Áp dụng công cụ phí thải và công cụ giấy phép xả thải đối với giảm phát thải CO₂ từ hoạt động sản xuất điện tại Việt Nam

Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học 308 ÁP DỤNG CÔNG CỤ PHÍ THẢI VÀ CÔNG CỤ GIẤY PHÉP XẢ THẢI ĐỐI VỚI GIẢM PHÁT THẢI CO2 TỪ HOẠT ĐỘNG SẢN XUẤT ĐIỆN TẠI VIỆT NAM Đỗ Thị Ngọc Hà* Trường Đại học Ngoại thương, Hà Nội *Tác giả liên lạc: dongocha1310@gmail.com TÓM TẮT Sản xuất điện tại Việt Nam đang là ngành công nghiệp năng lượng có tỷ lệ phát thải khí nhà kính (KNK), nguyên nhân trực tiếp gây ra biến đổi khí hậu (BĐKH), lớn nhất cả nước. Vì vậy, để thực hiện thành công các cam kết của Việt Nam với Liên hợp Quốc về BĐKH, nỗ lực giảm phát thải trong ngành công nghiệp này là hết sức cần thiết. Bài viết này giới thiệu hai công cụ quản lí giảm phát thải CO2 về kinh tế là phí thải và giấy phép xả thải (GPXT), đồng thời so sánh hiệu quả của hai công cụ trên theo chỉ tiêu hiệu quả chi phí dựa vào chi phí giảm thải cận biên MAC, khi hai công cụ này được áp dụng trên thị trường sản xuất điện có tổn tại (SMTT) tại Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu này cung cấp thông tin tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách trong việc giảm phát thải CO2 tại Việt Nam nói chung và ngành điện nói riêng. Từ khóa: Phát thải CO2, biến đổi khí hậu, sản xuất điện, phí thải, giấy phép xả thải. APPLYING EMISSION FEES AND TRADABLE PERMITS IN REDUCING CO2 EMISSIONS FROM ELECTRICITY GENERATION ACTIVITIES IN VIETNAM Do Thi Ngoc Ha* Foreign Trade University, Hanoi *Corresponding authour: dongocha1310@gmail.com ABSTRACT Vietnam electricity generation is currently an energy industry with the highest greenhouse gas (GHG) emission, which is the most primary cause of climate change. Therefore, in order to successfully implement Vietnam's commitments to the United Nations on climate change, those efforts to reduce CO2 emissions in this industry are urgently needed. In this article we study two environmental management tools in regulating CO2 emissions, which are emission fees and tradable permits, and compares the effectiveness of these two tools in terms of cost- effectiveness based on Margin Abatement Cost (MAC), when applied in the Vietnam electricity generation market at which market power exists. These findings provide a scientific reference for policymakers in CO2 emissions regulation in Vietnam, especially in electricity generation industry. Keywords: CO2 emissions, climate change, Electricity generation, emission fee, tradable permits TỒNG QUAN Biến đổi khí hậu (BĐKH) đang ngày càng diễn biến phức tạp và khó lường, phát thải khí nhà kính (KNK), trong đó phần lớn là CO2 (>90%), được cho là nguyên nhân chính của hiện tượng khí hậu cực đoan đang gia tăng này. Bên cạnh đó, phát thải CO2 từ hoạt đông sản xuất điện đã, đang và sẽ chiếm phần lớn tỷ trọng phát thải KNK của cả nước. Vì vậy, làm thế nào để có thể kiểm soát lượng phát thải CO2 hằng năm nói chung và trong lĩnh vực sản xuất điện nói riêng, nhằm đảm bảo cho phát triển bền vững của đất nước là một câu hỏi lớn trong những năm gần đây. Hiện nay, ngoài các công cụ về mặt pháp lý, kỹ thuật, thì các công cụ quản lí môi trường về kinh tế nhằm giảm phát thải CO2 cũng rất được ưa chuộng, trong đó bao gồm: công cụ phí thải và giấy phép xả thải (GPXT). Thực tế đã chứng minh rằng, hai công cụ này đã góp một phần rất lớn vào các chương trình giảm thải CO2 của một số các quốc gia tiên tiến trên thế giới. Nghiên cứu này đánh giá hiệu quả của hai công cụ trên dựa vào chỉ tiêu hiệu quả chi phí. Nghĩa là, công cụ nào đạt được mức chi phí hiệu quả Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học 309 thì sẽ được coi là có hiệu quả hơn về mặt chi phí so với công cụ còn lại, đồng thời, với công cụ không đạt được mức chi phí hiệu quả, thì mức chênh lệch giữa chi phí thực khi áp dụng công cụ đó so với mức chi phí hiệu quả là bao nhiêu. Bài nghiên cứu sẽ đưa ra các đề xuất về việc lựa chọn thi hành một hay kết hợp hai công cụ trên trong các nỗ lực giảm phát thải CO2 từ thị trường sản xuất điện có tồn tại sức mạnh thị trường (SMTT) tại Việt Nam. Theo báo cáo mới nhất của Bộ tài nguyên và Môi trường cho Công ước Khung của Liên hợp Quốc về BĐKH (2014), phát thải CO2 trong ngành năng lượng được tính vào năm 2010, và ước tính vào năm 2020, 2030 như sau: năm 2010 chiếm tỷ trọng 57.2% , 2020 và 2030 lần lượt vào khoảng 381,1 và 648,5 triệu tấn CO2 tương đương, là nguồn phát thải khí nhà kính lớn nhất, chiếm tỷ trọng lần lượt là 81.78% và 85.27%. Xu hướng gia tăng phát thải trong lĩnh vực năng lượng này được dự báo trên cơ sở kế hoạch của nhà nước về phát triển ngành điện giai đoạn 2011 – 2020, có xét đến năm 2030 với sự phát triển mạnh mẽ của sản xuất điện nhiệt than, lĩnh vực phát thải ra phần lớn CO2 của toàn ngành điện. Hình 1. Tỷ trọng nhiệt than theo công suất (%) 2020-2030 Mặc dù thị trường điện Việt Nam đang chuyển dần sang thị trường cạnh tranh, tuy nhiên vào năm 2010, thị trường điện vẫn ở dạng độc quyền với Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) nắm giữ hơn 51% tổng lượng điện sản xuất, nắm toàn bộ khâu truyền tải, vận hành hệ thống điện, phân phối và kinh doanh bán lẻ điện, còn lại là các doanh nghiệp khác như PVN, Vinacomin, Tỷ trọng tổng lượng điện sản xuất của EVN trong các năm từ 2011 đến 2015 tuy có giảm so với 2015, nhưng vẫn duy trì ở mức trung bình 56%. Vì vậy, trong khuôn khổ bài nghiên cứu này, có thể coi thị trường điện Việt Nam hiện nay vẫn còn tồn tại SMTT, và doanh nghiệp sở hữu SMTT - quyền quyết định giá này chính là EVN. Hiện nay, tại một số các quốc gia và khu vực phát triển trên thế giới như Mỹ, EU, Hàn Quốc, phí thải và GPXT đang chứng minh được hiệu quả của mình trong giảm phát thải CO2. Phí xả thải là một loại phí đánh vào lượng chất thải thực tế của người sản xuất. Còn GPXT do cơ quan quản lý môi trường ban hành và doanh nghiệp (DN) chỉ được phép thải trong phạm vi hạn ngạch phát thải (HNPT) của mình và có thể được đem ra mua bán, trao đổi (tradable/marketable) trên thị trường. Xét về mặt lý thuyết, phí thải và GPXT sẽ có hiệu quả về mặt chi phí như nhau nếu Chính phủ có đầy đủ thông tin về chi phí giảm thải của các DN và thị trường mua bán phát thải là thị trường hoàn hảo (TTHH). Tuy nhiên trên thực tế, việc xuất hiện SMTT và sự không chắc chắn trong việc dự đoán chi phí giảm thải của DN sẽ là một rào cản lớn đến nỗ lực hướng tới chi phí hiệu quả. VẬT LIỆU VÀ PHƯƠNG PHÁP Mô hình của Hahn (1984) Mô hình này nghiên cứu về phản ứng của các doanh nghiệp trên thị trường mua bán phát thải có tồn tại SMTT trong hoạt động giao dịch phát thải. Kết luận ông đưa ra phản ánh tầm quan trọng của HNPT ban đầu mà nhà nước cấp cho doanh nghiệp có SMTT đối với hiệu quả chi phí xã hội. Hiệu quả chi phí xã hội chỉ có được khi, hạn ngạch đó phải đúng bằng với mức thải mà doanh nghiệp có SMTT sử dụng trong thực tế. Chỉ một sự chênh lệch nhỏ giữa hai mức hạn ngạch thải 49.30% 55% 53.20% 46.00% 48.00% 50.00% 52.00% 54.00% 56.00% 2020 2025 2030 Tỷ trọng nhiệt than theo công suất (%) Tỷ trọng nhiệt than theo công suất (%) Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học 310 trên cũng sẽ gây ra tổn thất cho xã hội. Mô hình DDF Mô hình DDF (Directional distance function) đã được sử dụng rộng rãi trên thế giới bởi nhiều nhà kinh tế học để tính toán mức chi phí giảm thải cận biên MAC. Chi phí giảm thải cận biên từ phát thải CO2 trong hoạt động sản xuất điện ở Việt Nam sẽ được tính toán nhờ mô hình này và sau đó hàm chi phí giảm thải cận biên MAC cũng sẽ được xây dựng. Như vậy, mô hình DDF cho chúng ta một phương trình gồm 3 biến và 25 hệ số để tính ra được chi phí giảm thải cận biên MAC theo tư cách là giá của một đơn vị CO2. Từ đó chúng ta có thể sử dụng mô hình này để thành lập hàm MAC dựa theo những số liệu thu thập được. Sự kết hợp của mô hình DDF và mô hình của Hahn sẽ là nền tảng cho những dự đoán về hiệu quả của hai công cụ phí thải và GPXT. Dữ liệu nghiên cứu Số liệu được thu thập từ các Báo cáo thường niên của EVN từ năm 2010-2015, cho biết về tổng doanh thu (tỷ VNĐ), vốn đầu tư (tỷ VNĐ), công suất điện hàng năm (MWh) và số lượng lao động làm việc cho EVN (104 người). Ngoài ra, các số liệu về năng lượng được sử dụng (104 tấn), lượng thải CO2 (104 tấn) của EVN và Z cũng được thu thập dựa trên báo cáo về hệ số phát thải của lưới điện Việt Nam. (Để đơn giản hóa vấn đề, chúng ta coi các DN trên thị trường điện Việt Nam (trừ EVN) là doanh nghiệp Z). KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN Kết quả Đánh giá hiệu quả chi phí của GPXT Chi phí giảm thải của EVN và Z dựa trên mô hình DDF được tính toán trong Bảng 1. Bảng 1. Chi phí giảm thải của EVN và Z dựa trên mô hình DDF 2010 – 2015 EVN Giá/tCO2 (tỷ VNĐ) Z Giá/tCO2 (tỷ VNĐ) 2010 0.0000001794525758 2010 0.0000005449229308 2011 0.00001618939019 2011 0.00001840571652 2012 0.00000160071438 2012 0.000003803829134 2013 0.000005085675953 2013 0.000006550603365 2014 0.00001084127823 2014 0.000001090283216 2015 0.00002839613217 2015 -3.88E-12 Dựa vào các cơ sở lý thuyết về phí thải và GPXT, cùng với mô hình của Hahn, chúng ta có thể quy việc tính toán sự chệnh lệch giữa tổng chi phí hiệu quả và tổng chi phí trên thị trường mua bán phát thải có SMTT thông qua chênh lệch (%) giữa chi phí hiệu quả của DN 1 với chi phí của nó trong thị trường mua bán phát thải ((%∆𝑇𝐶). Giả sử chênh lệch giữa 𝑒1 và 𝑒1 0 là s= 1% (nhỏ), 20% (lớn), và tổng hạn ngạch của chính phủ là 𝐿 = 7686.425 (104 tấn). Chênh lệch %∆𝑇𝐶 có kết quả như sau: Trường hợp 𝑠 = 1%: Theo phương pháp tiếp cận của Phí thải, nếu tất cả các DN đều có hành vi hiệu quả chi phí, thì mức phí 𝑡 luôn được xác định bởi giá trị của 𝑀𝐴𝐶. Từ đây có thể thấy, xã hội luôn đạt hiệu quả chi phí. Thảo luận Từ các kết quả trên, chúng ta có thể thấy: (1) Khi có xuất hiện SMTT trên thị trường mua bán phát thải (như ở thị trường điện Việt Nam) thì tùy vào cách phân phối HNPT cho DN có SMTT mà có thể kết luận rằng công cụ GPXT có hiệu quả về mặt chi phí, trong khi đó công cụ phí thải có hiệu quả chi phí trong cả hai trường hợp trên. (2) Với hai trường hợp s = 1% và s = 20%, không có sự chênh lệch đáng kể về lượng % chi phí tăng lên so với mức hiệu quả. Tuy nhiên, trong cả hai trường hợp, thì lượng phát thải của EVN luôn lớn hơn lượng phát thải của DN này trong trường hợp có hiệu quả chi phí. Có thể thấy rằng, khi có tác động của SMTT, thì EVN có xu hướng phát thải nhiều hơn. (3) Trong cả hai thị trường mua bán phát thải hoàn hảo (thị trường đạt được mức hiệu quả chi phí) và có SMTT, lượng phát thải của EVN luôn chiếm phần lớn trong mức HNPT mà Chính phủ ban hành cho tất cả các doanh nghiệp. Vì vậy, nếu cơ chế thị trường mua bán phát thải được ban hành, thì hầu hết HNPT đểu rơi vào tay EVN, các doanh nghiệp có thị phần ít hơn như PVN, Vinacomin,sẽ có ít HNPT hơn và do đó chi phí giảm thải của các doanh nghiệp này sẽ tăng lên do phải mua thêm HNPT hoặc trả tiền phạt trên mỗi đơn vị phát thải CO2 vượt Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học 311 quá mức HNPT. Điều này một mặt tác động tiêu cực đến tổng chi phí giảm thải của xã hội và tạo điều kiện cho EVN phát thải nhiều hơn, tuy nhiên lại tạo ra động lực cho các doanh nghiệp không có SMTT chiếm gần 50% thị phần trên thị trường sản xuất điện nỗ lực giảm thải bằng nhiều biện pháp khác nhau như cải tiến công nghệ sản xuất, thay đổi nguyên liệu đầu vào, Tóm lại, xét về mặt chi phí xã hội, có thể cho rằng công cụ phí thải có hiệu quả hơn công cụ GPXT theo những phân tích ở trên. Tuy nhiên, nếu xét đến các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả khác ngoài hiệu quả chi phí, thì phí thải chưa phải là công cụ hiệu quả nhất về chi phí vì chúng không tham gia vào tất cả các biện pháp kiểm soát phát thải của các DN sản xuất điện, mà nó chỉ ràng buộc các DN này phải chịu phí. Với mức doanh thu tăng trung bình là 19.64% hàng năm, thì đây hoàn toàn là cơ sở để EVN và có có động cơ phát thải nhiều hơn. Nếu mức phí thải chưa thực sự cao và không có ảnh hưởng nhiều đến tổng chi phí của các doanh nghiệp này, cùng với sự tiến bộ trong công nghệ sản xuất, hiệu suất đốt than ở các nhà máy điện tốt hơn thì khả năng các doanh nghiệp này sẵn sảng chi trả cho một mức phí trên một đơn vị thải CO2 là rất cao. Hơn nữa, phí thải giảm phát thải bằng cách tăng giá điện, làm giảm nhu cầu và đầu ra cân bằng, nó khuyến khích các DN sản xuất điện đốt ít than hơn hoặc tiêu dùng nhiên liệu hóa thạch một cách tiết kiệm hơn, nhưng nó không tạo ra động cơ cho các DN này đốt than sạch hơn hoặc thay thế nhiên liệu sạch trong quá trình sản xuất điện. Ngoài ra, điện là một loại hàng hóa không chịu nhiều tác động về giá cả do cầu ít co giãn, cùng nhu cầu điện năng ở Việt Nam tăng lên nhanh thì việc đặt mức phí thải ở mức cao sẽ khiến giá điện tăng cao và về mặt chính trị là rất khó thực hiện. Bên cạnh đó, trong một khoảng thời gian dài, các hệ thống mua bán GPXT đã chứng minh được sự hiệu quả của mình trong nỗ lực giảm thải của một số nước. Chẳng hạn như ở Hoa Kỳ, chương trình mưa axit đã góp phần làm giảm đáng kể lượng khí thải từ các nhà máy điện đốt than, (Nielson, 2010),Hệ thống mua bán phát thải của Châu Âu gồm 31 nước cũng đã qua 3 giai đoạn giao dịch và HNPT KNK được giảm 1.7% mỗi năm giai đoạn 2013 -2020, và các nước này cũng đặt mục tiêu giảm hạn ngạch phát thải mỗi năm 2.2% vào giai đoạn sau năm 2020. Nếu áp dụng công cụ GPXT ở thị trường điện Việt Nam, thì lượng phát thải của các DN được kiểm soát ở mức nhất định cho nhà nước quản lý, việc mua bán phát thải sẽ do thị trường tự vận hành. Như vậy, Chính phủ luôn chủ động được trong việc kiểm soát lượng phát thải hàng năm và có thể đề ra các kế hoạch tương lai trong việc giảm dần HNPT. Tuy nhiên, đối với thị trường sản xuất điện chưa thực sự cạnh tranh, ít doanh nghiệp tham gia và tồn tại doanh nghiệp chiếm tỷ trọng công suất sản xuất điện quá lớn (trung bình 56% mỗi năm) là EVN tại Việt Nam, thì công cụ GPXT dường như là chưa thể phù hợp và mang lại hiệu quả cao. ĐỀ XUẤT Công cụ phí thải nên được áp dụng cho EVN, bởi (1) Phí thải đảm bảo về mặt chi phí thấp nhất, (2) Trong ngắn hạn phí thải sẽ làm giảm đầu ra của EVN, tạo điều kiện cho các DN chấp nhận giá khác tiếp cận thị trường, góp phần vào thực hiện mục tiêu thị trường sản xuất điện cạnh tranh của Chính phủ, (4) Tổng chi phí của EVN có thể dự đoán được nhờ vào phí thải. Đây là một tín hiệu giá ổn định, giúp cho EVN có thể lên kế hoạch được mức công suất, sản lượng điện tối ưu sản xuất cho từng năm, vừa đảm bảo chi phí thấp nhất dựa vào mức phí thải đã được áp sẵn, vừa đảm bảo mục tiêu lợi nhuận, (5) Phí thải giúp Chính phủ loại trừ đi được các yếu tố gian lận trong việc quản lí các DN gây ô nhiễm bởi EVN dĩ nhiên sẽ không mong muốn phải trả một mức phí thải cao hơn so với lượng thải thực tế của họ, (6) Thu nhập trong ngân sách nhà nước sẽ được tăng lên đáng kể. Để đảm bảo cân bằng trong thu nhập từ thuế, một số loại thuế và phí các có thể giảm đi, như thuế thu nhập cá nhân hay thuế một số các loại thuế cho DN khác, tạo điều kiện tăng đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế. Công cụ GPXT nên được áp dụng cho các DN sản xuất điện chấp nhận giá (trừ EVN) trên thị trường mua bán phát thải. Bởi (1) Thị trường mua bán phát thải này không còn EVN, do đó SMTT không tồn tại, (2) Chính phủ kiểm soát được lượng thải của tất cả các Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học 312 DN này, và giảm dần HNPT về sau, (3) Việc mua bán phát thải cạnh tranh trên thị trường mua bán phát thải khiến các DN có động lực hơn trong việc giảm phát thải, (4) Ngoài ra, chính phủ có thể áp dụng cơ chế mua bán phát thải khác như bán đấu giá HNPT, làm tăng sự cạnh tranh trên thị trường mua bán phát thải và tạo sức ép cho các DN này nỗ lực giảm thải, (5) Việc hình thành hệ thống mua bán phát thải giúp DN giảm phát thải với chi phí thấp nhất, (6) Các DN sản xuất điện khi tham gia vào hệ thống mua bán phát thải sẽ được tự quản lý các chiến lược giảm thải riêng của mình, với điều kiện tổng lượng cho phép vẫn được giữ nguyên tại mức ban đầu. Tuy nhiên, việc xác định chi phí giảm thải của mỗi DN trên thị trường mua bán phát thải là khó khăn. Vì vậy, để không có gian lận trên thị trường mua bán phát thải, các DN phải được yêu cầu cung cấp các thông tin kỹ thuật và tài chính trong việc vận hành hệ thống xử lí chất thải một cách Minh bạch. Việc lựa chọn thi hành phí thải hay GPXT là một chính sách về quản lí môi trường lớn. Kết quả đạt được của bài nghiên cứu này có thể cung cấp các thông tin hữu ích cho các nhà quản lý trong công tác quản lý giảm phát thải CO2 trên thị trường điện Việt Nam. TÀI LIỆU THAM KHẢO HAHN, R. W. (1984). Market Power and Transferable Property Rights. Quarterly Journal of Economics, Volume 99, Issue 4 (Nov., 1984), 753–765. WEITZMAN M. (1974). Prices vs. Quantities. Review of Economic Studies. 1974;41 (4) :477- 491. KOLSTAD, C.D. (2001). Environmental Economics, 1st edn, Oxford University Press.