Bài giảng Luật môi trường và chính sách kinh tế nâng cao

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI Khoa Kinh tế và Quản lý PGS. TS Ngô Thị Thanh Vân BÀI GIẢNG LUẬT MÔI TRƯỜNG VÀ CHÍNH SÁCH KINH TẾ NÂNG CAO (Dùng cho giảng dạy Cao học) HÀ NỘI – 12/2010 i MỤC LỤC Danh mục các hình ......................................................................................................................... iv Danh mục các bảng ........................................................................................................................ vi Danh mục các hộp ......................................................................................................................... vii Danh mục các chữ viết tắt .............................................................................................................. ix 1. Giới thiệu và sơ lược ........................................................................................................... 1 2. Nguyên tắc của chính sách môi trường ............................................................................. 15 3. Khai thác và bảo vệ các loài bị đe doạ .............................................................................. 32 4. Quyền sở hữu ..................................................................................................................... 40 5. Giá cả và thị trường ........................................................................................................... 56 6. Thất bại thị trường ............................................................................................................. 72 7. Vốn, đầu tư, lợi ích và rủi ro ............................................................................................. 82 8. Tăng trưởng bền vững ....................................................................................................... 98 9. Vai trò của luật ................................................................................................................ 111 10. Cân bằng lợi ích và chi phí ............................................................................................ 130 11. Quy định công nghiệp ................................................................................................... 149 12. Quản lý sử dụng đất ....................................................................................................... 165 13. Giấy phép bán được (Cota ô nhiễm), phí và đặt cọc ..................................................... 181 ii DANH MỤC HÌNH 3.1. Xe ô-tô và lợi nhuận xã hội, TPC 3.2. Tổng doanh thu từ đánh bắt cá 3.3. Vấn đề đánh bắt quá mức 3.4. Chi phí và đánh bắt cá 4.1. Liên kết trong nhóm 6 thành viên 4.2. Chia sẻ 5.1. Cầu và thay đổi về cầu 5.2. Đường cung, đường cung ngang, đường cung dọc và thay đổi về cung 5.3. Thị trường, cầu dư thừa và cung dư thừa 5.4. Thay đổi cung và cầu 5.5. Xếp loại người tiêu dùng theo WTP 5.6. Thặng dư người tiêu dùng và nhà sản xuất 5.7. Nghịch biên giá trị 5.8. Giá tối đa 6.1. Lợi nhuận của một nhà độc quyền hay cacten 6.2. Hiệu ứng thu nhập của việc tăng phí hải quan 6.3. Hiệu ứng thu nhập của việc tăng thuế 6.4. Vòng đời của một sản phẩm 6.5. Ưu tiên lựa chọn xử lý chất thải 7.1. Năng lực thu nhập vòng đời 7.2. Dòng tiền của một dự án 7.3. Xác định thị trường với tỷ lệ lãi suất không rủi ro 7.4. Tác động của rủi ro vào tỷ lệ lãi suất 7.5. Rủi ro thực tế và rủi ro nhận thức được 7.6. NPV của 100$ được tính cho các mức lãi suất và các năm khác nhau 8.1. Luật giảm lợi tức và sự gia tăng dân số 8.2. Đường, rượu và vi khuẩn 9.1. Đồ thị định lý Coase 9.2. Trường hợp không có quy định cấm 10.1. Thặng dư của người tiêu dùng cho công viên tại giá bằng 0 iii 10.2. Số khách thăm quan tối ưu xã hội 10.3. Tác động của việc tăng thuế đối với dầu nhập khẩu 12.1. Cung co giãn và cung không co giãn 13.1. Cho phép thương mại 13.2. Phí tối ưu 13.3. Cung và cầu cota ô nhiễm iv DANH MỤC BẢNG 3.1. Chi phí tắc nghẽn 4.1. Phân loại hàng hoá bằng loại trừ và cạnh tranh 5.1. Chỉ số Đồng và Dầu, 1950 - 2000 v DANH MỤC HỘP 2.1. Trường hợp Dudridge 2.2. Năng lượng nguyên tử và sự lạc quan công nghiệp 2.3. Truyền thông về nguyên tắc phòng ngừa 2.4. Định lý Coase: ví dụ về thiết bị lọc 2.5. Trường hợp Dassonville 2.6. Trường hợp Cassis de Dijon và trường hợp những cái chai Đan Mạch 2.7. Thương mại chất thải: các nhà luân lý học và các nhà duy lý học 2.8. Trường hợp Dusseldorp 2.9. Trường hợp Fredin 2.10. Trường hợp Lopez Ostra 3.1. Tác động của quyền sở hữu vào sự phát triển cấu trúc làng Sami 3.2. Chi phí tắc nghẽn giao thông 3.3. Mở rộng ranh giới đánh bắt cá để bảo vệ cá khỏi suy giảm 4.1. Làng cổ đại 4.2. Săn bắt nai sừng tấm ở Thụy Điển 4.3. Bãi nuôi sò 4.4. Bảo vệ voi 5.1. Vai trò của người môi giới 5.2. Thời trang váy và ngành sản xuất len 5.3. Sẵn lòng chi trả phí nước 6.1. Năng lượng hạt nhân 6.2. OPEC 6.3. Thuế xanh 6.4. Phân loại chất thải 7.1. Radon 7.2. Tiếp tục trường hợp Fredin 8.1. Ví dụ về nhà máy sản xuất ghim trong Sự giàu có của các quốc gia 8.2. Quyền của các thế hệ tương lai 9.1. Hàng hoá lâu bền đã được đưa vào sử dụng 10.1. Kênh Gotha 10.2. Vận động hành lang trong các hệ thống liên bang: châu Âu và Hoa Kỳ 10.3. Nghị định thư Kyoto: sử dụng các lợi thế so sánh vi 10.4. Shell và Greenpeace 11.1. Tiêu chuẩn và giấy phép xả thải 11.2. Sản xuất sạch hơn, tự nguyện tuân thủ và IPPC 11.3. Khái niệm BATNEEC trong Chỉ thị IPPC 11.4. Tích hợp so với dịch chuyển xả thải 12.1. Thương lượng với những người tắm trần 12.2. Boomer với Công ty cổ phần Xi măng Atlantic 13.1. Cota ô nhiễm: một ghi chú trên văn bản 13.2. Những câu chuyện về thành công mua bán 13.3. Phí: bằng chứng kinh nghiệm 13.4. Thuế, phí hay vốn vay? vii CHỮ VIẾT TẮT BAT kỹ thuật tốt nhất hiện có BATNEEC kỹ thuật (hoặc công nghệ) tốt nhất hiện có không dẫn đến chi phí quá mức BPM phương tiện thực tiễn tốt nhất CBA phân tích chi phí-lợi ích COM Ủy ban (Châu Âu) ECHR Công ước Châu Âu về Nhân Quyền ECJ Toà án Tư pháp Châu Âu ECR Báo cáo của Toà án Châu Âu EU Liên minh Châu Âu EV giá trị kỳ vọng FCCC Công ước Khung về Biến đổi Khí hậu GATT Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại GDP tổng thu nhập quốc nội IAEA Cơ quan Năng lượng Nguyên tử quốc tế IPPC kết hợp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm MPC lợi nhuận biên tập thể MR doanh thu biên NEA Cơ quan Năng lượng Hạt nhân NGO tổ chức phi chính phủ NNP sản phẩm ròng quốc gia NPV giá trị hiện tại ròng OPEC Tổ chức các nước Xuất khẩu Dầu khí PP lợi nhuận tư nhân PPP nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền TC tổng chi phí TPC tổng lợi nhuận tập thể TR tổng doanh thu TRC tổng doanh thu tập thể VPP nguyên tắc nạn nhân trả tiền WTA sự sẵn sàng chấp nhận WTO Tổ chức Thương mại Thế giới WTP sự sẵn lòng chi trả 1 1. GIỚI THIỆU VÀ SƠ LƯỢC 1. Kinh tế học và Môi trường Ô nhiễm toàn cầu, tăng trưởng dân số, sự tuyệt chủng của các loài và mối đe doạ lên toàn bộ hệ sinh thái là các vấn đề môi trường nghiêm trọng trong thời đại chúng ta. Do đó, việc bảo vệ nền văn minh của nhân loại và môi trường đòi hỏi phải có những thay đổi cách thức sử dụng tài nguyên, phương pháp sản xuất và mô hình tiêu thụ. Trong các cuộc tranh luận về môi trường, đã có nhiều biện pháp thích hợp được đề xuất nhưng không có giải pháp đơn giản nào có thể giải quyết được vấn đề. Trách nhiệm cũng không được quy định rõ ràng; có thể lập luận rằng trách nhiệm cuối cùng vẫn thuộc về các chính trị gia. Cộng đồng (bao gồm các hộ gia đình, các công ty và các tổ chức xã hội) đóng vai trò hình thành và thực hiện những thay đổi về thái độ chính trị. “Luật môi trường” là một phần chính cấu thành nên khuôn khổ thể chế và các cá nhân phải thực hiện các hoạt động trong khuôn khổ đó. Vì vậy, sự hiểu biết về mối tương quan và tác động của các công cụ chính sách pháp lý là rất quan trọng cho tương lai. Trong các cuộc tranh luận, người ta chú ý nhiều đến các nguyên tắc chung về môi trường như sự phát triển bền vững, nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền, nguyên tắc phòng ngừa, v.v... Ngày càng nhiều các nguyên tắc như vậy được thể hiện trong văn bản có hiệu lực ràng buộc pháp lý như hiến pháp hay hiệp ước. Hơn nữa, hoạt động quản lý môi trường được thực hiện dựa trên một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, ví dụ: luật đất đai, quy hoạch thành phố, tiêu chuẩn sản xuất và xả thải, giấy phép, quy định về an toàn, luật dân sự, xử phạt hành chính và hình sự, thuế, ký quỹ và bảo hiểm bắt buộc. Những tác động kinh tế xuất phát từ việc ứng dụng các quy định pháp lý về môi trường, ở một giới hạn nào đó, là đối tượng nghiên cứu trong kinh tế học môi trường. Xuất phát điểm của cuốn sách này là kiểm tra chặt chẽ hơn các chi phí hoặc trợ cấp nhằm cải thiện tổn hại môi trường. Song song với chuỗi nghiên cứu này là sự tiếp nối công việc phôi thai của Hotelling (1931), kiểm tra quá trình khai thác các nguồn tài nguyên không tái tạo qua thời gian. Một trong những khái niệm có tầm quan trọng hàng đầu là khái niệm về phân tích chi phí-lợi ích (CBA), bắt đầu được ứng dụng cho vào các bài toán môi trường từ những năm 1960. Cùng với sự gia tăng dân số, phát triển kinh tế và mối quan tâm đối với môi trường của Thế giới thứ ba, các khía cạnh này, một cách ngắn gọn, đã giúp tạo nên cuốn giáo trình chuẩn về kinh tế học môi trường. Các phân tích kinh tế về luật, hay còn gọi là “luật và kinh tế học” đã và đang phát triển nhanh chóng tại Mỹ từ đầu thập niên 1970 và hiện nay được nhìn nhận ở nhiều quốc gia khác trên thế giới. Phân tích kinh tế luật đương đại đôi khi được gọi là luật và kinh tế “mới”. Phân tích luật và kinh tế “cũ” được liên kết với thuế và các quy định về thị trường hoặc luật cạnh tranh. Các luật sư đôi khi cũng cần có sự hỗ trợ của các nhà kinh tế để giúp họ giải đáp các câu hỏi về kinh tế liên quan đến luật. Trong luật và kinh tế “mới”, người ta đưa vào các vấn đề liên quan: luật trở thành chủ đề nghiên cứu chính của các nhà kinh tế. Ngày nay, phân tích kinh tế về luật bao trùm hầu hết các lĩnh vực về luật, kể cả nguồn gốc của hệ thống pháp lý. Các nghiên cứu kinh tế liên quan đến luật môi trường rất phong phú và có ảnh hưởng mạnh mẽ. Một số lượng lớn nghiên cứu kinh tế học về các quy định pháp lý đã nổi lên từ đầu những năm 1970 và bổ sung đáng kể kiến thức cho kinh tế học của luật môi trường gắn liền với việc cấp phép, các quy định về an toàn, bảo hiểm và tội phạm môi trường. Ngày nay, các vấn đề về ngoại 2 ứng được phân tích về mặt chi phí cho các bên liên quan để thực hiện và kiểm soát các thoả thuận cùng có lợi. Khi không loại bỏ được ngoại ứng bằng thoả thuận, một số biện pháp can thiệp nào đó có thể được đưa ra để bảo đảm. Thuế Pigou đang được coi là một trong nhiều biện pháp có thể sử dụng làm đối chứng, ví dụ, phân vùng, quy định an toàn và trách nhiệm, cũng như bảo hiểm và quỹ hỗ trợ cho các thiệt hại môi trường. Ngoài phân tích kinh tế, các lý thuyết khoa học xã hội khác có thể được dùng để giải thích nội dung của các quy định pháp lý. Điển hình là trường hợp các lý thuyết chính trị liên quan đến sự lựa chọn công cộng cố chứng minh rằng pháp lý như một sản phẩm được tạo ra bởi nhu cầu lợi ích của các nhóm và nhằm tối đa hoá lợi ích của các chính trị gia nắm quyền lực trong cộng đồng. Trong lĩnh vực môi trường, sự kết hợp kinh tế học với lý thuyết nhóm lợi ích chính trị sẽ rất hữu ích. 2. Mục đích của môn học Cho đến nay, các kết quả nghiên cứu luật và kinh tế được lồng ghép rất ít vào các văn bản kinh tế môi trường truyền thống. Ví dụ, việc xây dựng các tiêu chuẩn pháp lý, bảo hiểm tư nhân và công cộng, trách nhiệm pháp lý, quy định về an toàn và xử phạt hình sự thỉnh thoảng được đề cập đến, nhưng mối tương quan giữa nhiều công cụ pháp lý và kinh tế lại không được phân tích một cách đầy đủ. Mặc dù có nhiều cuốn sách hay về kinh tế môi trường, song phạm vi của các cuốn sách đó còn rất hạn hẹp. Theo truyền thống, tiêu điểm chính của những cuốn sách này là các loại thuế phải nộp khi vi phạm, trong khi nhiều công cụ khác quan trọng hơn trong môi trường pháp lý lại thường bị quên lãng. Tương tự như vậy, có nhiều cuốn sách hay về luật môi trường, nhưng theo truyền thống, hầu hết các cuốn sách này lại hướng theo luật môi trường trong khuôn khổ các hệ thống quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, hiện nay, người ta ngày càng quan tâm đến luật môi trường quốc tế và cạnh tranh. Trong các nghiên cứu về luật môi trường cạnh tranh, người ta thường so sánh hệ thống pháp luật của hai hay nhiều quốc gia với nhau. Nghiên cứu về luật môi trường quốc tế thường xác định những nguyên tắc chung về luật môi trường phổ thông đối với tất cả các hệ thống pháp lý và tập trung vào các giải pháp cho tình trạng ô nhiễm môi trường xuyên biên giới. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu này vẫn chủ yếu nhằm giải quyết các khía cạnh pháp lý về ô nhiễm; nghĩa là cho đến nay, những tác động kinh tế và môi trường của nhiều hệ thống pháp luật khác nhau chưa được lưu tâm đến. Do vậy, mục đích của cuốn sách này là nhằm bù lấp khoảng cách giữa kinh tế môi trường và luật môi trường bằng một nghiên cứu về “luật môi trường và kinh tế”. Do đó, lĩnh vực kinh tế môi trường truyền thống được mở rộng với một phân tích kinh tế về pháp luật nhằm đạt được sự hiểu biết rộng hơn các khía cạnh chung về luật môi trường và chính sách. Ngoài ra, còn là sự nỗ lực lồng ghép luật môi trường quốc tế và cạnh tranh bằng cách trình bày về luật pháp và bối cảnh luật châu Âu, cùng với các ví dụ quốc tế khác. Như vậy, các phân tích kinh tế sẽ được kết hợp với phân tích luật môi trường cạnh tranh. Việc kết hợp này sẽ có lợi ích rất lớn vì kết hợp được các giải pháp trong các hệ thống pháp luật quốc gia khác nhau. Phân tích kinh tế có ưu điểm là các quy tắc trong các hệ thống pháp lý khác nhau có thể tìm hiểu 3 được theo các nguyên tắc mà không cần phải thảo luận chi tiết về luật pháp của từng quốc gia. Chúng tôi sẽ xem xét các giải pháp pháp lý, trong các hệ thống pháp lý cụ thể và sẽ đưa ra giải thích kinh tế cho một vài những khác biệt quan sát được; có nghĩa là, chúng tôi sẽ áp dụng phương pháp luật kinh tế và cạnh tranh. Cuối cùng, cần lưu ý rằng chúng tôi không cố gắng sử dụng kinh tế học như là đầu vào giá trị duy nhất trong việc tạo dựng quy tắc pháp lý. Thực tế, chúng tôi cũng sẽ trình bày về những giới hạn kinh tế và nhu cầu về tiêu chuẩn đạo đức. Khi có thể, chúng tôi cũng sẽ chỉ ra những hậu quả của các giải pháp pháp lý khác nhau. 4 TÓM TẮT MÔN HỌC Cuốn sách được chia làm 4 phần như sau: Chương 2 chính là mở đầu của Phần I. Ở đây, chúng tôi xem xét một số loại quyền khác nhau đối với môi trường, trong số đó có những quyền bắt nguồn từ các nguyên tắc của chính sách môi trường. Những nguyên tắc được quan tâm đặc biệt bao gồm: (i) nguyên tắc phát triển bền vững; (ii) nguyên tắc phòng chống; (iii) nguyên tắc phòng ngừa; (iv) nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền; (v) nguyên tắc “rác thải phải được xử lý ở nơi phát sinh”. Những nguyên tắc này được trình bày ngắn gọn trong Chương 2. Nối tiếp với phần trình bày, chúng tôi giới thiệu tổng quan về các vấn đề kinh tế và những tranh luận có liên quan đến những nguyên tắc này. Các nguyên tắc môi trường lúc đầu chỉ là những tuyên bố chính trị không có hiệu lực pháp luật. Sau đó, một trong số các nguyên tắc đó được đưa vào văn bản với tư cách pháp lý. Ví dụ, nhiều hiến pháp hiện đại ở các nước Tây Âu quy định rõ ràng về quyền có một môi trường trong sạch. Do đó, các nguyên tắc chính sách môi trường cũng cấu thành nên luật môi trường. Quyền được có một môi trường trong sạch ngụ ý một nhiệm vụ của Nhà nước là phải bảo vệ công dân. Nguyên tắc phát triển bền vững cũng bao gồm nhiệm vụ bảo vệ các thế hệ tương lai. Những quyền này, dưới đây có tên là “quyền xã hội”, đã được đưa vào trong các quyết định chính trị và lập pháp đã có với mục tiêu gây ảnh hưởng chính trị trong tương lai. Rõ ràng đó là một vấn đề khác hẳn, liệu các nguyên tắc hoặc quyền xã hội này có thể đồng thời được coi là những “quyền công dân” – nghĩa là có thể được công dân thi hành tại toà án. Điều đó có thể đáng nghi ngờ đối với quan niệm về sự phát triển bền vững. Hơn nữa, cũng có thể thấy quyền được có môi trường trong sạch như là quyền con người hoặc quyền tự nhiên trên cơ sở nền tảng đạo đức hay tôn giáo, tồn tại độc lập với các điều ước hay hiến pháp được quyết định mang tính chính trị. Bên cạnh các quyền đạo đức và pháp lý để có một môi trường trong sạch, còn có “quyền sở hữu cá nhân” - rất cơ bản đối với môi trường. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải tách biệt và làm rõ các vấn đề môi trường liên quan đến những tranh cãi chính trị về quyền sở hữu. Quyền sở hữu đã và đang là một vấn đề chính trị trong suốt quá trình lịch sử; trong nhiều cuộc chiến tranh, người ta đã chiến đấu vì quyền sở hữu đất đai và kể từ cuộc Cách mạng Công nghiệp, đã có nhiều cuộc chiến chính trị tập trung vào quyền sở hữu các phương tiện sản xuất. Đảng Tự do và Đảng Bảo thủ bảo vệ quyền sở hữu tư nhân, trong khi những người theo Chủ nghĩa xã hội lại ủng hộ tập thể hoá. Trong cuộc tranh luận về môi trường, người ta thường cho rằng những tổ chức, cá nhân mưu cầu lợi ích đã phá huỷ môi trường, ví dụ, bằng cách chặt phá rừng, sử dụng thuốc trừ sâu trong nông nghiệp, gây ô nhiễm nước và không khí. Trái lại, các nhà kinh tế thì 5 cho rằng quyền sở hữu tư nhân là yếu tố cơ bản đối với việc bảo vệ môi trường. Hơn nữa, quyền sở hữu tư nhân cũng là yếu tố cơ bản cho hệ thống kinh tế thị trường. Thực vậy, các nhà kinh tế cho rằng, quyền sở hữu hiệu quả trong một nền kinh tế thị trường hoạt động tốt phải có tính phổ biến, độc quyền, có thể chuyển giao và được thực thi (Tietenberg, 2000, tr. 62). Mặt khác, các luật sư có nhiệm vụ làm rõ và bảo vệ quyền sở hữu, thì hiểu rằng các yêu cầu này không bao giờ có thể được đáp ứng. Nói cách khác, “Quyền sở hữu” là một khái niệm không rõ ràng. Phân tích về quyền sở hữu và môi trường của chúng tôi được chia thành hai chương. Chương 3 trình bày phân tích kinh tế riêng về việc bảo vệ các nguồn lực khan hiếm. Điểm mấu chốt ở đây là sự thiếu kiểm soát có thể dẫn đến tuyệt chủng hoặc cạn kiệt các nguồn tài nguyên như rừng, cá, chim và động vật có vú. “Thảm kịch của dân chúng”, tức là việc khai quá mức các nguồn lực từ tiếp cận mở rộng đến khan hiếm cũng được trình bày và minh hoạ. Sự kết hợp của một số điều kiện sinh học với các điều kiện kinh tế nhất định có thể dẫn tới sự tuyệt chủng. Những vấn đề môi trường nghiêm trọng nhất không thể ngăn chặn và kiểm soát được liên quan đến dân chúng toàn cầu như không khí, tầng ozone và các vùng biển. Trong Chương 4, chúng tôi liên đới phân tích kinh tế về độc quyền và kiểm soát các nguồn tài nguyên khan hiếm với quyền sở hữu hợp pháp. Việc sử dụng và kiểm soát độc quyền một tài nguyên thường được nói đến trong tài liệu kinh tế đồng nghĩa với quyền sở hữu tư nhân. Nhưng, độc quyền không nhất thiết có nghĩa là nó được luật pháp bảo vệ, vì thế trở thành một quyền hợp pháp. Nghề nghiệp có thể là nguồn gốc của độc quyền, nhưng tất nhiên, sẽ tốt hơn nếu như quyền độc quyền được Nhà nước quy định để tránh xung đột và chiến tranh - một vấn đề cấp thiết cho cả con người và môi trường. Chương này nghiên cứu chung đối với quyền sở hữu tư nhân và vai trò cơ bản của quyền sở hữu đối với hệ thống kinh tế thị trường. Điều đó không có nghĩa là một nền kinh tế thị trường tự do dựa trên quyền sở hữu tư nhân là giải pháp chính trị tốt nhất cho hầu hết các vấn đề. Trong thực tế, nền kinh tế thị trường tự do còn bao gồm nhiều hình thức sở hữu chung và tập thể mà rõ ràng có lợi thế nhất định. Quyền sở hữu được ghi nhận là một tập hợp các quyền được quy định tại các văn bản pháp lý khác nhau có thể được th