Các phương pháp xác định giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, những bất cập và giải pháp hoàn thiện

20 XAÙC ÑÒNH GIAÙ TRÒ DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC TRÖÔÙC COÅ PHAÀN HOÙA VAØ VAI TROØ CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 118 - tháng 8/2017 CAÙC PHÖÔNG PHAÙP XAÙC ÑÒNH GIAÙ TRÒ QUYEÀN SÖÛ DUÏNG ÑAÁT KHI COÅ PHAÀN HOÙA DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC, NHÖÕNG BAÁT CAÄP VAØ GIAÛI PHAÙP HOAØN THIEÄN ThS. Vũ KHáNH TOÀN* *Kiểm toán trưởng, Kiểm toán nhà nước Khu vực I Thực tế công tác cổ phần hóa thời gian qua cho thấy một vấn đề quan trọng đặt ra trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp đó là việc xác định giá trị quyền sử dụng đất trong giá trị doanh nghiệp. Nhìn lại quá trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cổ phần hóa DNNN cho thấy tính chất phức tạp của vấn đề. Kể từ năm 1996, khi Chính phủ ban hành nghị định đầu tiên về cổ phần hóa (Nghị định số 28-CP), đến nay Chính phủ đã ban hành tới 06 Nghị định và 03 Nghị định sửa đổi, bổ sung. Sự thay đổi quan trọng trong các lần ban hành Nghị định là vấn đề xác định giá trị quyền sử dụng đất. Hiện nay, việc xác định giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa DNNN được quy định cụ thể tại Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 7/11/2011 về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần. Từ khóa: Giá trị quyền sử đụng đất Methods of determining value of land use right in SOE equitization process, issues and solutions The actual fact of the equitization reveals an important issue in the process of equitization is the determination of the value of land use rights in the enterprise value. Looking back on the process of promulgation of legal documents on SOE equitisation shows the complex nature of the problem. Since 1996, when the Government issued the first decree on equitisation (Decree No. 28-CP), the Government has issued six decrees and three amending and supplementing decrees. Significant changes in the issuance of the Decrees are matters of valuation of land use rights. Currently, the valuation of land use rights when proceeding SOE equitization is specified in Decree No. 189/2013 / ND-CP dated 20/11/2013 of the Government on the amendment and supplementation of some articles Of Decree No. 59/2011 / ND-CP dated 7/11/2011 on transforming 100% state owned enterprises into joint stock companies. key words: Value of land use rights Theo quy định trước khi thực hiện cổ phần hóa, doanh nghiệp cổ phần hóa có trách nhiệm xây dựng phương án sử dụng đất đối với toàn bộ diện tích đất đang được giao quản lý và sử dụng, gồm: Đất sử dụng làm trụ sở, văn phòng giao dịch; xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối (kể cả đất đã được Nhà nước giao có thu hoặc không thu tiền sử dụng đất). Phương án sử dụng đất của doanh nghiệp phải bảo đảm phù hợp với quy định về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và phải được gửi đến UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương trên địa bàn trước khi thực hiện xác định giá 21NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 118 - tháng 8/2017 trị doanh nghiệp. Đất doanh nghiệp cổ phần hóa được chấp thuận trong phương án phê duyệt sẽ được thực hiện dưới 02 hình thức: Giao đất hoặc thuê đất. * Đối với hình thức giao đất (kể cả diện tích đất Nhà nước đã giao cho doanh nghiệp xây dựng nhà để bán hoặc cho thuê kinh doanh khách sạn, kinh doanh thương mại dịch vụ; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê) thì phải tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp theo quy định sau: - Đối với những doanh nghiệp cổ phần hóa đang thực hiện hình thức thuê đất nay chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất thì giá đất để xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa là giá đất do UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (nơi doanh nghiệp có diện tích đất được giao) quy định và công bố tại thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa theo quy định của pháp luật về đất đai. Trường hợp giá đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất có mục đích sử dụng tương tự thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp. - Đối với những doanh nghiệp cổ phần hóa đã được giao đất và đã nộp tiền sử dụng đất cho NSNN hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp (kể cả diện tích đã giao cho doanh nghiệp xây dựng nhà để bán hoặc cho thuê kinh doanh khách sạn, kinh doanh thương mại dịch vụ; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê) thì giá đất để xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa là giá đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất có mục đích sử dụng tương tự thực tế trên thị trường do UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (nơi doanh nghiệp có diện tích đất được giao) xác định nhưng không thấp hơn bảng giá đất do UBND cấp Tỉnh, Thành phố quy định và công bố tại thời điểm gần nhất với thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa theo quy định của pháp luật về đất đai. Khoản chênh lệch tăng giữa giá trị quyền sử dụng đất xác định lại với giá trị đang hạch toán trên sổ sách kế toán được hạch toán tăng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cổ phần hóa. Trường hợp giá trị quyền sử dụng đất xác định lại thấp hơn chi phí thực tế về quyền sử dụng đất đang hạch toán trên sổ kế toán thì tính theo giá doanh nghiệp đang hạch toán. - Trường hợp diện tích đất doanh nghiệp được giao bao gồm cả diện tích đất sử dụng cho các hoạt động sản xuất cung ứng các dịch vụ, sản phẩm công ích, phúc lợi công cộng (như công viên cây xanh, môi trường đô thị, bến bãi xe khách, đất làm công trình thủy lợi...) không phải nộp tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì được loại trừ những diện tích này khi xác định giá trị quyền sử dụng đất để tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa. Đối với diện tích đất sử dụng cho các công trình công cộng có hành lang bảo vệ an toàn theo quy định của pháp luật về đất đai cũng được xem xét, loại trừ theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Doanh nghiệp cổ phần hóa quản lý, sử dụng diện tích đất này theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền phù hợp với quy hoạch và pháp luật về đất đai. - Đối với diện tích đất đã giao cho doanh nghiệp và doanh nghiệp đã sử dụng để góp vốn thành lập pháp nhân mới thì cơ quan có thẩm quyền quyết định phê duyệt phương án cổ phần hóa xem xét xử lý theo nguyên tắc: Chuyển giao cho doanh nghiệp 100% vốn nhà nước khác làm đối tác nếu được các đối tác góp vốn trong pháp nhân mới chấp thuận; Doanh nghiệp tiếp tục kế thừa tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa theo nguyên tắc như một khoản đầu tư tài chính dài hạn. * Đối với diện tích đất còn lại doanh nghiệp cổ phần hóa thực hiện hình thức thuê đất có thời hạn theo quy định của pháp luật về đất đai và không phải tính bổ sung giá trị lợi thế vị trí địa lý khi xác định giá trị doanh nghiệp theo quy định: - Đối với diện tích đất thuê theo phương thức trả tiền thuê đất hàng năm thì doanh nghiệp được tiếp tục thực hiện thuê đất trả tiền hàng năm theo quy định của pháp luật hiện hành và không tính 22 XAÙC ÑÒNH GIAÙ TRÒ DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC TRÖÔÙC COÅ PHAÀN HOÙA VAØ VAI TROØ CUÛA KIEÅM TOAÙN NHAØ NÖÔÙC NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 118 - tháng 8/2017 tiền thuê đất vào giá trị doanh nghiệp. - Đối với những doanh nghiệp trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê đất trước ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành thì phải xác định lại trị giá quyền sử dụng đất thuê theo giá thuê đất tại thời điểm cổ phần hóa cho thời gian thuê đất còn lại để tính vào giá trị doanh nghiệp. Khoản chênh lệch tăng do xác định lại trị giá quyền sử dụng đất thuê được hạch toán tăng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cổ phần hóa. - Trường hợp doanh nghiệp đã được giao đất hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp để phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nay thực hiện hình thức thuê đất thì phải hoàn tất thủ tục chuyển sang thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai và gửi cơ quan quyết định cổ phần hóa, cơ quan quản lý nhà đất tại địa phương. Giá trị quyền sử dụng đất giao còn lại tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp được xác định là số tiền doanh nghiệp đã trả trước tiền thuê đất cho một khoảng thời gian nhất định theo mặt bằng giá thuê đất tại thời điểm doanh nghiệp hoàn tất thủ tục thuê đất với cơ quan quản lý tại địa phương. Một số bất cập, vướng mắc trong xác định giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa DNNN Thứ nhất, theo quy định hiện hành giá trị đất đai đưa vào quá trình cổ phần hóa DNNN không bao gồm đất thuê của Nhà nước, kể cả trường hợp thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Hơn nữa, không tính giá trị lợi thế kinh doanh liên quan tới địa điểm vào giá trị đất thuê. Đây là một kẽ hở về giá trị liên quan tới đất đai mà các DNNN được quyền thuê của Nhà nước. Về mặt kinh tế, vị trí đất đai là yếu tố quan trọng nhất quyết định giá trị đất đai trong sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, bất luận đất đai đó có được theo phương thức nào miễn là được sử dụng ổn định. Luật Đất đai 2013 quy định: Nhà nước chỉ giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với đất ở, còn lại phải chuyển sang hình thức thuê đất của Nhà nước. Như vậy, đất thuê của Nhà nước gắn với lợi thế của địa điểm kinh doanh đang tạo lực hút lớn đối với các nhà đầu tư chiến lược hoặc những doanh nghiệp tư nhân đang muốn nắm cổ phần chi phối đối với các doanh nghiệp cổ phần hình thành từ cổ phần hóa DNNN. Nhiều doanh nghiệp đang được giao quản lý sử dụng hàng loạt địa điểm “đất vàng” có giá trị lên tới hàng ngàn tỷ đồng nhưng lại có giá trị doanh nghiệp “bèo bọt”. Hậu cổ phần hóa, các cổ đông có thể hưởng một khoản chênh lệch lớn nếu như doanh nghiệp được cấp sổ đỏ và lợi thế quỹ đất này chắc chắn rơi vào túi các cá nhân. Như vậy, cổ phần hóa mà không định giá giá trị sử dụng đất hoặc lợi thế từ đất đang sử dụng và ưu tiên sử dụng chắc chắn sẽ không khách quan, làm thất thoát tài sản của Nhà nước. Thứ hai, qua thực tế công tác xác định giá trị doanh nghiệp hiện nay cho thấy chưa có quy định về xác định giá trị quyền sử dụng đất trong trường hợp đã được đồng ý về mặt chủ trương chuyển đổi mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án công trình hỗn hợp nhà ở thương mại (cho phép về mặt chủ trương chuyển đổi từ thuê đất sang giao đất có thu tiền sử dụng đất) nhưng tại thời điểm có quyết định chuyển sang hoạt động theo mô hình công ty cổ phần chưa có quyết định của cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Sau khi hoạt động theo mô hình công ty cổ phần mới được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Thực tế, dự án được phôi thai từ khi còn là DNNN, đã được ký hợp đồng hợp tác kinh doanh với các đối tác để thực hiện dự án, xác định được lợi ích của các bên được hưởng từ việc hợp tác đầu tư. Việc hợp tác đầu tư cũng đã được các cơ quan chức năng chấp thuận. Vậy câu hỏi đặt ra, lợi ích này thuộc về Nhà nước hay công ty cổ phần. Rõ ràng toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư thuộc giai đoạn DNNN, giá trị vốn góp trong hợp tác kinh doanh chính là giá trị từ đất đai nhà nước mang lại. Tuy nhiên, khi xác định giá trị doanh nghiệp chưa đủ cơ sở để đưa vào giá trị doanh nghiệp do chưa có quyết định cho phép chuyển đổi. Đất đai là sở hữu nhà nước, giá trị lợi thế đất đai mang lại chính là tài sản nhà nước. 23NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 118 - tháng 8/2017 Việc quy định không rõ ràng này vô hình chung đã làm cho Nhà nước mất đi một khoản lợi ích từ đất đai và giá trị này được chuyển từ Nhà nước sang tư nhân. Thứ ba, theo quy định “giá đất để xác định giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa là giá đất do UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (nơi doanh nghiệp có diện tích đất được giao) quy định và công bố tại thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa theo quy định của pháp luật về đất đai. Trường hợp giá đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất có mục đích sử dụng tương tự thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp.” Thực tế giá đất do UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương ban hành hiện nay đều thấp hơn nhiều so với giá thực tế giao dịch trên thị trường. Tuy nhiên, để xác định được giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất tương tự thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất là một vấn đề rất khó, mang tính chủ quan. Một số giải pháp trong việc xác định giá trị đất đai khi cổ phần hóa DNNN Thứ nhất, xuất phát từ thực tế trên cho thấy để tránh thất thoát tài sản nhà nước một trong những vấn đề đặt ra là phải tính đầy đủ giá trị lợi thế của đất đai khi cổ phần hóa DNNN. Về việc tính đầy đủ giá trị lợi thế (vị trí địa lý) vào giá trị để cổ phần hóa nếu doanh nghiệp lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, theo quy định của pháp luật về đất đai khi Nhà nước định giá đất để cho doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp cổ phần hóa nói riêng thuê đất phải đảm bảo nguyên tắc theo giá đất phổ biến trên thị trường. Đồng thời, để tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng đất thuê trả tiền hàng năm, cần quy định rõ công ty cổ phần được chuyển đổi từ DNNN phải thực hiện quản lý và sử dụng đất của doanh nghiệp theo đúng mục đích, đúng phương án sử dụng của toàn bộ diện tích đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt khi cổ phần hóa. Trường hợp, sau khi cổ phần hóa được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất thì Nhà nước sẽ quyết định thu hồi và thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các nghĩa vụ với Nhà nước theo giá thị trường tại thời điểm chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Thứ hai, cần kiện toàn hệ thống pháp luật về định giá đất, kể cả đất thuê; xây dựng hướng dẫn về phương pháp xác định giá trị lợi thế về đất không những áp dụng cho DNNN khi cổ phần hóa mà áp dụng cho các doanh nghiệp nhà nước khi liên doanh, liên kết xác định đúng và đủ lợi thế đất đai mang lại. Thứ ba, việc xây dựng giá đất của UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương cần bám sát giá đất theo biến động của thị trường để điều chỉnh giá thuê đất tránh thất thoát tài sản Nhà nước. Tóm lại, việc xác định chính xác và đầy đủ giá trị doanh nghiệp, trong đó có giá trị quyền sử dụng đất là một vấn đề có ý nghĩa trong quá trình cổ phần hoá DNNN, giúp đảm bảo lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người mua doanh nghiệp hay các thành viên trong công ty cổ phần khi tiến hành cổ phần hoá DNNN. Vì vậy, Nhà nước cần tạo một cơ chế để khắc phục bất cập trong công tác quản lý, sử dụng đất tại các doanh nghiệp trong thời gian qua, tạo điều kiện thuận lợi để Nhà nước triển khai thực hiện các quy hoạch, sử dụng quỹ đất có hiệu quả, tránh thất thoát; đồng thời khắc phục bất cập trong việc xác định giá trị quyền sử dụng đất trong thời gian qua để đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 của Chính phủ về việc chuyển doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước thành công ty cổ phần; 2. Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP.