Bộ môn Luật hành chính

LỜI MỞ ĐẦU Xã hội ngày càng phát triển, vai trò của các cơ quan hành chính trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước ngày càng trở nên quan trọng. Để thực hiện tốt chức năng của mình, trong quá trình hoạt động, cơ quan hành chính ban hành rất nhiều các quyết định hành chính. Đó chính là một trong những yếu tố giúp cơ quan hành chính có thể làm tốt vai trò cuả mình. Tuy nhiên, hiện nay, vẫn chưa có cách hiểu thống nhất về quyết định hành chính và vai trò của nó đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, trong phạm vi bài viết này, ta sẽ tìm hiểu bản chất, khái niệm quyết định hành chính và các yếu tố liên quan đến quyết định hành chính để rút ra vai trò của quyết định hành chính trong quản lý hành chính nhà nước. NỘI DUNG I, Phân tích khái niệm quyết định hành chính. Thuật ngữ quyết định hành chính không chỉ xuất hiện trong khoa học mà còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho việc nghiên cứu và thực tiến hoạt động quản lí hành chính Nhà nước. Có quan điểm cho rằng, quyết định hành chính bao gồm cả hành vi vật chất của chủ thể ra quyết định và văn bản thể hiện hành vi đó. Về chủ thể ban hành quyết định, theo học có nhiều chủ thể có những chức năng khác nhau được trao quyền ban hành ra những quyết định này. Theo từ điển Tiếng việt “quyết định” là: định một cách chắc chắn với ý nhất định phải thực hiện. Theo giáo trình Luật hành chính Khoa Luật trường Đại Học Quốc Gia Hà Nội thì quyết định bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “actus” có nghĩa là hành động, hành vi. Bởi vậy, sách báo tập chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động, một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lí được gọi là quyết định pháp luật. Người ta còn gọi quyết định pháp lý là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà nước. Trong sách báo pháp lí nước ta người ta thường đồng nhất khái niệm văn bản và quyết định pháp luật với văn bản. Cách hiểu này chưa thực sự đúng đắn bởi vì thực chất văn bản chỉ là một trong những hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định pháp luật, ngoai ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu hoặc hình thức nói. Văn bản thể hiện tính ưu việt hơn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng ý với khẳng định trên. Mục đích của những văn bản này chính là nhằm chuyển tải những nội dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể. Mặt khác, quyết định hành chính do nhiều chủ thể khác nhau ban hành với những nội dung phong phú và đa dạng tác động đến các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính. Như cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử cơ quan kiểm sát. Tuy nhiên những quyết định đó chỉ nhằm xây dựng ổn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng trực tiếp tác động đến xã hội rất hạn chế. Vì vậy, trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính là các chủ thể trong hệ thống các cơ quan hành chính thực hiện quyền lực nhà nước để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Từ đó ta có định nghĩa như sau: “ Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước tiến hành theo một trình tự, dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm đưa ra các chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng các nguyên tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước”. Từ khái niệm trên ta có thể phân tích thành những phần sau : 1, Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật bao gồm những quyết định của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp và cơ quan hành pháp. Quyết định hành chính là quyết định của cơ quan hành pháp. Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật thể hiện ở tính quyền lực, tính pháp lý. Trước tiên là tính quyền lực, việc thực hiện quyền lực nhà nước thường thể hiện dưới hình thức là những quyết định bằng văn bản, trong số những quyết định thành văn đó thì những quyết định do các chủ thể quản lí hành chính ban hành rất nhiều. Tính quyền lực nhà nước trước hết thể hiện ở ngay hình thức của những quyết định, bởi lẽ theo quy định của pháp luật thì chỉ cơ quan nhà nước mới được đơn phương ra quyết định pháp luật xuất phát từ những lợi ích chung (theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì các tổ chức xã hội chỉ được phép kết hợp với cơ quan nhà nước để ra một số quyết định cần thiết). Tính quyền lực, đơn phương của quyết định hành chính còn thể hiện rõ ở nội dung và mục đích của quyết định. Để thực thi quyền hành pháp trên cơ sở luật và để thi hành luật, quyết định hành chính luôn thể hiện tính mệnh lệnh rất cao, chính vì vậy tính quyền lực nhà nước còn thể hiện ở tính đảm bảo thi hành của quyết định. Về nguyên tắc, mọi quyết định đều phải được thi hành, kể cả những quyết định có sự phản kháng từ phía đối tượng quản lí, có nghĩa là quyết định sẽ được đảm bảo thi hành bằng những biện pháp cưỡng chế của Nhà nước khi cần thiết. Thứ hai, tính pháp lí của quyết định. Quyết định hành chính như trên đã trình bày là kết quả của sự thể hiện ý chí Nhà nước. Do vậy, các quyết định do nhà nước ban hành đều có những giá trị về mặt pháp lí. Trước tiên, quyết định hành chính xuất hiện đã tác động ngay đến cơ chế điều chỉnh pháp luật, quyết định hành chính có thể đưa ra những biện pháp hoặc những chủ trương lớn trong lĩnh vực quản lí hành chính. Mặt khác, tính pháp lí của quyết định hành chính còn thể hiện ở việc làm xuất hiện quy phạm pháp luật, thay thế hoặc hủy bỏ quy phạm pháp luật hoặc làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể (quyết định áp dụng pháp luật). 2, Chủ thể ban hành quyết định hành chính. Chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, ban hành các quyết định hành chính bao gồm Chính phủ, bộ và cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân các cấp.  + Chính phủ. Quyết định hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội ; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra quyết định hành chính dưới hình thức nghị định. Căn cứ vào hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội ; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ; nghị định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định hành chính dưới hình thức là các quyết định. Ví dụ : Nghị định của Chính phủ số 34/2010/NĐ-CP ngày 2/04/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Quyết định số 138/ 2001/ QĐ- TTg ngày 19/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Hội đồng Chức danh giáo sư Nhà nước. + Các bộ, cơ quan ngang bộ. Theo quy định của pháp luật thì bộ và cơ quan ngang bộ là cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền chuyên môn, được sử dụng quyền hành pháp trong lĩnh vực chuyên môn do mình quản lí. Để thực hiện quyền lực đó, người đứng đầu mỗi bộ, cơ quan ngang bộ đều có quyền ra quyết định hành chính dưới hình thức là những thông tư. Ví dụ : Thông tư của Bộ tài chính số 186/2010/TT-BTC ngày 18/11/2010 hướng dẫn thực hiện việc chuyển lợi nhuận ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có lợi nhuận từ việc đầu tư trực tiếp tại Việt Nam theo quy định của Luật đầu tư. Quyết định số 885/ 1998/ QĐ- BTC ngày 16/7/1998 của Bộ tài chính về việc ban hành chế độ phát hành, quản lý hoá đơn bán hàng. + Ủy ban nhân dân các cấp. Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định được quyền ra văn bản quy phạm pháp luật thi hành những văn bản đó. Chủ tịch ủy ban nhân dân cũng có quyền ban hành quyết định hành chính dưới hình thức quyết định, chỉ thị. Ví dụ : Quyết định số 46/ 2002/ QĐ- UB ngày 01/4/2002 của UBND Thành phố Hà Nội về việc phê duyệt quy hoạch khu nhà ở tại xã Mễ Trì - huyện Từ Liêm – Hà Nội. Chỉ thị của UBND TPHCM số 24/2010/CT-UBND ngày 15/11/2010 về tăng cường công tác hòa giải ở cơ sở trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Ngoài ra, còn có quyết định hành chính của các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân gồm các sở, phòng, ban, ngành với tư cách là cơ quan giúp việc về chuyên môn cho ủy ban nhân dân được quyền ra quyết định hành chính dưới hình thức quyết định và chỉ thị. Ví dụ : Quyết định 18671/QĐ-CT-THNVDT của Cục thuế Thành phố Hà Nội về việc ban hành bảng giá tối thiểu tính lệ phí trước bạ một số loại tài sản như : tàu, thuyền, ôtô, xe máy, súng săn, súng thể thao. Quyết định hành chính liên tịch, đây là loại quyết định khác với những loại quyết định trên về chủ thể ra quyết định. Các loại quyết định trên chỉ do một chủ thể duy nhất ban hành để thực hiện quyền lực nhà nước còn quyết định hành chính liên tịch được ban hành bởi nhiều cơ quan nhà nước khác nhau, thậm chí còn có cả sự phối hợp của tổ chức xã hội. Quyết định hành chính liên tịch có hình thức là những thông tư liên tịch, nghị quyết liên tịch. Ví dụ : Thông tư liên tịch giữa Bộ tài chính – Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn số 183/2010/TTLT-BTC-BNN ngày 15/11/2010 hướng dẫn chế độ quản lí, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp đối với hoạt động khuyến nông. 3, Trình tự ban hành quyết định hành chính. Quyết định hành chính được tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật. Việc xây dựng và ban hành một quyết định hành chính quy phạm thông thường phải qua các bước sau đây : - Lập chương trình xây dựng quyết định : Đây được coi là khâu đầu tiên của việc ra quyết định, tuy nhiên, ở khâu này còn phụ thuộc vào các loại quyết định khác nhau để có những thao tác khác nhau. Ví dụ chương trình xây dựng nghị định của Chính phủ khác với chương trình xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân. Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ tư pháp và các cơ quan có liên quan lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định hàng năm của Chính phủ trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức, cá nhân. Còn đối với chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị hàng năm của UBND cấp tỉnh được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lí nhà nước ở địa phương, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của hội đồng nhân dân cùng cấp. - Soạn thảo, lấy ý kiến về quyết định : Đây là giai đoạn tiếp theo của lập chương trình xây dựng quyết định song lại là một khâu rất quan trọng, bởi lẽ ở giai đoạn này, mục đích của quyết định được thể hiện trong nội dung của dự thảo mà việc dự thảo từng loại quyết định không giống nhau. Đồng thời lấy ý kiến của những người có liên quan để hoàn thiện hơn dự thảo để gần với thực tế. Ví dụ : Xây dựng, ban hành quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm soạn thảo dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm đăng tải toàn văn dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên trang thông tin điện tử của chính phủ hoặc của cơ quan soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo gửi dự thảo lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan. - Thẩm định dự thảo : Đây là khâu đánh giá quyết định hành chính cả về hình thức lẫn nội dung, việc đánh giá này phải thuộc về chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật (cơ quan tư pháp). Ví dụ : Thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh (khoản 1 điều 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND). Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND. Chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. - Trình dự thảo và thông qua dự thảo : Sau khi, thẩm định dự thảo thì quá trình tiếp theo là trình dự thảo và thông qua dự thảo. Đại diện cơ quan soạn thảo sẽ trình dự thảo. Thông qua dự thảo dựa trên đa số thành viên thông qua bằng việc biểu quyết. Ví dụ : Trình tự xem xét thông dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh : Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định, chỉ thị ; Đại diện cơ quan tư pháp trình bày báo cáo thẩm định ; UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị ; dự thảo quyết định, chỉ thị được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành ; chủ tịch UBND thay mặt UBND kí ban hành quyết định, chỉ thị. - Truyền đạt quyết định : Về thực chất thì đây là việc đăng tải quyết định hành chính trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc bằng một số hình thức khác nhằm thông tin đến các đối tượng thi hành. Việc đánh giá tính khả thi của quyết định phụ thuộc phần lớn vào đối tượng thi hành, chính vì vậy, việc truyền đạt quyết định rất có ý nghĩa đối với việc thực thi quyết định. Cũng giống như các bước nêu trên, việc truyền đạt quyết định đến với đối tượng cũng khác nhau. Ví dụ : Các nghị định của Chính phủ được đăng tải trên trang thông tin điện tử của Chính phủ. 4, Mục đích của quyết định hành chính. Ở định nghĩa quyết định hành chính ta thấy “ …nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước ”. Đây là mục đích của việc ban hành quyết định hành chính. Những mục đích này là những vấn đề mà quyết định hành chính hướng tới. Tùy từng quyết định của các cơ quan khác nhau thì có mục đích khác nhau. Ví dụ : Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định những vấn đề : Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở ; chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ ; kiểm tra họat động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc thực hiện chủ ttrương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. II, Vai trò của quyết định hành chính trong quản lí hành chính nhà nước. Có thể nói quyết định hành chính chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lí hành chính. Quyết định hành chính giúp cho bộ máy Nhà nước nhất là bộ máy hành chính hoạt động hài hòa, nhịp nhàng, các quyền của công dân được thực hiện trên thực tế. Quyết định hành chính cũng trực tiếp tạo ra những thay đổi chuyền biến của mọi mặt đời sống xã hội theo đúng mục đích yêu cầu của quản lí Nhà nước. Quyết định hành chính là phương tiện không thể thiếu mà các chủ thể quản lí sử dụng để thực hiện hầu hết các nhiệm vụ và chức năng quản lí như tổ chức, điều chỉnh, kế hoạch hóa, lãnh đạo, điều hành, tác nghiệp … Xuất phát từ định nghĩa quyết định hành chính đã nêu ở trên, có thể thấy vai trò quan trọng nhất của quyết định hành chính là “nhằm đưa ra các chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng các nguyên tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước”. Quyền lực Nhà nước nói chung gồm hành pháp, lập pháp và tư pháp. Mỗi quyền đó được nắm giữ và thực hiện chủ yếu bởi một nhóm cơ quan nhất định và hình thức thực hiện quyền lực cơ bản là ban hành các quyết định pháp luật. Theo đó vai trò chung nhất của quyết định hành chính đó là nhằm thực hiện quyền hành pháp. Mỗi loại quyết định hành chính được ban hành để thực hiện một mảng quyền lực Nhà nước, đó là quyền lực Nhà nước. Mặc dù khi thực hiện quyền hành pháp tức là thực hiện thi hành pháp luật, các cơ quan hành chính không chỉ có nhiệm vụ thi hành các quyết định của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều quyết định hành chính quy phạm. 1, Vai trò trong việc bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước. Như đã nói ở trên, quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật nên nó có tính quyền lực và tính pháp lí. Nó là kết quả của sự thể hiện ý chí nhà nước, thể hiện tính mệnh lệnh cao, có tính chất bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan, nếu cần thiết có thể sử dụng biện pháp cưỡng chế của Nhà nước. Quyết định hành chính có tính dưới luật. Xuất phát từ vị trí là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước (chấp hành các quy định của hiến pháp và luật), nên các quyết định hành chính do các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước ban hành là những văn bản dưới luật nhằm thi hành luật. Vì thế, nên quyết định hành chính phải phù hợp với luật về nội dung cũng như mục đích. Các quyết định hành chính không được trái với quyết định của Quốc hội cũng như quyết định của Hội đồng nhân dân và quyết định của cơ quan hành chính cấp trên. Hơn nữa, quyết định hành chính đảm bảo về tính hợp lí, nó xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định. Chính vì thế, quyết định hành chính góp phần vào việc bảo đảm sự chấp hành luật, pháp luật, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước. Ví dụ : Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. 2, Vai trò trong việc thực hiện chức năng quản lí hành chính. Quản lí hành chính nhà nước nhằm chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa – xã hội và hành chính – chính trị. Chính vì thế, quyết định hành chính sẽ là những văn bản được ban hành để quy định những vấn đề đó và buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện. Quyết định hành chính xuất hiện tác động ngay đến cơ chế điều chỉnh pháp luật, đưa ra những chủ trương, biện pháp về các lĩnh vực trong đời sống xã hội. Nghị định của Chính phủ quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lí, điều hành của Chính phủ. Quyết định hành chính đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng các quy tắc đó để giải quyết một công việc trong đời sống xã hội, xác định các quyền và nghĩa vụ cho các đối tượng liên quan, tạo ra một khuôn khổ pháp lí, trong đó các chủ thể hành chính sẽ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Vậy, từ những phân tích ở trên, ta có thể thấy vai trò to lớn của quyết định hành chính trong quản lí hành chính nhà nước. Nó góp phần hoàn thiện công việc thực hiện chức năng của quản lí hành chính nhà nước. KẾT LUẬN Như vậy qua bài viết này , ta đã hiểu được một cách cụ thể và chi tiết khái niệm quyết định hành chính và tầm quan trọng của quyết định hành chính trong quản lý Hành chính nhà nước . Quyết định hành chính luôn luôn gắn liền với việc xử lý các tình huống mà tình huống thì biến động, chuyển biến theo thực tế của tình hình cho nên Luật hành chính không thể đóng khung trong một văn bản nhất định. Qua đó ta thấy quyết định hành chính là một quyết định pháp luật, do đó nó mang đầy đủ tính chất của một quyết định pháp luật mà đặc điểm quan trọng nhất là thể hiện tính ý chí, tính quyền lực của Nhà nước. Mặc dù đã rất cố gắng