Công tác quản lý tài nguyên khoáng sản và vai trò của kiểm toán nhà nước - Nhìn từ thực tế kiểm toán của kiểm toán nhà nước khu vực VIII

10 Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017 *Trưởng phòng Kiểm toán ngân sách 1 - KTNN Khu vực VIII coâng taùc quaûn lyù taøi nguyeân Khoaùng saûn vaø vai troø cuûa Kieåm toaùn nhaø nöÔùc - nhìn töø thöÏc teá Kieåm toaùn cuûa Kieåm toaùn nhaø nöÔùc Khu vöÏc viii ThS. NGUYỄN TIẾN PHƯỚC* Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước về khoáng sản cả nước nói chung và tỉnh Khánh Hòa, Phú Yên, Ninh Thuận, Lâm Đồng nói riêng đã có chuyển biến tích cực, hoạt động khoáng sản đang từng bước được chấn chỉnh song vẫn còn một số tồn tại, bất cập: tình trạng khai thác khoáng sản trái phép tiếp tục diễn biến phức tạp; nhiều đơn vị tranh thủ khai thác ngay sau khi được cấp phép mà không hoàn thiện thủ tục theo quy định như: Khai thác khi chưa hoàn thành thủ tục chuyển nhượng (đối với các doanh nghiệp chuyển nhượng giấy phép khai thác); lập hồ sơ thuê đất chậm, thực hiện chưa đầy đủ nghĩa vụ tài chính trong khai thác khoáng sản làm ảnh hưởng đến môi trường, thất thoát tài nguyên khoáng sản, gây thất thu NSNN. Bài viết nêu khái quát về thực trạng công tác quản lý tài nguyên khoáng sản tại các địa phương do KTNN Khu vực VIII phụ trách và đề ra một số giải pháp, đặc biệt là về vai trò của Kiểm toán nhà nước. 1. Thực trạng về quản lý nhà nước đối với hoạt động khoáng sản Thời gian gần đây, hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản đã có một số diễn biến phức tạp như: Số lượng giấy phép khai thác, chế biến khoáng sản được cấp gia tăng lớn, trong khi việc đầu tư các dự án chế biến sâu ít được quan tâm; Tình trạng vi phạm quy định về an toàn lao động và bảo vệ môi trường còn khá phổ biến; Hoạt động khai thác cát xây dựng trái phép vẫn còn tồn tại ở hầu hết các địa phương; Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về khoáng sản còn hạn chế; công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản chưa được quan tâm đúng 11NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017 mức. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên một phần là do yếu kém trong quản lý nhà nước về khoáng sản, sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng ở Trung ương và địa phương còn thiếu chặt chẽ. Trong khi đó, việc xử lý những vi phạm trong thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản còn thiếu nghiêm minh. Cùng với đó là hệ thống chính sách, pháp luật vẫn còn hạn chế. Một số quy định về đền bù giải phóng mặt bằng về đất đai chưa thực sự tạo thuận lợi cho việc triển khai dự án thăm dò và khai thác khoáng sản; chậm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật; chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành chưa cao, chậm đổi mới so với thực tiễn... 1.1. Về cấp phép hoạt động khoáng sản (theo Luật khoáng sản 2010) Giai đoạn 2014-2016, trên địa bàn 4 tỉnh Khánh Hòa, Lâm Đồng, Ninh Thuận, Phú Yên, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cấp mới 24 giấy phép thăm dò khoáng sản; cấp mới 20 giấy phép khai thác khoáng sản; Ủy ban nhân dân tỉnh cấp 123 giấy phép thăm dò khoáng sản; cấp mới 78 giấy phép khai thác khoáng sản; thu hồi 74 giấy phép; đóng cửa mỏ 1 giấy phép. 1.2. Một số tồn tại phát hiện qua công tác kiểm toán - Việc quy hoạch khu vực hoạt động khoáng sản và các quy hoạch khác của địa phương còn có sự chồng lấn dẫn đến những vướng mắc, vi phạm trong hoạt động khoáng sản. Quy hoạch khu du lịch chồng lấn lên diện tích đã được cấp phép khai thác khoáng sản; cấp phép khai thác khoáng sản chồng lấn lên dự án thu vực lâm nghiệp, rừng phòng hộ đầu nguồn; quy hoạch khu nông nghiệp cao chồng lấn lên khu vực đã cấp phép khai thác mỏ sét. - Việc kiểm tra, giám sát trong quá trình thi công hệ phương pháp kỹ thuật và các hạng mục công việc được ghi trong Giấy phép thăm dò đối với các khu vực khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép để đảm bảo độ tin cậy trong xác định trữ lượng và tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản chưa được Sở Tài nguyên các tỉnh quan tâm dẫn đến còn tiềm ẩn nhiều rủi ro trong xác định trữ lượng khoáng sản của các mỏ. - Việc cho phép khai thác tạm thời với thời hạn ngắn dẫn đến các sai phạm dây chuyền như: không tiến hành thăm dò phê duyệt trữ lượng; không lập được dự án khai thác (chỉ lập đề án khai thác), thiết kế cơ sở, thiết kế mỏ; không bổ nhiệm, hoặc 12 Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017 bổ nhiệm giám đốc điều hành mỏ không đủ điều kiện... vi phạm pháp luật khoáng sản và có nguy cơ tiềm ẩn mất an toàn lao động, ô nhiễm môi trường, môi sinh trong khai thác. - Chưa có giải pháp phù hợp để quản lý việc khai thác cát xây dựng dọc các dòng sông trên địa bàn tỉnh. Việc khai thác cát lòng sông trái phép vẫn diễn ra phức tạp và có xu hướng ngày càng gia tăng, nguy cơ sạt lở dọc tuyến bờ sông là rất nghiêm trọng. - Tình trạng khai thác khoáng sản không có giấy phép còn diễn ra theo nhiều cấp độ như: + Đang thăm dò, chưa được cấp phép khai thác nhưng vẫn tiến hành khai thác. + Đã thăm dò xong, trong quá trình đang làm thủ tục xin cấp phép khai thác (chưa được cấp phép) doanh ngiệp đã thực hiện khai thác. + Không được cấp giấy phép nhưng doanh nghiệp vẫn tiến hành khai thác (khai thác trộm). (Để phát hiện các trường hợp khai thác khoáng sản không có giấy phép có các cách thức như: từ danh sách các doanh nghiệp có hoạt động khoáng sản do Sở TNMT cung cấp, đối chiếu với nghĩa vụ nộp thuế TNMT của các doanh nghiệp tại cơ quan Thuế. Hoặc từ các hợp đồng mua bán tài nguyên khoáng sản tại một số doanh nghiệp lớn được chọn đối chiếu, hóa đơn, chứng từ các công trình xây dựng lớn trên địa bàn từ đó đối chiếu với bên thứ 3). - Việc rà soát kiểm tra tình hình khai thác của các doanh nghiệp thuộc quyền cấp phép của Bộ TN&MT chưa được các Sở Tài nguyên quan tâm đúng mức, dẫn đến chưa thu hồi triệt để lượng tài nguyên thuộc quyền cấp phép của UBND các tỉnh, gây thất thu số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản thuộc thẩm quyền của UBND các tỉnh. (Ví dụ như khai thác đá ốp lát, trong giấy phép khai thác do Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp, cứ 1m3 đá khai thác thì 52% là đá ốp lát thuộc quyền cấp phép của Bộ TN&MT, 48% còn lại là đá làm vật liệu xây dựng thông thường). - Vi phạm trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước: Nợ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản kéo dài; Kê khai thiếu sản lượng khoáng sản khai thác, khai sai giá tính thuế tài nguyên, vi phạm về định mức vật tư, tỷ trọng, tỷ lệ bóc đất đá, tỷ lệ hao hụt... dẫn đến việc trích nộp ngân sách Nhà nước chưa đúng, gây thất thu ngân sách. - Các mỏ được cấp phép khai thác nhưng quá 12 tháng chưa tiến hành xây dựng cơ bản mỏ hoặc đã thông báo ngày khởi công xây dựng cơ bản mỏ nhưng không thực hiện, dây dưa kéo dài nhằm mục đích sang nhượng quyền khai thác... 2. Giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản và những vấn đề đặt ra đối với cơ quan kiểm toán nhà nước 2.1. Giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước về hoạt động khoáng sản Trong Luật Khoáng sản năm 2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011, Chính phủ đã ban hành các Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khoáng sản, cấp quyền khai thác khoáng sản, Quyết định về cải tạo phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản. Bộ TN&MT cũng đã ban hành các thông tư, thông tư liên tịch để hướng dẫn thực hiện các Nghị định về đề án thăm dò khoáng sản, đóng cửa mỏ khoáng sản, cấp phép hoạt động khoáng sản, đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Đối với các Bộ, ngành liên quan như Bộ Xây dựng, Bộ Công thương, đã ban hành thông tư hướng dẫn tiêu chuẩn, điều kiện xuất khẩu khoáng sản giai đoạn đến năm 2015, tầm nhìn đến năm 2030 thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ. UBND cấp tỉnh phối hợp với các Bộ: Công thương, Xây dựng, Tài nguyên và Môi trường rà soát quy hoạch đã phê duyệt, đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch làm cơ sở xây dựng quy hoạch khoáng sản để hoàn thành việc khoanh định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, phối hợp với các ngành, các địa phương để nâng cao năng lực thanh kiểm tra, lồng ghép kiểm tra hoạt động khoáng sản với công tác an toàn lao động và bảo vệ môi trường. 2.2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành Quyết 13NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017 định số 208/QĐ-KTNN ngày 10/2/2017 về đề cương kiểm toán chuyên đề công tác quản lý Nhà nước về tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016, với nội dung khá đầy đủ, chi tiết liên quan đến toàn bộ lĩnh vực quản lý, khai thác và chế biến khoáng sản; liên quan đến nhiều Bộ, ngành, các Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương; các tổ chức, cá nhân được cấp phép khai thác khoáng sản. Từ chính sách vĩ mô của Đảng và Nhà nước, thực trạng về quản lý nhà nước về tài nguyên, khoáng sản và bảo vệ môi trường khi khai thác, KTNN khu vực VIII có một số ý kiến nhằm nâng cao hiệu quả của công tác kiểm toán đối với lĩnh vực này như sau: 2.2.1. Về đánh giá tính hiệu quả đối với công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016 Quản lý hiệu quả là mức độ mà hành động quản lý đạt được các mục tiêu đã đề ra. Luật Khoáng sản quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ; trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của Uỷ ban nhân dân các cấp. Với chức năng của mình, các cơ quan Bộ ngành từ Trung ương đến địa phương đề ra mục tiêu, giải pháp cụ thể để quản lý hoạt động khoáng sản. Đây là một nội dung phức tạp, đòi hỏi cán bộ kiểm toán phải có trình độ chuyên môn trên nhiều lĩnh vực. Vì vậy, để công tác kiểm toán đạt hiệu quả tốt khi ban hành Quyết định kiểm toán, cần phải quy định rõ ràng, chi tiết nội dung kiểm toán, phạm vi kiểm toán, các thành viên trong đoàn kiểm toán phải có trình độ chuyên môn tương ứng với lĩnh vực được kiểm toán. Đối với kiểm toán hoạt động phải căn cứ vào mục tiêu cụ thể để đối chiếu so sánh, đánh giá hiệu quả quản lý tránh tình trạng kiểm toán không đúng nội dung theo Quyết định, kết luận về hiệu quả quản lý mang tính chung chung. 2.2.2. Chọn đối tượng kiểm toán Tại Quyết định số 208/QĐ-KTNN ngày 10/2/2017 của Kiểm toán nhà nước về Đề cương kiểm toán chuyên đề công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016, ngoài đối tượng là các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản của các Bộ, UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW còn có các tổ chức, cá nhân được cấp phép hoạt động khoáng sản. Để thực hiện tốt, có hiệu quả công tác kiểm toán hoạt động khoáng sản, trước hết cần phải lựa chọn đối tượng kiểm toán. Ưu tiên lựa chọn là các “điểm nóng” về khai thác, chế biến khoáng sản, chuyển giao quyền khai thác khoáng sản không đúng quy định của pháp luật. Cần làm tốt công tác thu thập, phân tích thông tin, cơ sở dữ liệu của doanh nghiệp trước khi ra quyết định kiểm toán; Cần phối kết hợp chặt chẽ với các cơ quan hữu quan (cơ quan Thanh tra khoáng sản, cơ quan Thuế, cơ quan Cảnh sát môi trường, HĐND theo quy chế phối hợp của KTNN...) để nắm được nhiều thông tin, nhiều chiều... đảm bảo tiết kiệm thời gian, phát hiện đúng trọng tâm, trọng điểm, nâng cao hiệu quả và chất lượng kiểm toán. 2.2.3. Nâng cao trình độ của Kiểm toán viên Kiểm toán hoạt động khoáng sản liên quan đến nhiều lĩnh vực: Địa chất khoáng sản, đất đai, môi trường, thuế, phí và lệ phí, xuất nhập khẩu, an ninh quốc phòng... Muốn thực hiện kiểm toán tốt, có chất lượng, hiệu quả ngoài việc sử dụng đội ngũ kiểm toán viên có đạo đức nghề nghiệp cần đào tạo, bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ chuyên môn về kế toán, kiểm toán, thuế, kỹ sư thiết kế, kỹ sư địa chất... phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành để trao đổi nâng cao trình độ. 2.2.4. Tăng cường sự phối hợp với cơ quan Thanh tra khoáng sản (thuộc thanh tra các cấp) Đối với cơ quan Kiểm toán nhà nước và Thanh tra khoáng sản (thuộc thanh tra các cấp), mỗi cơ quan có chức năng nhiệm vụ khác nhau nhưng có cùng một điểm chung là kiểm tra việc tuân thủ các quy định pháp luật của tổ chức, cá nhân trong hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản. Kiểm toán nhà nước cần có quy chế phối hợp các cơ quan thanh tra để không trùng lặp về nội dung và giảm bớt sức ép cho tổ chức cá nhân được kiểm tra, tiết kiệm kinh phí của Nhà nước.