Chính sách di dân tái định cư tại các dự án thủy điện trên địa bàn nghệ an

Tạp chí KH-CN Nghệ AnSỐ 8/2014 [23] NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 1. Thực trạng công tác tái định cư các dự án thủy điện Theo thống kê chưa đầy đủ thì riêng với các công trình thủy điện tại Nghệ An đã thực hiện gần hoàn thành kế hoạch di dân tái định cư. Công tác này đòi hỏi phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng. Do tầm quan trọng và quy mô ảnh hưởng của công tác tái định cư này, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 1997 (NQ 05/1997/QH10) đã quy định rõ các công trình thủy điện lớn có quy mô di chuyển và tái định cư lớn hơn 20.000 người phải được Quốc hội xem xét thông qua. Theo Nghị định 197 của Chính phủ thì việc tổ chức tái định cư được giao cho UBND các tỉnh nơi có dân phải di chuyển là chủ đầu tư dự án, lập kế hoạch và tổ chức bộ máy thực hiện. Sau khi quy hoạch chi tiết các khu (điểm) tái định cư, việc lập kế hoạch đầu tư hàng năm cho công tác di dân tái định cư được Chính phủ giao cho UBND tỉnh với kinh phí và nguồn vốn thực hiện. Như vậy, điểm mới của công tác tái định cư là việc lập kế hoạch đã phân cấp cho địa phương. Tuy nhiên, các dự án tái định cư trong quá trình thực hiện đã bộc lộ một số khó khăn, vướng mắc mà trước tiên là về tiến độ lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch. Có thể nói, tiến độ lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết các khu (điểm) tái định cư diễn ra rất chậm, dẫn đến việc triển khai thực hiện các dự án chi tiết và cấp phát vốn gặp nhiều khó khăn. Vấn đề này thể hiện r õ ở công trình thủy điện Bản Vẽ. Tại nhiều vùng trong lòng hồ của các công trình thủy điện, người dân phải di dời và tái định cư trên những địa bàn mới, thiếu đất canh tác, thiếu nguồn nước để sản xuất và sinh hoạt. Việc di chuyển, tái định cư trong các dự án thủy điện cũng rất khác với các dự án giải phóng mặt bằng ở miền xuôi, sẽ dẫn đến những thay đổi lớn về tập quán canh tác, nguồn sinh kế và lối sống, vì vậy rất cần những chính sách đặc biệt nhằm giảm thiểu tác động đến đời sống sản xuất và sinh hoạt của người dân. CHÍNH SÁCH DI DÂN TÁI ĐỊNH CƯ TẠI CÁC DỰ ÁN THỦY ĐIỆN TRÊN ĐỊA BÀN NGHỆ AN n TS. Nguyễn Thị Minh Phượng Khoa Kinh tế - Trường Đại học Vinh Thủy điện Bản Vẽ Tạp chí KH-CN Nghệ AnSỐ 8/2014 [24] NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI kiến quy hoạch tái định cư. Điều này làm cho công tác di dân tái định cư càng gặp nhiều khó khăn hơn. Tiến độ thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết các khu tái định cư thường rất chậm. Nhiều quy hoạch chi tiết đã lập nhưng chưa được hội đồng thẩm định xem xét. Tuy UBND huyện là chủ đầu tư song không ít các huyện còn lúng túng với vấn đề mới mẻ này. Đây cũng là vấn đề chính sách cần được xem xét, khắc phục. Đó là chưa kể đến năng lực thực hiện di dân, tái định cư của các ban, ngành ở địa phương và các đơn vị tư vấn còn nhiều yếu kém, thiếu kinh nghiệm, đặc biệt trong lĩnh vực tái định cư khiến cho tiến độ lập quy hoạch và thẩm định các dự án bị ảnh hưởng. Nhiều đơn vị tư vấn được UBND tỉnh lựa chọn chỉ là những đơn vị chuyên về xây dựng cơ sở hạ tầng (giao thông, thủy lợi, kiến trúc) am hiểu rất ít về lĩnh vực quy hoạch dân cư, di dân và tái định cư vốn mang đậm tính xã hội. Do đó, các đơn vị này rất lúng túng trong việc lập quy hoạch chi tiết, làm chậm trễ, gây thiệt hại cho người dân khi xây dựng quy hoạch khu tái định cư. 2. Một số vấn đề về cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư Chính sách ở các công trình dự án tái định cư có sự khác nhau, tạo nên sự thiếu thống nhất trong việc quản lý và thực thi chính sách, nảy sinh tư tưởng so sánh quyền lợi trong người dân, ảnh hưởng đến công bằng xã hội. Chính phủ đã ban hành các chính sách riêng cho mỗi công trình dự án dẫn đến các chính sách phục hồi sinh kế sau tái định cư tại các công trình thủy điện, thủy lợi đến nay thiếu thống nhất, mỗi dự án có mức đền bù, hỗ trợ khác nhau dẫn đến thiếu công bằng trong công tác đền bù và hỗ trợ. Những hộ di chuyển sau thường chịu nhiều thiệt thòi hơn những người đi trước. Tình trạng có nhiều chính sách khác nhau trong việc đền bù và tái định cư làm cho người dân không thấy thỏa đáng. Ngoài nơi ở và tái định cư, một vấn đề đặt ra là cần có chính sách, cơ chế tài chính để giải quyết việc làm sau khi tái định cư (gồm hộ phải di chuyển và hộ sở tại bị mất đất). Việc khôi phục lại đời sống, sinh kế của những hộ bị ảnh hưởng đòi hỏi thời gian lâu dài. Tuy nhiên, các chính sách hỗ trợ lâu dài để khôi phục thu nhập và đời sống của người dân chưa được xem xét với nguồn tài chính đảm bảo trong nhiều năm. Chính sách đền bù, tái định cư của nước ta mới chỉ dừng ở việc đền bù sử dụng đất và các tài sản bị thiệt hại trực tiếp. Các thiệt hại gián tiếp và vô hình khác về thu nhập, về kinh tế như lợi thế từ vị trí kinh doanh, đánh bắt cá, từ sản phẩm rừng chưa được tính đến. Trong khi đây lại là điểm rất quan trọng đối với đời sống người dân và đồng bào dân Để phục vụ xây dựng công trình Thủy điện Bản Vẽ, công tác đền bù giải phóng mặt bằng và đặc biệt là công tác di dân ra khỏi lòng hồ là một nỗ lực lớn của chính quyền địa phương huyện cũng như của tỉnh. Tuy nhiên, sau thắng lợi của cuộc đại di dân này thì hàng nghìn người dân về vùng tái định cư gặp phải không ít khó khăn. Loay hoay hơn 6 năm trời, nhiều hộ dân vẫn chưa có đất để sản xuất, hoặc có thì cũng chỉ là đất khô cằn, không sản xuất được. Cuộc sống của đồng bào vốn quen với tập quán tự do, trỉa hạt trên nương rẫy, rồi săn bắn, hái lượm trong rừng. Về khu tái định cư ở Thanh Chương hoàn toàn khác lạ với cuộc sống ban đầu nên người dân rất khó nắm bắt tiến bộ của khoa học kỹ thuật. Thủy điện ra đời, một số xã đã bị xóa tên: Kim Đa, Kim Tiến, Hữu Dương nhưng hiện rất nhiều hộ dân từ vùng tái định cư thuộc các xã Thanh Hương, Ngọc Lâm, Thanh Sơn của huyện Thanh Chương tự phát quay lại sinh sống kiểu tự cấp tự túc trong lòng hồ. Nhiều ngôi nhà tranh tre, nứa lá, lán trại dần mọc lên bên sườn núi. Điện, nước sinh hoạt không có, chợ búa cũng không thế nên họ đang trở thành những hộ dân vô gia cư nơi thâm sơn cùng cốc. Về công tác chuyển dân đến các khu (điểm) tái định cư, tiến độ diễn ra cũng rất chậm, do nhiều nguyên nhân. Trước tiên là do chất lượng công tác quy hoạch tổng thể di dân, tái định cư còn thấp. Nhiều khu (điểm) tái định cư đã được phê duyệt nhưng tính khả thi chưa cao, vì thực tế khu được quy hoạch còn thiếu nguồn nước, thiếu đất sản xuất so với bản quy hoạch đã được phê duyệt Thêm vào đó, do quy định hiện nay về giá đền bù đất sản xuất tăng, giá ngày công và vật liệu xây dựng tăng nhiều so với giá tính trong Quyết định 196/QĐ-TTg. Trong khi đó, do Chính phủ đã quy định khống chế suất đầu tư bình quân 500 triệu đồng/hộ nên việc lập quy hoạch chi tiết của các địa phương gặp nhiều khó khăn, vì vừa phải đảm bảo cả yêu cầu đền bù đầy đủ và ổn định đời sống lâu dài cho dân, đồng thời vẫn phải đảm bảo không vượt mức trần về vốn đền bù đã quy định. Hệ lụy của sự chậm chễ này là công tác giải ngân. Trên thực tế, một số quy định về thủ tục phê duyệt quy hoạch chi tiết khu (điểm) tái định cư do cấp tỉnh ban hành đã yêu cầu phải có chữ ký của từng hộ dân phải di dời, đồng ý đến nơi dự Tạp chí KH-CN Nghệ AnSỐ 8/2014 [25] NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Tỉnh Nghệ An đã yêu cầu Ban Quản lý dự án thủy điện 2 (Tập đoàn Điện lực Việt Nam) phối hợp với UBND huyện Thanh Chương, Tương Dương và các ngành chức năng của tỉnh khẩn trương giải quyết dứt điểm các vướng mắc, sớm đảm bảo đời sống cho người dân tái định cư Thủy điện Bản Vẽ. Những bức xúc của người dân khi đến nơi ở mới tại huyện Thanh Chương đã tồn tại từ nhiều năm nay, tuy nhiên việc giải quyết của chính quyền địa phương và các ngành liên quan rất chậm trễ. UBND tỉnh cũng đã yêu cầu huyện Tương Dương có biện pháp xử lý nghiêm, kiên quyết đối với các trường hợp đến làm ăn, định cư trái phép trong vùng lòng hồ Thủy điện Bản Vẽ, tuyên truyền, vận động để đưa các hộ dân trở về nơi tái định cư mới ở huyện Thanh Chương. Đối với huyện Thanh Chương, vận động người dân tái định cư ổn định sản xuất, không bỏ về nơi ở cũ ở huyện Tương Dương; giải quyết dứt điểm tình trạng lấn chiếm đất trái phép tại các khu tái định cư; thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình tái định cư đã có hồ sơ giao đất do Ban Quản lý dự án thủy điện 2 bàn giao. 3. Kết luận và một số đề xuất Trên đây là những tồn tại về cơ chế quản lý và thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư các công trình thủy điện hiện nay. Vậy hướng đi nào, cách tiếp cận nào là thích hợp để có thể khắc phục được các bất cập nói trên, đảm bảo di dân tái định cư bền vững? Do đến nay vẫn chưa có một chính sách quốc gia về di dân tái định cư cho các dự án thủy điện nên trong quá trình thực hiện mỗi dự án lại dựa trên một chính sách được phê duyệt riêng. Cần sớm có một chính sách chung, thống nhất cho công tác di dân, tái định cư trong các công trình thủy tộc. Bên cạnh đó, công tác quy hoạch và dự báo về nhu cầu tái định cư không được đặt ra đúng với vai trò nên càng làm cho công tác bố trí tái định cư lúng túng. Việc tái định cư thủy điện ở miền núi thường gặp nhiều khó khăn về đảm bảo đất đai canh tác. Hầu hết người dân tái định cư được đền bù diện tích hẹp hơn và chất lượng đất xấu hơn so với nơi xuất cư. Về nguyên tắc, công tác di dân tái định cư vẫn phải đảm bảo yếu tố ổn định đời sống cho người dân nhanh và bền vững về sinh kế, môi trường. Tuy nhiên, từ phía cơ quan quản lý, nhiều quy định chồng chéo và thay đổi liên tục khiến cho đời sống của người dân bị xáo trộn. Các địa phương không chủ động trong việc chuẩn bị trước quỹ đất tái định cư. Ngay cả khi có chủ trương chuẩn bị trước thì việc triển khai các thủ tục phê duyệt dự án, xây dựng công trình, cấp phát vốn cũng kéo dài khiến chủ trương này không phát huy được tác dụng. Đằng sau những vấn đề nói trên là những hạn chế, bất cập, có phần áp đặt chủ quan trong công tác di dân tái định cư, không phát huy được sự năng động và chưa thực sự tìm hiểu nguyện vọng, lấy ý kiến của nhân dân. Cơ chế chính sách về đền bù, hỗ trợ có điều chưa hợp lý, sát thực tế, nội dung quy hoạch chưa phù hợp với điều kiện tự nhiên, địa hình và trình độ dân trí của người dân miền núi. Khu tái định cư xã Thanh Sơn, Thanh Chương Thủy điện Bản Vẽ (nằm trên địa bàn huyện Tương Dương) là công trình thủy điện lớn nhất hiện nay ở Nghệ An. Tuy công trình đã được đưa vào sử dụng nhưng công tác tái định cư, ổn định cuộc sống cho hơn 2.000 hộ dân từ nơi ở cũ là huyện Tương Dương đến nơi ở mới là huyện Thanh Chương tồn tại nhiều bất cập. Nổi lên, đó là một số chi phí bồi thường, tái định cư cho các hộ dân chưa được chi trả, việc giao đất sản xuất cho các hộ tái định cư chưa kịp thời hoặc không đúng tiến độ, không đủ diện tích được phê duyệt. Cơ sở hạ tầng tại các khu tái định cư thiếu đầu tư, không đồng bộ, đang trong tình trạng hư hỏng, xuống cấp Do thiếu đất sản xuất và những khó khăn khác nên nhiều hộ dân tái định cư đã bỏ nơi ở cũ tại huyện Thanh Chương để trở về nơi ở mới tại huyện Tương Dương, trong đó có nhiều hộ đã xuống lòng hồ thủy điện để mưu sinh, kéo theo nhiều hệ quả, tác hại xấu, gây bất ổn về an ninh trật tự, an toàn cho người dân. Tạp chí KH-CN Nghệ AnSỐ 8/2014 [26] NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Trong quá trình lập kế hoạch di dân, tái định cư, nên khuyến khích các hình thức di dân không tập trung theo phương thức xen ghép và tự nguyện nhằm hạn chế sức ép đất đai tập trung, tăng cường khả năng tự điều chỉnh, tiến tới hồi phục nhanh cuộc sống của các hộ dân sau tái định cư. Việc người dân được tham gia đề xuất điểm tái định cư, lựa chọn thiết kế nhà ở và cơ sở hạ tầng ở khu vực tái định cư cần được thực hiện nghiêm túc. Muốn vậy, người dân cần được thông tin đầy đủ và kịp thời về chính sách đền bù và kế hoạch của dự án. Ngoài ra, cần khuyến khích các hộ tái định cư tự lập phương án sản xuất phù hợp theo quy hoạch phê duyệt. Phương thức Nhà nước hỗ trợ vận chuyển, san ủi nền nhà, nhân dân tự tháo dỡ nhà ở cũ, lắp dựng tại nơi ở mới theo sở thích, nguyện vọng riêng của mình tỏ ra là một cách làm phù hợp (như được áp dụng đối với công tác di dời, tái định cư tại Mường La, thuộc dự án Thủy điện Sơn La). Chính sách khuyến khích tái định cư xen ghép và tự nguyện phù hợp với đặc điểm văn hóa của các dân tộc còn góp phần cải thiện cuộc sống cho cộng đồng dân sở tại, hạn chế được những xung đột về văn hóa và phong tục tập quán giữa các cộng đồng, thực hiện chính sách đoàn kết các dân tộc của Đảng và Nhà nước. Thực tế các dự án thành phần triển khai chậm, khâu quy hoạch chi tiết của các dự án phải chỉnh sửa nhiều lần làm chậm tiến độ đang là trở ngại cho việc triển khai xây dựng, kiến thiết các công trình hạ tầng, công trình phục vụ sản xuất, đời sống dân sinh, chậm trễ trong công tác thanh quyết toán, cần tiến hành phân cấp mạnh và trao quyền cho cấp huyện/thị, đồng thời đầu tư nâng cao năng lực cho cán bộ quy hoạch, cán bộ trực tiếp làm công tác di dân tái định cư vốn còn thiếu kinh nghiệm thực tế điện, thủy lợi. Chính sách này cần thực hiện phân cấp mạnh cho cơ sở, quy định rõ nguồn vốn tái định cư, cả người dân di dời và người dân sở tại phải được tham gia thảo luận trực tiếp vào quá trình dời chuyển tái định cư theo nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân được hưởng. Cơ chế chính sách trong việc quản lý các dự án di dân tái định cư phải dựa trên cơ sở tạo điều kiện thông thoáng cho quá trình thực hiện, đảm bảo tiến độ công trình cũng như tạo nên sự đồng thuận cao giữa người dân nơi đi lẫn người dân sở tại ở nơi đến. Do việc triển khai đầu tư xây dựng các công trình thủy điện thường diễn ra ở miền núi, vùng sâu vùng xa, dân trí thấp nên dễ xảy ra những tiêu cực, dưới nhiều hình thức, đòi hỏi ngoài chính sách, cơ chế quy trình chặt chẽ còn phải có sự quan tâm thường xuyên đối với hoạt động kiểm tra, giám sát, báo cáo và xử lý kịp thời giữa các cấp. Vai trò kiểm tra, theo dõi, đôn đốc và giám sát của các cơ quan cấp tỉnh và các bộ ngành Trung ương trong công tác di dân, tái định cư là hết sức cần thiết. Cần coi trọng các nguyên tắc công khai, dân chủ, minh bạch, chính xác, công bằng và kịp thời trong thống kê, áp giá, đền bù, hỗ trợ cho các hộ dân. Nói một cách khác, chính sách mới cần dựa trên cách tiếp cận trao quyền cho người dân, thay vì việc đáp ứng đơn thuần các nhu cầu thiết yếu của họ. Đây là cách tiếp cận mới có thể còn xa lạ với tư duy cũ theo hướng chỉ đạo, lập kế hoạch từ trên xuống dưới trong công tác tái định cư, nhưng là một hướng đi cần tìm tòi, thử nghiệm. Nhiều hộ dân (xã Hữu Khuông, huyện Tương Dương) vẫn “cố thủ” tại lòng hồ Thủy điện Bản Vẽ Tạp chí KH-CN Nghệ AnSỐ 8/2014 [27] NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Tài liệu tham khảo 1. Nghị định 84 (2007), Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp Giấy Chứng nhận quyền sở hữu đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai, Chính phủ, ngày 25/5/2007. 2. Quyết định số 1107/QĐ-TTg ngày 21/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt quy hoạch phát triển các khu công nghiệp ở Việt Nam đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020. 3. The World Bank, 2009, Policy Note on Improving Land Ac- quisition and Voluntary Land Conversion in Vietnam. 4. Ngân hàng Thế giới, 2011, Cơ chế nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân. 5. Ngân hàng Thế giới, 2009, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại. cầu chủ dự án lập ra quỹ phục hồi thu nhập sau tái định cư nhằm hỗ trợ cho người dân trong thời gian 10 năm, thậm chí 20 năm sau tái định cư. Nguồn vốn này cần tính toán vào dự án và chủ đầu tư các công trình xây dựng nhà máy sẽ trích lợi nhuận, hoặc thuế tài nguyên sau khi đưa công trình vào hoạt động. Cái khó trong công tác di dân tái định cư đối với cả nơi đi lẫn nơi đến là thói quen, lối sống, tập tục canh tác của cộng đồng các dân tộc thiểu số vốn khác nhau. Ngay cả trong một dân tộc, khả năng nhận thức và tác động của tái định cư cũng rất khác nhau giữa phụ nữ, nam giới, già, trẻ, hộ giàu, hộ nghèo, hộ đau ốm, hộ khỏe mạnh. Công tác tái định cư theo ý nghĩa đó còn hàm ý công tác "di lòng dân" trong đó sự đồng thuận, nhất trí chia sẻ khó khăn của người dân là rất quan trọng. Những bất cập về cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư hiện nay nhiều khi dẫn đến tâm lý dao động của các hộ dân, tạo nên sự thiếu tin tưởng đối với chủ trương chính sách của Nhà nước. Đối với công tác di dân tái định cư trong các dự án thủy điện lớn, cần tiến hành các nghiên cứu xã hội học nghiêm túc, bài bản, nắm vững nhu cầu, tâm tư, nguyện vọng, phong tục, tập quán, lối sống và thực trạng sinh kế của cộng đồng các dân tộc bị ảnh hưởng, tránh đưa ra những quyết sách duy ý chí và thiếu khoa học, mà hậu quả thì khôn lường./. và chuyên môn. Những bất cập phát sinh từ thực tế đối với cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, đền bù, hỗ trợ hiện nay đòi hỏi bộ máy quản lý dự án di dân tái định cư thủy điện phải đề cao trách nhiệm, gắn bó, nhiệt tình với công việc, sâu sát, lắng nghe, xử lý được những vướng mắc, nắm bắt và giải quyết kịp thời, dứt điểm những khó khăn trong quá trình thực hiện chính sách ở cơ sở, đảm bảo tiến độ di dời tái định cư vận hành theo hướng đồng bộ, thống nhất. Có thể nói, việc phục hồi thu nhập cho người dân tái định cư là quá trình diễn ra trong nhiều năm, không chỉ dừng lại bằng việc các hộ dân bàn giao mặt bằng và về nơi ở mới. Do kết cấu hạ tầng của các khu tái định cư còn rất yếu kém, nên đời sống của đồng bào các dân tộc hậu tái định cư còn khó khăn, vất vả, còn rất nhiều việc phải làm để ổn định đời sống, phát triển sản xuất. Cần chú trọng việc giải quyết vấn đề nước và đất sản xuất cho các hộ tái định cư vì đây là hai yếu tố quyết định đến việc ổn định và phát triển sản xuất cho các hộ tái định cư cũng như hộ dân người địa phương sở tại. Đất đai và nương rẫy là nguồn sinh kế và an ninh lương thực của đồng bào dân tộc. Để thực hiện nguyên tắc đền bù theo phương thức “đất đổi đất” tránh xáo trộn chuyển đổi nghề nghiệp, cần đầu tư khai hoang cho người dân trong các công trình thủy điện. Do vậy, khi lập và phê duyệt kế hoạch tái định cư, cần chú trọng tính thích ứng về đất sản xuất (bao gồm chất lượng đất và diện tích đất), nguồn nước cho sản xuất và sinh hoạt cần thiết nhằm đảm bảo cho cả cộng đồng dân đến định cư và cộng đồng dân sở tại ổn định cuộc sống đồng thời trên nhiều mặt, tránh được những rủi ro do di dân tái định cư gây nên. Chủ trương người dân di chuyển cũng như người dân sở tại phải có cuộc sống tốt hơn và được hưởng lợi từ công trình dự án và đầu tư phát triển sản xuất cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội có ý nghĩa rất quan trọng. Những khó khăn về kinh phí có thể được khắc phục nếu như nguồn vốn cho tái định cư được quản lý và sử dụng hiệu quả, người dân được hưởng lợi. Đã đến lúc cần yêu