Ánh giá tác động của các chính sách công: thách thức, phương pháp và kết qu

Đánh giá tác động của các chính sách công: thách thức, phương pháp và kết quả Jean-Pierre Cling, Mireille Razafindrakoto, François Roubaud – IRD-DIAL Nhu cầu đánh giá chính sách ngày càng gia tăng 16 Hai cách tiếp cận truyền thống trong đánh giá định lượng các chính sách 17 1. Đánh giá sau các chính sách 17 1.1 Các khái niệm và định nghĩa trong đánh giá tác động 17 1.2 Các nguyên tắc đánh giá sau các chính sách 18 1.3 Các phương pháp 19 1.4 Các vấn đề và hạn chế trong đánh giá sau 21 2. Đánh giá trước các chính sách 22 2.1 Nguyên tắc đánh giá trước thông qua mô hình cân bằng tổng thể 22 2.2 Đánh giá tác động tới phân bổ thu nhập của việc Việt Nam gia nhập WTO 25 2.3 Kết luận về tác động của việc gia nhập WTO 28 Kết luận chung 29 Thảo luận 30 Bài đọc 35 Đánh giá các chính sách công với mục tiêu chính là thông tin việc đưa ra quyết định, là một trong những thách thức chính của khoa học xã hội hiện nay. Lĩnh vực nghiên cứu này đặt ra những thách thức to lớn về phương pháp luận mà hiện vẫn chưa hoàn toàn vượt qua được. Nhìn chung, câu hỏi chính cần phải giải đáp là “điều gì sẽ diễn ra (đã diễn ra) nếu chính sách, chương trình hay dự án không được triển khai?”. Khi đó, khó khăn nằm ở việc lựa chọn một kịch bản tham chiếu (một “kịch bản đối chứng”) để đối chiếu với chính sách có liên quan nhằm đánh giá những tác động quan sát được hay những tác động kỳ vọng. Trong những năm vừa qua, đã có những tiến bộ đáng kể trong lĩnh vực này. Bài trình bày của chúng tôi gồm hai phần. Trong phần đầu, chúng tôi mô tả các phương pháp đánh giá sau (tức sau khi các chính sách được triển khai) có áp dụng các phương pháp kiểm nghiệm hay bán kiểm nghiệm truyền thống trong y học. Phần hai sẽ đề cập đến đánh giá trước (tức trước khi các chính sách được triển khai) và lấy ví dụ về đánh giá tác động của việc Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) thông qua các mô hình kinh tế vĩ mô kết hợp với các mô hình mô phỏng vi mô. (Nội dung tách băng) Xin chào. Tôi là François Roubaud, thành viên nhóm IRD-DIAL ở Việt Nam với hai đại diện khác cũng có mặt tại đây hôm nay là Mireille Razafindrakoto và Jean- Pierre Cling. Jean-Pierre Cling sẽ tiếp lời tôi và giới thiệu về đánh giá trước (ex ante) các chính sách công. Chúng tôi sẽ bắt đầu phiên toàn thể này bằng việc giới thiệu tóm tắt các phương pháp đánh giá tác động của các chính sách công. Nội dung giới thiệu chỉ mang tính chất đề dẫn vì đây là lĩnh vực rất rộng và có nhiều vấn đề đặt ra về mặt kỹ thuật cũng như chính sách. Có hai nhóm phương pháp đánh giá “nghiêm khắc” các chính sách hay các chương trình. Đánh giá được gọi là đánh giá sau (ex post) được thực hiện sau khi các chính sách đã được triển khai còn đánh giá được gọi là đánh giá trước thường được thực hiện trước khi triển khai các chính sách để nghiên cứu các khả năng lựa chọn cũng như hệ lụy của chúng. Đối với từng trường hợp, chúng tôi sẽ cố gắng giới thiệu một cách đơn giản nhất những nguyên tắc phương pháp luận, thách thức cũng như hạn chế của từng phương pháp tiếp cận. Trong trường hợp đánh giá trước, chúng tôi may mắn khi có thể minh hoạ phần thuyết trình của mình bằng 16 Khóa học Tam Đảo 2008 một nghiên cứu cụ thể về Việt Nam liên quan đến tác động tới thu nhập và phân phối thu nhập của việc gia nhập WTO gần đây. Trong trường hợp đánh giá sau, nhóm phương pháp này tiếc thay không tồn tại hay còn sơ khai ở Việt Nam. Nếu Khóa học Tam Đảo tiếp tục được tổ chức, chúng tôi hy vọng sang năm sẽ giới thiệu với các bạn kết quả thu được trong khuôn khổ chương trình xóa đói giảm nghèo tại vùng dân tộc thiểu số và miền núi mang tên Chương trình 135. Nhóm chúng tôi tham gia đánh giá tác động của Chương trình này. Nhu cầu đánh giá chính sách ngày càng gia tăng Hiện nay nhu cầu đánh giá chính sách ngày càng lớn. Dường như ngay lập tức xuất hiện một câu hỏi trọng tâm: Các chính sách phát triển, đặc biệt là các chính sách xóa đói giảm nghèo có tác động gì? Cho tới nay, các nhà kinh tế và các nhà nghiên cứu nói chung thường không có nhiều điều để nói và không có lời giải đáp mang tính khoa học cho câu hỏi giản đơn này. Từ vài năm trở lại đây, vấn đề đánh giá trở thành trọng tâm trong các chính sách. Người ta nhận thức được sự cần thiết phải đánh giá tác động của hàng tỷ đô-la chi cho viện trợ phát triển: liệu chính sách có được triển khai hiệu quả không? Những chính sách này có tác động gì? Liệu có cần hướng viện trợ vào những lĩnh vực khác? Các phương thức triển khai và giải ngân liệu có phù hợp? Công tác đánh giá được chú trọng trong các sáng kiến quốc tế mới như Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ hay các tài liệu chiến lược về xóa đói giảm nghèo. Đây là sáng kiến được cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế ủng hộ và hơn 60 quốc gia trên thế giới, trong số các quốc gia đang phát triển, có cả các quốc gia nghèo nhất trực tiếp liên quan. Công tác đánh giá phải trở thành một bộ phận trong các chính sách được triển khai, sẽ không phải là “chúng ta thử xem chúng ta đã làm được gì” mà ngay từ đầu công tác này phải được xác định “là một bộ phận của chính sách”. Nhìn từ bên ngoài, tất cả điều này nằm trong nội dung thảo luận về hiệu quả của viện trợ phát triển chính thức (ODA) và các nguyên tắc phân bổ viện trợ - các nguyên tắc về tiêu chí lựa chọn: liệu có cần phải lựa chọn hỗ trợ các quốc gia theo tiêu chí chất lượng thể chế; về hỗ trợ ngân sách: các nhà tài trợ tài trợ cho ngân sách thay vì tài trợ cho các chương trình riêng rẽ; các nguyên tắc tiếp thu và giải trình (tiếng anh là accountability). Những nguyên tắc mới này được quyết định bởi chính các cơ chế đánh giá cho phép thực thi các nguyên tắc này. Ta có thể nêu ra đây Tuyên bố Paris được Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) thông qua năm 2005 tổng hợp những nguyên tắc này hay tại Việt Nam là Cam kết Hà Nội (Hanoi Core Statement) là sáng kiến cấp quốc gia của Tuyên bố Paris. Liên quan đến cung, nghiên cứu và phương pháp luận, nhiều cách tiếp cận mới được phát triển thời gian gần đây và dần được ứng dụng rộng rãi. Yêu cầu đánh giá hiệu quả phân bổ nguồn lực là tất yếu đối với các chính sách nói chung nhưng yêu cầu này càng trở nên bức thiết tại các quốc gia đang phát triển: các nguồn lực tại đây khan hiếm hơn so với các quốc gia phát triển và nhu cầu thì cao hơn. Do đó, việc ứng dụng những phương pháp này càng trở nên cần thiết tại các quốc gia đang phát triển. Hơn nữa, một số lĩnh vực mới được mở ra ví dụ như các thỏa thuận thương mại khu vực hay đàm phán thương mại đa phương. Tiêu biểu là trường hợp của Việt Nam với việc gia nhập WTO và trước đó, là việc ký các thoả thuận song phương hay khu vực với ASEAN hay Mỹ. Những thỏa thuận này tác động đến phân phối thu nhập. Đánh giá nhằm mục đích xác định mối liên hệ giữa chính sách kinh tế vi mô và vấn đề phân phối thu nhập, mức sống dân cư, mối liên hệ giữa các thoả thuận thương mại và các chính sách xóa đói giảm nghèo. Cuối cùng, xét ở khía cạnh khác thiên về tính quốc gia hơn là quốc tế, một trong những mảng ứng dụng quan trọng là các chính sách xã hội và rộng hơn là các chính sách xóa đói giảm nghèo. Nhu cầu đánh giá các chính sách ngày càng tăng Thế nhưng văn hóa đánh giá còn sơ khởi Hàng tỷ đô-la bỏ ra hàng năm. Thế nhưng, ta thu được tương đối ít thông tin về tác động đối với tình trạng nghèo khó và những đối tượng mục tiêu của các chiến lược, các chính sách và các dự án phát triển được triển khai... Ví dụ 1: Điểm lại một cách hệ thống các báo cáo của UNICEF cho thấy chỉ 15% trong số các báo cáo đưa vào phần đánh giá tác đống và đa phần những đánh giá này không cho phép xác định một cách chính xác tạc động của những yếu kém về phương pháp luận. Ví dụ 2 : Điểm lại 127 nghiên cứu về tài trợ các chương trình y tế cộng đồng cho thấy chỉ có 2 nghiên cứu trong số đó cho phép đưa ra những kết luận vững vàng về tác động của việc tiếp cận các dịch vụ y tế. Ví dụ 3: bốn đánh giá một cách khoa học tác động cho AFD Ví dụ 4: GEI (Ngân hàng Thế giới) không tiến hành đánh giá tác động Tại sao (những lý lẽ phổ biến nhất)? Những đánh giá đòi hỏi chi phi tốn kém, phức tạp, mất nhiều thời gian và không công bằng. 17Đánh giá tác động Ở đây các bạn có nhiều ví dụ nhưng chúng ta cũng có thể đưa ra nhiều ví dụ khác nữa. Những ví dụ này cho thấy phần lớn các cơ quan viện trợ hay chính phủ các nước cho tới nay ít áp dụng những phương pháp mới này. Tôi nêu trường hợp của Cơ quan phát triển Pháp AFD từ khi được thành lập đến nay mới chỉ thực hiện bốn nghiên cứu nghiêm khắc về đánh giá tác động. Con số này thật ít ỏi. Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng AFD, mặc dù là một cơ quan hợp tác song phương có quy mô khiêm tốn nhưng là một trong số cơ quan hiếm hoi tham gia vào mặt trận đánh giá tác động một cách nghiêm khắc. Không nhiều cơ quan viện trợ có thể được nêu tên như vậy. Ví dụ, các cơ quan hợp tác của Pháp chưa từng thực hiện bất kỳ đánh giá nào. Ngay cả Ngân hàng Thế giới có riêng một cơ quan đánh giá nội bộ (GEI) cũng không tiến hành đánh giá một cách nghiêm khắc các chính sách cho tới gần đây. Hiện nay Ngân hàng Thế giới đã quan tâm đến vấn đề này. Tại sao lại có ít đánh giá tác động như vậy? Bởi những đánh giá loại này chi phí tốn kém, kỹ thuật phức tạp và mất nhiều thời gian tiến hành và phải cần một thời gian dài sau đó mới đem lại những tác động cụ thể phục vụ cho hoạt động thực tế. Hai cách tiếp cận truyền thống trong đánh giá định lượng các chính sách Chúng ta cùng nghiên cứu cách tiếp cận – sau – là cách tiếp cận mang tính thực chứng. Đây là việc xem xét và đánh giá các chính sách đã được triển khai. Cách tiếp cận này dựa vào những số liệu kinh tế vi mô và các kỹ thuật kinh tế lượng. Nó áp dụng các phương pháp kiểm nghiệm hay bán kiểm nghiệm phỏng theo các ngành khoa học khác và áp dụng cho các chương trình “cung cấp dịch vụ tối thiểu”, các chương trình hội nhập nghề nghiệp, tín dụng vi mô… Một số cơ quan nghiên cứu như Poverty Action Lab, mà chúng tôi đưa ra một vài ví dụ ở đây chuyên về đánh giá dạng này. Nhóm chính thứ hai, cách tiếp cận trước, thiên về đánh giá các chính sách kinh tế vĩ mô. Đây là cách tiếp cận mang tính chuẩn tắc: người ta nghiên cứu tác động tiềm năng của các chính sách sẽ được triển khai. Phương pháp này dựa vào các mô hình kinh tế vĩ mô xác định các nhóm tác nhân đại diện, một số nhóm hộ gia đình, những nông dân nghèo, những phụ nữ được đào tạo… Đôi khi kết hợp với các mô hình mô phỏng vi mô, phương pháp này tiến hành phân tích ở cấp độ sâu hơn. Cách tiếp cận này quan tâm đến các chính sách cơ cấu. 1. Đánh giá sau các chính sách 1.1 Các khái niệm và định nghĩa trong đánh giá tác động Trước tiên tôi sẽ giới thiệu về đánh giá sau, tiếp đó chúng ta sẽ nghiên cứu đánh giá trước và lấy một số ví dụ. Đánh giá tác động chỉ là một trong những thành phần của công tác đánh giá nghiêm khắc các chính sách. Xếp theo mô hình lý tưởng, ta có thể phân thành ba nội dung đánh giá. Đánh giá nhu cầu: đối tượng mục tiêu là ai, bản chất vấn đề cần giải quyết là gì, chương trình nằm trong khuôn khổ nào, hoạt động can thiệp có vị trí như thế nào? Đánh giá quy trình: chương trình được triển khai thế nào trong thực tế, các dịch vụ đã hứa được cung cấp chưa, dịch vụ có đến được đối tượng mục tiêu không, khách hàng có hài lòng không? Đối với hai giai đoạn đầu tiên này, văn hóa đánh giá có tồn tại. Những giai đoạn này được các cơ quan viện trợ triển khai đều đặn một cách có hệ thống. Đánh giá tác động mới xuất hiện: liệu chương trình có tạo ra tác động mong đợi đối với các cá nhân hay đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thể chế, các đối tượng thụ hưởng của chương trình? Những tác động này là nhờ chương trình hay nhờ vào các yếu tố khác? Chúng ta tập hợp ba thành phần này lại trong phân tích “chi phí lợi ích”, tức một mặt ta xem xét các chi phí hay chi phí cơ hội – cái đáng lẽ ra có thể làm được với số tiền đã chi ra – và mặt khác là tác động thực tế - lợi ích của chương trình. Ở đây tôi chỉ quan tâm đến phần đánh giá tác động, đến đánh giá sau, tôi xin nhắc lại đây chỉ là một trong những thành phần. Có hai cách truyền thống dùng để đánh giá định lượng các chính sách « Vi mô » và « hậu nghiệm »: Một cách tiếp cận tích cực - Đánh giá tác động dựa vào dữ liệu vi mô và các kỹ thuật kinh tế lượng - Phương pháp thực nghiệm - Mạng lưới an toàn, chương trình khó khăn việc làm « Vĩ mô » và « tiên nghiệm »: Một cách tiếp cận chuẩn tắc - Mô hình CGE, như mô hình mô phỏng dựa trên phân tích đối lập thực tế - Nhóm hộ gia đình đại diện - Các chính sách thương mại, đổi mới cơ cấu, chính sách tài khóa, cú sốc vĩ mô 18 Khóa học Tam Đảo 2008 1.2 Các nguyên tắc đánh giá sau các chính sách Có những nguyên tắc đánh giá sau nào? Theo nghĩa hẹp, phương pháp này tìm cách kiểm định xem liệu các mục tiêu của một chính sách đã được triển khai có đạt được hay không nhờ cách tiếp cận định lượng và thực chứng chứ không phải chuẩn tắc. Để quyết định triển khai chính sách xã hội nào, cần phải hiểu rõ mối quan hệ nhân quả tồn tại giữa hành động can thiệp và kết quả của nó. Chỉ có thể đánh giá chính xác mối quan hệ nhân quả này nếu ta có được một “kịch bản đối chứng” (tiếng Anh là counterfactual): điều gì có lẽ sẽ diễn ra đối với những đối tượng thụ hưởng của chương trình hay của chính sách nếu hoạt động can thiệp này không diễn ra. Cách đặt câu hỏi của chúng ta rất giống với những gì diễn ra trong nghiên cứu dược phẩm, khi ta đưa ra một loại thuốc mới và tự hỏi: liệu thuốc có tác dụng không? Ta quan sát các đối tượng thụ hưởng của một chính sách, một “phương pháp điều trị” vào thời điểm t=0 trước khi áp dụng phương pháp điều trị, sau đó quan sát các đối tượng thụ hưởng sau điều trị. Khi đó câu hỏi đặt ra là: liệu ta có thể coi chương trình này, tức tăng tỷ lệ thành công trong học tập ở ví dụ nêu trên, có phải là hiệu số giữa 3 và 2? Câu trả lời tất nhiên là không do trong thời điểm thực hiện chương trình, rất nhiều điều đã diễn ra. Làm thế nào giải đáp cho câu hỏi mang tính lý thuyết về tác động? Vào thời điểm t=0, xuất phát điểm là một tỷ lệ trung bình của thành công trong học tập nào đó. Vào thời điểm t=1, ta quan sát kết quả đối với những đối tượng thụ hưởng của chương trình. Vấn đề ở đây sẽ là đánh giá tác động. Tác động chính là sự chênh lệch tại điểm t=1 giữa giá trị X mà ta chưa biết, kết quả mà ta có lẽ đạt được nếu không có chương trình, và kết quả thực Các khái niệm và định nghĩa trong đánh giá tác động Đánh giá tác động là một phần của đánh giá hoàn chỉnh gồm ít nhất ba phần sau : - đánh giá nhu cầu Đâu là đối tượng mục tiêu ? Bản chất vấn đề cần giải quyết là gì ? Chương trình nằm trong khuôn khổ nào? Những nhu cầu khác là gì? - đánh giá quy trình Một chương trình hoạt động thế nào: có tạo ra các dịch vụ hay không? Dịch vụ có đến được đối tượng mục tiêu hay không? Khách hàng có hài lòng không? Những vấn đề gặp phải trong triển khai. - đánh giá tác động xác định xem : chương trình có tạo ra những tác động kỳ vọng đối với các cá nhân, các hộ gia đình, hay các thể chế, những đối tượng thụ hưởng chương trình. Mỗi phần đều khác nhau. Những phần này kết hợp trong phân tích chi phí - lợi nhuận ước tính chi phí chương trình và so sách với lợi nhuận của chương trình và với việc sử dụng thay thế các quỹ đã được cam kết. Các nguyên tắc đánh giá sau các chính sách - Theo nghĩa hẹp, đánh giá sau tìm cách kiểm nghiệm lại xem liệu các mục tiêu của một chính sách có đạt được hay không thông qua phương pháp thực chứng. - Để quyết định các chính sách xã hội đưa vào triển khai, cần phải hiểu rõ mối quan hệ nhân quả - Các mối quan hệ nhân quả (ví dụ tác động của một chương trình) chỉ có thể được đánh giá chính xác nếu “kịch bản phản chứng” được ước định một cách chính xác: “Chuyện gì sẽ xảy ra nếu dự án không được thực hiện?” - Cách đánh giá này gần với câu hỏi trong dược lý : “Liệu phương thuốc có tác dụng ?” 11 th i gian t = 0 2 3 t = 1 CHNG TRÌNH Chng trình ca b n có làm thay i iu gì ó không? (Quan sát  c) (Quan sát
c) Thành công trong hc tp = Tác ng? 3 - 2 = 1 12 thi gian t = 0 t = 1 X iu gì có th din ra nu không có chng trình? (Quan sát
c) Thành công trong h c t p Tác ng : 3 – X 3 2 (Không quan sát c) 19Đánh giá tác động tế mà các đối tượng thụ hưởng đạt được khi chương trình đã được triển khai. Thách thức trong đánh giá tác động sẽ là xác định “yếu tố đối chứng”. Liệu điều gì đáng lẽ sẽ xảy ra nếu không có chương trình? Đối với từng cá nhân, họ có thể hoặc không là đối tượng thụ hưởng của chương trình. Ta không thể quan sát từng cá nhân và trong cùng một thời điểm hai trạng thái khác nhau. Làm thế nào để giải quyết vấn đề thiếu dữ liệu này, tức những dữ liệu không thể quan sát được và sẽ không bao giờ quan sát được trừ phi phải tiến hành thử nghiệm trong phòng thí nghiệm? Chỉ có thể đánh giá tác động chính xác nếu ước lượng chính xác X. Do đó, nghệ thuật đánh giá tác động thể hiện qua điều duy nhất: tái hiện chính xác kết quả mà các đối tượng thụ hưởng chương trình thu được nếu như họ đã không được hưởng lợi từ chương trình này. 1.3 Các phương pháp Làm thế nào để tái hiện X? Có thể áp dụng hai chiến lược: > sử dụng các dữ liệu về lịch sử của những đối tượng thụ hưởng và “dự đoán” X thông qua các kỹ thuật kinh tế lượng truyền thống; > sử dụng nhóm đối tượng thụ hưởng và so sánh với một nhóm nhân chứng. Các bạn nhận thấy ở đây có mối liên hệ với các phương pháp trong ngành y học. Câu hỏi “làm thế nào ước tính X” chuyển thành: làm thế nào xác định nhóm nhân chứng, những “người anh em sinh đôi” của các đối tượng thụ hưởng nhưng sẽ không được hưởng lợi từ chương trình? Đây là một tình huống lý tưởng. Ta bắt đầu vào thời điểm t=0, khi đó ta có các đối tượng thụ hưởng và các đối tượng không được thụ hưởng, và kết quả trung bình là cho từng nhóm đối tượng về kết quả học tập. Vào thời điểm t=1, nhóm nhân chứng đạt kết quả trung bình là 2,4. Trong cùng thời điểm đó, kết quả trung bình của nhóm đối tượng thụ hưởng là 3. Do đó, tác động ở đây mang tính tích cực [3- 2,4]. Điều ta cần phải làm là đảm bảo nhóm nhân chứng và nhóm đối tượng thụ hưởng ban đầu là hai nhóm hoàn toàn có thể thay thế cho nhau và lộ trình của họ đáng lẽ là như nhau nếu họ phải tuân theo những điều kiện bên ngoài giống nhau. Lựa chọn nhóm nhân chứng này như thế nào? Có thể các đối tượng không được thụ hưởng khá khác biệt so với các đối tượng thụ hưởng. Trên thực tế có những thử nghiệm về các trường hợp sinh đôi nhưng khả năng nghiên cứu về các cặp sinh đôi trong khuôn khổ các chính sách chung có vẻ khó khăn. Tại sao nhóm nhân chứng tiềm năng và nhóm đối tượng thụ hưởng lại có thể khác biệt? Các chương trình nhằm vào các đối tượng rất cụ thể và các cá nhân lựa chọn hoặc không lựa chọn tham gia vào chương trình tùy theo những đặc điểm có thể có tác động đến sự thành công của họ trong chương trình. Bắt đầu từ thời điểm ta nhận thấy có mối tương quan giữa việc tham gia và kết quả của chính chương trình, ta vấp phải vấn đề lớn: theo thuật ngữ kỹ thuật (thống kê và kinh tế), đây được gọi là “sai số trong chọn lựa”. Những người tham gia tự mình quyết định hoặc do chương trình lựa chọn, điều này tạo ra sai số trong đánh giá. 15 thi gian t = 0 t = 1 (Quan sát  c trong s các i t ng th h ng) (Quan sát  c trong s nhng i t ng không  c th h ng) Tác ng: 3 – 2.4 Tái hi n X vi s tr giúp ca mt nhóm