Bài giảng Quản lý thuế

QUẢN LÝ THUẾ Bài này sẽ trình bày những vấn đề chung nhất về quản lý thuế như: Khái niệm, đặc điểm của quản lý thuế; vai trò, nguyên tắc quản lý thuế; nội dung của quản lý thuế. Chương này cũng trình bày sâu các nội dung lý luận cơ quản của quản lý thuế là tổ chức bộ máy thu thuế, tổ chức quy trình quản lý thuế và tổ chức thực hiện các chức năng quản lý thuế. 1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM QUẢN LÝ THUẾ 1.1. Khái niệm quản lý thuế. Quản lý thuế là một lĩnh vực quản lý chuyên ngành. Vì vậy, để tiếp cận khái niệm quản lý thuế, trước hết, cần tiếp cận khái niệm quản lý. Theo Từ điển tiếng Việt, quản lý là “Tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầu nhất định”1. Theo các tác giả Giáo trình Khoa học quản lý của Học viện Chính trị Quốc gia thì “Quản lý là các hoạt động do một hoặc nhiều người điều phối hành động của những người khác nhàm thu được kết quả mong muốn”2. Theo các tác giả của Giáo trình quản lý hành chính Nhà nước thì “Quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để hướng đến mục đích, đúng với ý chí và phù hợp với quy luật khách quan”3. Từ điển Wikipedia định nghĩa quản lý là “The act of getting people together to accomplish desire goals and objectives”4. Nghĩa là “Là hoạt động tập hợp và điều khiển mọi người nhằm đạt được những mục tiêu hoặc mục đích nhất định”. Mary Parker Follett (1868 – 1933) cho rằng quản lý là “Nghệ thuật đạt được các mục tiêu của tổ chức thông qua con người”5. Hery Fayol cho rằng, quản lý có 5 nhiệm vụ là: Xây dựng kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểm soát. Trong đó, các nguồn lực có thể được sử dụng cho quản lý bao gồm: Nhân lực, tài chính, công nghệ và tài nguyên thiên nhiên. Nhìn chung, các khái niệm về quản lý đều thống nhất rằng, đã nói đến quản lý là nói đến hoạt động của con người nhằm thực hiện những mục tiêu đã định thông qua các hoạt động lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, phối hợp, kiểm soát và thúc đẩy hoạt động của những con người trong tổ chức đó. Quản lý thuế là một lĩnh vực quản lý chuyên ngành thuộc quản lý hành chính Nhà nước. Quản lý hành chính là sự tác động của cơ quan hành chính Nhà nước và con người hoặc các mối quan hệ xã hội để đạt được các mục tiêu của Chính phủ. Tiếp cận dưới góc độ thực thi quyền lực Nhà nước thì quản lý hành chính là thực thi quyền hành pháp của Nhà nước. Tiếp cận dưới góc độ công việc cụ thể thì quản lý hành chính là điều chỉnh hành vi con người, hành vi xã hội và tổ chức thi hành pháp luật đã ban hành. Tổng cục Thuế Latvia cho rằng “Tax administration is a set of interrelated processes with the purose of ensuring a complete, timely and fair collection of revenus from taxes and duties pursuant to the tax law compristing recording of taxpayers, accounting for tax revenue, claiming of outstamding tax payments and oprivision of advice to taxpayers”6. Nghĩa là “Quản lý thuế là một hệ thống những quá trình có quan hệ chặt chẽ với nhau nhằm mục tiêu đảm bảo thu thuế đúng, đủ và công bằng trên cơ sở quy định của pháp luật thuế, bao gồm các hoạt động thu nhận hồ sơ khai thuế, tính toán số thuế phải nộp, đôn đốc thu nộp thuế và cung cấp dịch vụ tư vấn cho NNT”. Từ những cách hiểu như trên về quản lý hành chính thì quản lý thuế có thể được hiểu là việc tô chức thực thi pháp luật thuế của Nhà nước, tức là, quản lý thuế được hiểu là hoạt động tác động và điều hành họat động đóng thuế của người nộp thuế. Hoạt động tác động nói trên của Nhà nước được hiểu dưới ba góc độ sau: (i) Là quá trình vận dụng bản chất, chức năng của thuế để hạch định chính sách, bao gồm cả chính sách điều tiết qua thuế và chính sách quản lý; (ii) Là quá trình xây dựng tổ chức bộ máy ngành Thuế và đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu quản lý thuế; (iii) Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trình thực hiện nghĩa vụ thuế của NNT phù hợp với quy luật khách quan, bao gồm các hoạt động tuyên truyền, hướng dẫn, hỗ trợ, thanh tra, kiểm tra thuế… Đây chính là cách hiểu về quản lý thuế theo nghĩa rộng. Theo đó, quản lý thuế bao gồm cả hoạt động xây dựng chính sách thuế, ban hành pháp luật thuế và hoạt động tổ chức hành thu. Khái niệm quản lý thuế nêu trên cho thấy quản lý thuế bao gồm các khía cạnh chủ yếu sau đây: Thứ nhất, chủ thể của quản lý thuế là Nhà nước, bao gồm cơ quan lập pháp với vai trò là người nghiên cứu, xây dựng hệ thống pháp luật thuế; cơ quan hành pháp với tư cách là người điều hành trực tiếp công tác thu và nộp thuế; hệ thống các cơ quan chuyên môn giúp cho cơ quan hành pháp (cơ quan thuế, cơ quan hải quan) thay mặt cho Nhà nước tổ chức và thực hiện thu thuế. Thứ hai, đối tượng quản lý thuế là các tổ chức và cá nhân có nghĩa vụ nộp thuế vào NSNN (người nộp thuế). Thứ ba, mục tiêu của quản lý thuế là huy động nguồn lực tài chính từ các tổ chức và cá nhân trong xã hội cho Nhà nước thông qua việc ban hành và tổ chức thi hành pháp luật thuế. Thứ tư, quản lý thuế là một hệ thống nhất giữa các cơ quan quản lý Nhà nước với nhau và giữa xây dựng chính sách thuế với tổ chức hành thu. Thứ năm, quá trình tác động, điều hành thu thuế gắn với quá trình thực hiện các chức năng quản lý của Nhà nước và quá trình này phải tuan thủ các quy luật khách quan. 1.2. Đặc điểm của quản lý thuế. So với các hoạt động quản lý khác, quản lý thuế có những đặc điểm cơ bản sau đây: - Quản lý thuế là quản lý bằng pháp luật đối với hoạt động nộp thuế. Hoạt động quản lý của cơ quan thuế cũng như việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế của các tổ chức, cá nhân đều phải dựa trên cơ sở được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực Nhà nước. Việc quản lý thuế bừng pháp luật đảm bảo sự thống nhất, minh bạch, công khai trong hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước. Qua đó, đảm bảo nguồn thu từ thuế vào NSNN được tập trung đầy đủ, kịp thời nhằm đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu của Nhà nước; đồng thời, đảm bảo sự điều tiết qua thuế đối với các tổ chức, cá nhân được công bằng, bình đẳng. - Quản lý thuế được thực hiện chủ yếu bằng phương pháp hành chính. Nội dung của phương pháp hành chính trong quản lý thuế là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh, là sự thiết lập mối quan hệ giữa con người, giữa cơ quan thuế với các tổ chức, cá nhân trong xã hội; giữa cơ quan thuế các cấp với nhau và với các cơ quan Nhà nước khác, trong các quan hệ đó thì cơ quan Nhà nước cấp dưới phải phục tùng mệnh lệnh của cấp trên theo thứ bậc hành chính, đối tượng bị quản lý ( người nộp thuế) phải chấp hành mệnh lệnh của các cơ quan Nhà nước trong việc đảm bảo nguồn thu vào NSNN. Đồng thời, phương pháp hành chính trong quản lý thuế còn thuể hiện trong quy trình, thủ tục thu, nộp thuế, đó là trình tự các bước công việc phải tiến hành và các giấy tờ, tài liệu cần thiết ghi nhận việc thực hiện nghĩa vụ thuế của người nộp thuế. Do đó, hoàn thiện pháp luật về quản lý thuế có nghĩa rất quan trọng trong việc đảm bảo quy trình quản lý thuế rõ ràng, minh bạch, thủ tục thu, nộp thuế đơn giản. - Quản lý thuế là hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ chặt chẽ. Đặc điểm này thể hiện ở chỗ các thủ tục hành chính và các chứng từ kèm theo phục vụ cho quản lý thuế có quan hệ mật thiết với nhau, phụ thuộc nhau do các yêu cầu kỹ thuật của việc xác định số thuế phải nộp. Ví dụ: Tập hợp thuế GTGT đầu vào được khấu trừ trong kỳ tính thuế, xác định các khoản chi phí được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế để tính thuế TNDN phải nộp trong kỳ tính thuế của doanh nghiệp. 2. VAI TRÒ CỦA QUẢN LÝ THUẾ Quản lý thuế là một trong các nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong đó có các cơ quan quản lý thuế. Thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý thuế không chỉ đảm bảo sự vận hành thông suốt hệ thống cơ quan Nhà nước, mà có tác động tích cực tới quá trình thu, nộp thuế vào NSNN. Đó chính là vai trò của quản lý thuế. Vai trò của quản lý thuế thể hiện như sau: - Quản lý thuế có vai trò quyết định trong việc đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung chính xác, kịp thời, thường xuyên, ổn định vào NSNN. Thông qua việc lựa chọn áp dụng các biện pháp quản lý thuế có hiệu quả, cũng như xây dựng và áp dụng quy trình, thủ tục về thuế hợp lý, cơ quan thuế đảm bảo thu thuế đúng luật, đầy đủ và kịp thời vào NSNN. - Thông qua hoạt động quản lý thuế góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật cũng như các quy định về quản lý thuế. Những điểm còn bất cập trong chính sách thuế và khiếm khuyết trong các luật thuế được phát hiện trong quá trình áp dụng luật vào thực tiễn và qua các hoạt động quản lý thuế. Trên cơ sở đó cơ quan điều hành thực hiện pháp luật đề xuất bổ sung, sửa đổi các luật thuế. - Thông qua quản lý thuế, Nhà nước thực hiện kiểm soát và điều tiết các hoạt động kinh tế của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Theo quy định của pháp luật thuế, người nộp thuế có trách nhiệm phải kê khai thuế. Nội dung kê khai thuế là kê khai các hoạt động kinh tế có liên quan đến việc tính toán nghĩa vụ thuế của người nộp thuế, tức là phải kê khai các hoạt dộng kinh tế phát sinh, các giao dịch kinh doanh của người nộp thuế. Mặt khác, để quản lý thuế, cơ quan thuế phải tổ chức thu thập, nắm bắt, lưu giữ thông tin về hoạt động sản xuất, kinh doanh của người nộp thuế, phải tổ chức kiểm tra, thanh tra, kiểm soát các hoạt động sản xuất, kinh doanh của người nộp thuế. Như vậy, có thể thấy, thông qua quản lý thuế, Nhà nước đã thực hiện kiểm soát các hoạt động kinh tế của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Từ việc kiểm soát các hoạt động kinh tế này, Nhà nước có thể có các chính sách quản lý phù hợp để điều tiết hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế theo định hướng của Nhà nước. 3. NGUYÊN TẮC CỦA QUẢN LÝ THUẾ Mỗi cấp cơ quan quản lý Nhà nước có nhiệm vụ khác nhau trong quản lý thuế. Tuy nhiên, hoạt động quản lý thuế của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đều phải tuân theo những nguyên tắc nhất định. 3.1. Tuân thủ pháp luật. Nguyên tắc này chi phối hoạt động của các bên trong quan hệ quản lý thuế bao gồm cả cơ quan Nhà nước và người nộp thuế. Nội dung của nguyên tác này là quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan quản lý; quyền và nghĩa vụ của người nộp thuế đều do pháp luật quy định. Trong quan hệ quản lý, các bên liên quan có thể được lựa chọn những hoạt động nhất định nhưng phải trong phạm vi quy định của pháp luật về quản lý thuế. . 3.2. Đảm bảo tính hiệu quả. Giống như mọi hoạt động quản lý khác, hoạt động quản lý thuế phải tuân thủ nguyên tắc hiệu quả. Các hoạt động quản lý thuế được thực hiện, các phương pháp quản lý được lựa chọn phải đảm bảo số thu vào NSNN là lớn nhất theo đúng luật thuế. Đồng thời, chi phí quản lý thuế là tiết kiệm nhất. Ví dụ như sự lựa chọn quy trình, thủ tục về thuế rõ ràng, đơn giản phù hợp với điều kiện thực tiễn nhất định và trình độ của người nộp thuế sẽ hứa hẹn mang lại nguồn thu cao hơn do tiết kiệm được chi phí vận hành bộ máy thu thuế và chi phí của người nộp thuế so với việc áp dụng một quy trình, thủ tục phức tạp hơn. 3.3. Thúc đẩy ý thức tự tuân thủ của người nộp thuế. Để đảm bảo hoạt động thu, nộp thuế đúng pháp luật, Nhà nước nào cũng tăng cường các hoạt động quản lý đối với người nộp thuế. Trong điều kiện quản lý thuế hiện đại sự tăng cường vai trò của Nhà nước theo hướng tập trung vào kiểm tra, kiểm soát kết quả thực hiện nghĩa vụ thuế phù hợp với quy định của pháp luật (kiểm tra sau), đồng thời tạo điều kiện cho người nộp thuế chủ động lựa chọn cách thức khai thuế và nộp thuế phù hợp với hoạt động kinh doanh của mình, tôn trọng tính tự giác của người nộp thuế. Để đảm bảo nguyên tắc này cần có hệ thống các văn bản pháp luật thuế đầy đủ, rõ ràng, phù hợp; có các chế tài đủ mạnh để trừng phạt các vi phạm pháp luật thuế và có tác dụng răn đe. 3.4. Công khai, minh bạch. Công khai minh bạch là một trong những nguyên tắc quan trọng của quản lý thuế. Nguyên tắc công khai đòi hỏi mọi quy định về quản lý thuế, bao gồm pháp luật thuế và các quy trình, thủ tục thu nộp thuế phải công bố công khai cho NNT và tất cả những tổ chức, cá nhân có liên quan được biết. Nguyên tắc minh bạch đòi hỏi các quy định vê quản lý thuế rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu và diễn đạt sao cho chỉ có thể hiểu theo một cách nhất quán, không hiểu theo nhiều cách khác nhau. Nguyên tắc minh bạch cũng đòi hỏi không quy định những ngoại lệ trong thực thi pháp luật thuế, theo đó, cơ quan thuế hoặc công chức thuế được quyết định áp dụng những ngoại lê cho là để hoạt động quản lý thuế của Nhà nước được mọi công dân giám sát, là môi trường tốt để phòng chống tham nhũng, cửa quyền, sách nhiễu; qua đó, thúc đẩy hoạt động quản lý thuế đúng luật, trong sạch và tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển. 3.5. Tuân thủ và phù hợp với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Hội nhập kinh tế quốc tế tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế và mở rộng quan hệ hợp tác kinh tế cho mỗi nước. Đồng thời, quá trình hội nhập cũng dòi hỏi mỗi quốc gia cần có những thay đổi quy định về quản lý, cũng như các chuẩn mực quản lý phù hợp với các cam kết và thông lệ quốc tế. Việc thực hiện các cam kết và thông lệ quốc tế về thuế tạo điều kiện cho hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước hội nhập với hệ thống quản lý thuế thế giới. Tuân thủ thông lệ quốc tế cũng tạo thuận lợi cho hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư nước ngoài. 4. NỘI DUNG CỦA QUẢN Lý THUẾ Với quan niệm quản lý thuế như đã nêu trên, nội dung chủ yếu của quản lý thuế bao gồm: Thiết kế chính sách thuế và thể chế háo thành pháp luật thuế; Xây dựng tổ chức bộ máy quản lý thuế; và Tổ chức thực hiện các pháp luật thuế (tổ chức hành thu). 4.1. Thiết kế chính sách thuế và thể chế hóa thành pháp luật thuế. 4.1.1. Chính sách thuế Chính sách là hệ thống những quan điểm và đường lối để đạt được những mục tiêu nhất định trong quản lý một tổ chức hoặc quản lý Nhà nước. Như vậy, nói đến chính sách là nói đến việc cần làm gì và tại sao phải làm như vậy. Tức là, có thể hiểu, chính sách thuế là hệ thống những quan điểm, đường lối, phương châm điều tiết thu nhập các tổ chức và cá nhân xã hội thông qua thuế. Nội dung của chính sách thuế gồm: - Mục tiêu của chính sách thuế: xác định mức độ điều tiết qua thuế, những tác động kinh tế – xã hội của chính sách như thế nào và tại sao lại điều tiết ở mức độ đó cũng như có tác động kinh tế – xã hội đó. - Phạm vi tác động của chính sách thuế: Chính sách thuế sẽ tácđộngđến những tổ chức cá nhân nào trong xã hội. Việc xác định rõ phạm vi tác động của chính sách thuế cho phép tập trung những mục tiêu quan trọng của chính sách, đồng thời, tránh được hậu quả không mong muốn của chính sách. - Thời gian hiệu lực của chính sách: Xác định rõ chính sách thuế được áp dụng trong thời kỳ nào, xác định rõ thời điểm bắt đầu và kết thúc của chính sách. - Trách nhiệm thực hiện chính sách thuế: Chỉ rõ tổ chức, cá nhân nào có trách nhiệm trong thực hiện chính sách, như: Cụ thế hóa chính sách thuế thành pháp luật thuế, tổ chức thực hiện pháp luật thuế… - Phương châm chính sách: Chỉ rõ những quy tắc, yêu cầu đạ được của chính sách hoặc hệ thống quản lý thuế. Ngoài ra, chính sách chính sách có thể bao gồm các nội dung khác như: Bối cảnh kinh tế – xã hội ra đời chính sách vớ các yếu tố ảnh hưởng cụ thể và các định nghĩa về các thuật ngữ sử dụng trong chính sách thuế. Trong khoa học chính trị, một khái niệm được sứ dụng khá nhiều là Chu kỳ chính sách .Đây là khái niệm thể hiện một công cu để phân tịhs chính sách. Một số học giả cho rằng, chu kỳ chính sách nói chung (trong đó có chính sách thuế) bao gồm 5 giai đoạn là: Nhận diện vấn đề, thiết lập chính sách, thông qua chính sách, thực hiện chính sách và đánh giá chính sách. Peter Brigdman và Glyn Davis cho rằng, chu kỳ chính sách có 8 giai đoạn là: Nhận diện vấn đề, phân tích chính sách, phát triển các công cụ của chính sách, tham vấn chính sách, phối hợp xây dựng các chính sách, quyết định chính sách, thực hiện chính sách và đánh giá chính sách.Quan niệm của Peter Brigdman và Glyn Davis chỉ rõ hơn chu kỳ của chính sách, trong đó, nhấn mạnh quá trình chính sách nói chung và chính sách thuế nói riêng phải chú ý đến việc tham vấn, phản biện và phối hợp xây dựng chính sách. 4.1.2. Pháp luật thuế Pháp luật thuế là hệ thống những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Như vậy, trong khi pháp luật bắt buộc người ta phải làm gì trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định và không được làm gì; thì chính sách chỉ hướng người ta càn làm gì để đạt được mục tiêu mong muốn. Như vậy, Nhà nước muốn chính sách đi vào cuộc sống thì cần thể chế hóa những chính sách ấy thành pháp luật thuế. Pháp luật thuế phải quy định đầy đủ các yếu tố: Người nộp thuế, cơ sở thuế, mức thu, ưu đãi thuế, thủ tục thuế và xử lý vi phạm về thuế. Cũng như các quy định pháp luật khác, một mặt, pháp luật thuế phải thực hiện rõ các mục tiêu, quan điểm, đường lối của chính sách thuế; mặt khác, pháp luật thuế phải minh bạch, phù hợp với điều kiện cụ thể của mỗi quốc giai trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. 4.2. Tổ chức bộ máy thu thuế 4.2.1. Khái niệm bộ máy thu thuế Để đảm bảo nguồn thu cho NSNN nhằm phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định, Nhà nước ban hành pháp luật thuế để huy động một bộ