Chuyên đề Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp

Báo cáo Chuyên đề nghiên cứu Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp Hà Nội, tháng 10 năm 2011 Báo cáo Chuyên đề nghiên cứu Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp ----------- Mục lục Giới thiệu Phần 1 Tổng quan về thâm hụt ngân sách và mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với một số biến số kinh tế vĩ mô .......................................................... 12 1. Một số vấn đề về thâm hụt ngân sách ...................................................... 12 1.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách .............................................................. 12 1.2. Những yếu tố tác động đến thâm hụt ngân sách ................................... 14 1.3. Một số định nghĩa và cách tính thâm hụt ngân sách ............................. 16 1.4. Các phương thức xử lý thâm hụt ngân sách nhà nước......................... 20 2. Thâm hụt ngân sách và mối quan hệ với các biến số kinh tế vĩ mô ......... 22 2.1. Tổng quan ............................................................................................. 22 2.2. Mối quan hệ vĩ mô và các biến số kinh tế vĩ mô: Một số vấn đề về lý thuyết và kiểm định thực tiễn........................................................................ 23 Phần 2 Thâm hụt ngân sách nhà nước và mối quan hệ với các biến số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010.............................................................. 38 1. Thâm hụt ngân sách của Việt Nam 2001-2010 ........................................ 38 1.1. Quan niệm về thâm hụt ngân sách ở Việt Nam ..................................... 38 1.2. Thực trạng thâm hụt ngân sách ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 ........ 40 2. Thâm hụt ngân sách và những vấn đề đặt ra đối với sự bền vững của ngân sách nhà nước ở Việt Nam.................................................................. 52 3. Thâm hụt ngân sách và sự biến động của các biến số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam .............................................................................................................. 59 3.1. Quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với tăng trưởng kinh tế ................... 62 3.2. Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với lạm phát.............................. 66 3.3. Quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại ở Việt Nam72 3.4. Quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với lãi suất ...................................... 75 3.5. Quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và nợ công ở Việt Nam .................. 76 4. Sử dụng mô hình kinh tế lượng để kiểm định mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô ....................................................... 80 4.1. Thiết kế kịch bản ................................................................................... 80 4.2. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với các biến số kinh tế vĩ mô..... 81 Phần 3 Một số khuyến nghị và đề xuất...................................................................... 87 1. Kinh nghiệm xử lý thâm hụt ngân sách nhà nước .................................... 87 1.1. Thâm hụt tài khóa thời kỳ hậu khủng hoảng.......................................... 88 1.2. Giải pháp xử lý thâm hụt ngân sách ở các nước................................... 90 2. Một số khuyến nghị và đề xuất ................................................................. 96 Kết luận.......................................................................................................... 106 Phụ lục MÔ HÌNH DỰ BÁO TÁC ĐỘNG CỦA THÂM HỤT NGÂN SÁCH TỚI CÁC CHỈ TIÊU KINH TẾ VĨ MÔ ..................................................................................... 109 Tài liệu tham khảo......................................................................................... 116 Danh mục bảng Bảng 1. Thâm hụt NSNN năm 2009 theo cách tính của Việt Nam và theo cách tính của thông lệ quốc tế .................................................................49 Bảng 2. Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân sách của Việt Nam giai đoạn 2001-2010.................................................................50 Bảng 3. Xếp hạng cạnh tranh và cơ sở hạ tầng 2010-2011 ....................56 Bảng 4. Một số chỉ tiêu thống kê miêu tả của chuỗi số liệu về thâm hụt ngân sách, tăng trưởng kinh tế, lạm phát, thâm hụt thương mại .............60 Bảng 5. Hệ số tương quan giữa thâm hụt ngân sách, tăng trưởng, lạm phát và thâm hụt thương mại ..................................................................62 Bảng 6. Tốc độ tăng trưởng GDP và thâm hụt ngân sách 1991-2010 ....63 Bảng 7. Hệ số tương quan giữa thâm hụt ngân sách với tăng trưởng... 65 Bảng 8. Hệ số tương quan giữa thâm hụt ngân sách và lạm phát .........70 Bảng 9. Kim ngạch xuất khẩu, nhập khẩu của Việt Nam 2006-2010.......73 Bảng 10. Thâm hụt tài khóa toàn cầu giai đoạn 2008-2012 ....................88 Bảng 11. Dự báo về mức thâm hụt tài khóa OECD ở một số nước ........91 Bảng 12. Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia .................92 Danh mục hình vẽ Hình 1. Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và nợ chính phủ .............36 Hình 2. Quy mô tổng thu và chi ngân sách nhà nước và thâm hụt ngân sách ở Việt Nam 2001-2010 (% GDP danh nghĩa) ..................................41 Hình 3. Thâm hụt ngân sách ở Việt Nam 1991-2010 ..............................44 Hình 4. Cán cân ngân sách thường xuyên 2001-2010 (% GDP).............46 Hình 5. Thâm hụt NSNN theo các cách tính khác nhau 2001-2010 (% GDP danh nghĩa) .....................................................................................51 Hình 6. Thu NSNN từ thuế TNDN và thuế GTGT của Việt Nam so với một số nước....................................................................................................54 Hình 7. So sánh về chỉ số công khai ngân sách của Việt Nam so một số quốc gia (tối đa 100 điểm)........................................................................57 Hình 8. Thâm hụt ngân sách, tăng trưởng GDP, thâm hụt thương mại và lạm phát 2001-2010 .................................................................................60 Hình 9. Tốc độ tăng trưởng GDP và thâm hụt NSNN ..............................63 Hình 10. Tương quan giữa tăng trưởng GDP và thâm hụt ngân sách ....65 Hình 11. So sánh tỷ lệ lạm phát của Việt Nam và một số nước (% thay đổi so với cùng kỳ năm trước) .......................................................................66 Hình 12. Tỷ lệ cung tiền (M2) so GDP của Việt Nam và một số nước trong khu vực Châu Á .......................................................................................68 Hình 13. Thâm hụt ngân sách và lạm phát ở Việt Nam 2001-2010 .........69 Hình 14. Diễn biến giữa thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại ở Việt Nam .................................................................................................74 Hình 15. Thâm hụt ngân sách và lãi suất ở Việt Nam 2001-2010 ...........76 Hình 16. Mức dư nợ chính phủ và tỷ lệ nợ chính phủ so GDP của Việt Nam (nợ ròng)..........................................................................................77 Hình 17. Mức dư nợ chính phủ một số nước (% GDP danh nghĩa) ........78 Hình 18. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với GDP (% so với kịch bản gốc) ...................................................................................................81 Hình 19. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với lạm phát (% so với kịch bản gốc)............................................................................................82 Hình 20. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với đầu tư (% so với kịch bản gốc) ...................................................................................................83 Hình 21. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với xuất khẩu (% so với kịch bản gốc)............................................................................................84 Hình 22. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với nhập khẩu (% so với kịch bản gốc)............................................................................................84 Hình 23. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với thu ngân sách (% so với kịch bản gốc)......................................................................................85 Hình 24. Tác động của thâm hụt ngân sách đối với nợ chính phủ (% so với kịch bản gốc)......................................................................................86 Hình 25. Nợ công một số quốc gia năm 2010 .........................................90 Hình 26. Mức thuế suất thuế GTGT bình quân các quốc gia EU-27 .......93 Dự thảo xin ý kiến (tháng 10/2011) Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và với các chỉ số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp Giới thiệu Nghiên cứu về thâm hụt ngân sách cũng như mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và các chỉ số kinh tế vĩ mô đã thu hút được nhiều sự quan tâm của các nhà kinh tế cũng trong và ngoài nước. Thâm hụt ngân sách tác động đến kinh tế vĩ mô trên nhiều phương diện khác nhau, kể cả trực tiếp và gián tiếp. Về cơ bản, tác động của thâm hụt ngân sách đối với các chỉ số kinh tế vĩ mô được phản ánh thông qua hai kênh chính. Kênh thứ nhất là thông qua cách thức sử dụng nguồn thâm hụt và kênh thứ hai là thông qua hình thức bù đắp cho thâm hụt ngân sách. Theo kênh thứ nhất, thâm hụt ngân sách có thể tác động đến các biến số như: tăng trưởng kinh tế, lạm phát, lãi suất, tỷ giá và thâm hụt thương mại. Theo kênh thứ hai, thâm hụt ngân sách sẽ tác động đến các vấn đề như lãi suất trên thị trường và tỷ giá, nợ công, trong đó có việc thâm hụt ngân sách kéo dài sẽ dẫn đến sự gia tăng về nợ công. Tuy nhiên, việc phân định theo hai kênh này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối do các biến số kinh tế vĩ mô thường có quan hệ đan xen và tác động qua lại lẫn nhau, ví dụ trong một số trường hợp thâm hụt ngân sách có thể tác động đến lạm phát, lãi suất và tỷ giá trên trên thị trường thông qua cả hai kênh. Khảo sát sơ bộ các nghiên cứu nước ngoài cho thấy đã có nhiều bài báo, công trình khoa học đã thực hiện kiểm định, phân tích mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và các chỉ số kinh tế vĩ mô. Trong số đó, có rất nhiều các công trình nghiên cứu định lượng sử dụng dữ liệu của nhiều quốc gia khác nhau, bao gồm các nước phát triển và đang phát triển. Kết quả và các kết luận thu được từ các nghiên cứu này là khá đa dạng và không đồng nhất với nhau. Trong khi có những nghiên cứu đưa ra bằng chứng ủng hộ cho luận điểm thâm hụt ngân sách dẫn đến lạm phát và thâm hụt thương mại, song cũng có những nghiên cứu đưa ra bằng chứng cho sự hiện diện của các mối quan hệ ngược lại. Trên một phương diễn khác cũng có những nghiên cứu cho rằng giữa thâm hụt ngân sách và các biến số kinh tế vĩ mô khác không có mối quan hệ với nhau. Phân tích về mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các chỉ số kinh tế vĩ mô cũng đã được đề cập đến trong một số nghiên cứu trong nước. Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu này chỉ mới dừng lại ở việc phân tích các vấn đề đơn lẻ, ví dụ như giữa thâm hụt ngân sách với tăng truởng, giữa thâm hụt ngân sách với lạm phát. Mặt khác phương pháp tiếp cận của các này chủ yếu là định tính, chưa có nhiều nghiên cứu sử dụng đồng thời cả phân tích định tính và định lượng. Xuất phát từ tình hình trên, việc thực hiện nghiên cứu này kỳ vọng sẽ làm rõ thêm những vấn đề liên quan đến thực trạng thâm hụt ngân sách cũng như mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các chỉ số kinh tế vĩ mô trong trường hợp của Việt Nam. Theo đó, các mục tiêu của nghiên cứu này được xác định là: (1) Cung cấp một bức tranh phân tích cụ thể về những vấn đề liên quan đến thâm hụt ngân sách ở Việt Nam hiện nay (như mức độ thâm hụt, cách tính thâm hụt của Việt Nam so với thông lệ quốc tế, bù đắp cho thâm hụt ngân sách...); (2) Bổ sung thêm vào thực tiễn nghiên cứu các phân tích về mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với một số chỉ số kinh tế vĩ mô trên các giác độ lý thuyết và thực tiễn; (3) Thực hiện đánh giá mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các biến số kinh tế vĩ mô ở Việt Nam, đồng thời mô phỏng tác động của thâm hụt ngân sách tới một số chỉ số kinh tế vĩ mô thông qua mô hình kinh tế lượng; (4) Đưa ra một số khuyến nghị chính sách, nhất là trong vấn đề đảm bảo sự bền vững tài khóa và ổn định kinh tế vĩ mô của Việt Nam trong thời gian tới. Để đạt được các mục tiêu nói trên, nghiên cứu được kết cấu gồm 3 phần. Cụ thể như sau: Phần thứ nhất sẽ khái quát tổng quan về mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các chỉ số kinh tế vĩ mô, trong đó bao gồm: những vấn đề chung về thâm hụt ngân sách; khái quát các nghiên cứu liên quan đến mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các chỉ số kinh tế vĩ mô dưới cả giác độ mô hình lý thuyết cũng như kiểm định thực tiễn. Để tránh trùng lặp với các nghiên cứu gần đây về thâm hụt ngân sách, các vấn đề như khái niệm, phương pháp và quan điểm về thâm hụt ngân sách trong phạm vi của nghiên cứu này được trình bày một cách khái quát nhất1. Phần thứ hai sẽ phân tích thực trạng và những vấn đề đặt ra từ thực tế thâm hụt ngân sách ở Việt Nam thời gian qua và mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với các biến số kinh tế vĩ mô. Phần thứ ba sẽ đưa ra một số khuyến nghị cũng như kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong việc xử lý vấn đề thâm hụt ngân sách với mục tiêu chung nhất là hướng tới việc đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, nâng cao tính “bền vững tài khóa” trong trung và dài hạn ở Việt Nam. Tuy nhiên, phân tích về thâm hụt ngân sách cũng như tác động của thâm hụt ngân sách là vấn đề phức tạp. Thâm hụt ngân sách có mối quan hệ đan xen với nhiều biến số kinh tế vĩ mô khác nhau. Bên cạnh đó, do thực hiện trong bối cảnh của Việt Nam, việc tiếp cận các nguồn thông tin, dữ liệu cần thiết cũng đã gặp phải một số khó khăn nhất định. Theo đó, chuyên đề nghiên cứu này chắc chắn vẫn còn một số hạn chế. Tập thể các tác giả mong muốn nhận được ý kiến đóng góp của các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện nội dung của chương trình nghiên cứu. Nhân đây, Nhóm nghiên cứu xin cảm ơn Ban giám đốc Dự án quốc gia về "Tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách nhà nước của các cơ quan dân cử Việt Nam" của UNDP và các chuyên gia đã tham gia nhiều ý kiến quý báu trong quá trình nghiên cứu và xây dựng báo cáo tổng hợp chuyên đề này. 1 Về những nội dung này xin tham khảo nghiên cứu “Thâm hụt ngân sách nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam” năm 2010 trong khuôn khổ Dự án “Tăng cường năng lực quyết định và giám sát ngân sách của các cơ quan dân cử ở Việt Nam” do UNDP tài trợ. Phần 1 Tổng quan về thâm hụt ngân sách và mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách với một số biến số kinh tế vĩ mô 1. Một số vấn đề về thâm hụt ngân sách 1.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về thâm hụt ngân sách. Hiểu một cách cơ bản nhất, thâm hụt ngân sách là tình trạng tổng chi ngân sách nhà nước mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được tính trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, thâm hụt ngân sách là hiện tượng ngân sách nhà nước không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của Nhà nước). Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi ngân sách có sự không đồng nhất. Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) ban hành2, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái quát như sau: 2 Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) của IMF đã được khá nhiều nước trên thế giới áp dụng. - Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ phải nộp ngân sách. Thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Trên phương diện khác, thu ngân sách nhà nước là những khoản thu mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của của thành phần kinh tế đối với nhà nước. - Chi ngân sách là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách, đó chính là toàn bộ khoản thực chi ngân sách theo luật định trong 1 năm tài khóa (tài chính). Chi ngân sách nhà nước bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Lý do chi trả nợ gốc không nên đưa vào trong chi ngân sách được phân tích trong phần dưới đây khi đề cập đến thực trạng thâm hụt ngân sách ở Việt Nam. Cũng theo Cẩm nang Thống kê tài chính của chính phủ, thâm hụt ngân sách (hay bội chi ngân sách) được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Ở đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân sách được đưa vào trong cân đối ngân sách. Việc xác định phạm vi các khoản thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức thâm hụt ngân sách. Khái niệm và các cách tính thâm hụt ngân sách theo các tiêu chí khác nhau được trình bày cụ thể trong phần sau. Lý thuyết kinh tế vĩ mô cũng như nhiều công trình nghiên cứu kiểm định thực chứng đã cho thấy thâm hụt ngân sách có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến các biến số kinh tế vĩ mô theo các cách thức khác nhau. Mức độ và cách thức tác động lại chịu sự chi phối của tỷ lệ thâm hụt và thời gian thâm hụt cũng như phương thức tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Trong đó, vấn đề thường nhận được sự đồng thuận chung là thâm hụt ngân sách cao và kéo dài sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế, có nguy cơ gây bất ổn kinh tế vĩ mô, nhất là đối với các nước đang phát triển. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều nước đã đưa ra các giới hạn trần về thâm hụt ngân sách và xem đây như là một yêu cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ thâm hụt ngân sách không phải là vấn đề quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính có được từ việc chấp nhận thâm hụt ngân sách mới là vấn đề cần lưu tâm nhất. 1.2. Những yếu tố tác động đến thâm hụt ngân sách Tình trạng thâm hụt ngân sách của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều yếu tố, trong đó những yếu tố cơ bản là: Thứ nhất, do tác động của chu kỳ kinh doanh, trong thời kỳ khủng hoảng hay suy giảm kinh tế sẽ làm cho thu nhập của quốc gia bị thu hẹp lại, đồng thời nhu cầu chi tiêu tăng lên để đáp ứng những khó khăn về kinh tế xã hội, từ đó dẫn đến thâm hụt ngân sách tăng. Ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế tăng trưởng nhanh, thu ngân sách tăng cao trong khi đó các khoản chi liên quan đến an sinh xã hội như bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ cho người nghèo có xu hướng giảm xuống nên cán cân tài khóa của chính phủ được cải thiện, hay nói cách khác thâm hụt ngân sách sẽ giảm xuống. Thứ hai, thâm hụt ngân sách chịu tác động của hệ thống chính sách cũng như các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ. Chi ngân sách (và thâm hụt ngân sách) là một trong những công cụ chính sách quan trọng của nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế- xã hội trong từng giai đoạn phát triển khác nhau. Ví dụ, khi sản lượng của nền kinh tế ở mức thấp dưới mức sản lượng tiềm năng, chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách, chấp nhận có thâm hụt ngân sách để tăng tổng cầu, qua đó thúc đẩy sự mở rộng của nền kinh tế. Thâm hụt ngân sách thường xảy ra với các nước đang phát triển do nhu cầu đầu tư xã hội là rất lớn, nhất là đầu tư về phát triển hạ tầng kinh tế xã hôi. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Ở Việt Nam, trong một số năm kinh tế tăng trưởng nhanh, thu ngân sách tăng cao song Chính phủ vẫn chấp nhận thâm hụt ngân sách để có thêm nguồn lực cho đầu tư phát triển, nhất là các dự án phát triển cơ sở hạ