Đề tài Đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản Quản lý nhà nước

LỜI NÓI ĐẦU Trong thời đại ngày nay khi xã hội ngày càng phát triển trên xu thế hiện đại hóa công nghiệp hóa, việc tổ chức sắp xếp một cách khoa học các hoạt động giao tiếp, các công việc hành chính văn phòng trong công sở, cơ quan, đơn vị và các tổ chức doanh nghiệp là nhu cầu bức thiết hiện nay. Trong đó công việc soạn thảo văn bản là một mảng quan trọng không thể tách rời cùng sự phát triển lớn mạnh của cơ quan đơn vị mà đặc biệt là các doanh nghiệp. Việc soạn thảo văn bản tốt sẽ giúp cho các họat động điều hành quản lý của cơ quan đơn vị thông suốt, nâng cao hiệu quả công việc.  Là sản phẩm và phương tiện của họat động giao tiếp, văn bản ngày càng đóng vai trò quan trọng không thể tách rời với mọi họat động giao tiếp của xã hội con người. Đặc biệt trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các cơ quan tổ chức, đơn vị với nhau, giữa các cơ quan tổ chức với cá nhân, giữa cá nhân với cá nhân…. và với các mối quan hệ ngoài nước. Vì văn bản là phương tiện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính. Đối với chính quyền nhà nước văn bản là yếu tố quan trọng để kiến tạo thể chế của nền hành chính nhà nước. Thực tiễn cho thấy, tất cả các cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân… không thể không sử dụng văn bản trong các họat động giao dịch, điều hành tổ chức với một khối lượng lớn. Trong công tác quản lý nhà nước văn bản là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các các quyết định qủan lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà nước .  Thực tế trong những năm qua công tác soạn thảo văn bản đã góp phần tích cực đáp ứng được các yêu cầu quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội . Đặc biệt năm 1996 Quốc hội khóa IX đã thông qua và ban hành “Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật” và “Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002”, công tác sọan thảo văn bản ngày càng được đưa vào nề nếp, khắc phục được nhiều nhược điểm và những hạn chế trước đây. Tuy nhiên hiện nay vẫn còn nhiều văn bản quản lý nhà nước, ở các cơ quan đơn vị và các doanh nghiệp vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết như: văn bản trái thẩm quyền, nội dung văn bản trái pháp luật, văn bản trình bày sai thể thức, thủ tục ban hành … nghiêm trọng hơn nữa là người soạn thảo văn bản thiếu vốn kiến thức ngôn ngữ phổ thông. Không sử dụng đúng tiếng Việt, không nắm vững các yêu cầu về dùng từ, ngữ pháp và hành văn khi soạn thảo văn bản bằng tiếng Việt dẫn đến tình trạng văn bản soạn cẩu thả qua quýt, tối nghĩa và thiếu mạch lạc … gây nên nhiều hậu quả nghiêm trọng khôn lường đối với muôn mặt của đời sống xã hội. Làm giảm uy tín và hiệu quả tác động của các cơ quan tổ chức đơn vị trong các hoạt động giao tiếp, điều hành và quản lý hành chính. Thực trạng đó do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, nhưng không thể không nói đến năng lực và trình độ yếu kém về kỹ thuật soạn thảo văn bản, nghiệp vụ hành chính văn thư của một số cán bộ trong các cơ quan tổ chức, đơn vị và doanh nghiệp.  Chính vì vậy, việc nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện những quan điểm, biện pháp để đánh giá và tổ chức sử dụng các hệ thống văn bản quản lý Nhà nước đó là công việc vô cùng thiết thực và cần thiết, có ý nghĩa to lớn đối với mỗi nhà nghiên cứu và trong việc quản lý Nhà nước. Xuất phát từ tầm quan trọng đó nên tôi quyết định chọn đề tài nghiên cứu: “Các tiêu chuẩn cơ bản của việc định giá trị văn bản”. Vì thời gian hoàn thành có hạn cũng như vốn hiểu biết còn nông cạn và ít ỏi của mình, bài tiểu luận của tôi khó tránh khỏi những sai sót và khuyết điểm còn phải sửa đổi và bổ sung. Vì vậy tôi rất mong và trân trọng mọi ý kiến đóng góp của thầy để từ đó tôi có thể củng cố được vốn hiểu biết của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn. 1. Khái niệm chung 1.1 Văn bản Văn bản là sản phẩm của hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ, được tạo lập bởi sự liên kết các câu, các đoạn văn… tạo thành một đơn vị hoàn chỉnh về nội dung và hình thức và hướng tới một mục đích giao tiếp nhất định. Văn bản quản lý Nhà nước thực chất là các quyết định quản lý Nhà nước do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thể thức, thủ tục, thẩm quyền do luật định mang tính quyền lực đơn phương. Văn bản quản lý Nhà nước còn là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào qua trình quản lý Nhà nước. 1.2 Tiêu chuẩn Tiêu chuẩn là thước đo giá trị được công nhận chung để so sánh một đối tượng này với một đối tượng khác. Tiêu chuẩn đánh giá văn bản là thước đo chung để xem xét ý nghĩa của các văn bản trong quá trình bảo quản và sử dụng chúng. 1.3 Những mục tiêu chung Để xem xét khả năng sử dụng văn bản; Để tổ chức bảo quản văn bản hợp lý; Để phát hiện các bất hợp lý trong các hệ thống văn bản; Góp phần xác định kết quả và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. 2. Các tiêu chuẩn đánh giá văn bản 2.1 Các tiêu chuẩn về tác giả - Về cơ quan: Việc xác định được đúng chức năng, nhiệm vụ là cơ sở quyết định để thiết lập tổ chức của các cơ quan hành chính. Vì vậy, đây là vấn đề rất cơ bản cấp thiết, nên cần phải tiến hành một cách khoa học, kiên quyết, chặt chẽ trong toàn bộ hệ thống hành chính. Nguyên tắc cơ bản là mỗi cơ quan, mỗi tổ chức, mỗi bộ phận hợp thành đều phải có chức năng, nhiệm vụ một cách đích thực, rõ ràng và bảo đảm có đủ thẩm quyền đối với trách nhiệm để thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ đó. Chỉ có trên cơ sở xác định đúng và rõ ràng, rành mạch cụ thể chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý hành chính thì mới có thể khắc phục được sự chồng chéo, trùng lặp về nội dung, phạm vi, đối tượng quản lý trong hệ thống bộ máy hành chính. Có như vậy mới tiến hành phân cấp và xác định được mối quan hệ, phân công, phối hợp giữa các bộ, ngành với chính quyền địa phương để ban hành văn bản hợp lý và chính xác để đem lại hiệu quả cao nhất khi ban hành. Từ đó, việc xem xét đánh giá hiệu lực và hiệu quả của văn bản trong hoạt động của mỗi cơ quan và của toàn bộ hệ thống hành chính phải căn cứ vào kết quả thực hiện các chức năng nhiệm vụ nhất định. Chẳng hạn: Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Bình đẳng giới hiện nay do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, nhưng trách nhiệm quản lý nhà nước về bình đẳng giới thuộc về Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Chỉ thị về thi hành Luật Bình đẳng giới lại do Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam soạn thảo, vì vậy có tình trạng không thống nhất về chỉ đạo xây dựng văn bản hướng dẫn thực hiện Luật. - Về tác giả: Trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không thể phủ nhận vai trò của người soạn thảo, với tư cách là người “chắp bút”, người đặt những “viên gạch” đầu tiên để xây dựng “nền móng” cho những dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tại sao cần thiết phải nhấn mạnh đến trách nhiệm của người soạn thảo văn bản? Vì nếu các quyết định được ban hành một cách vội vã, thiếu cơ sở thực tế thì tính khả thi của văn bản sẽ rất thấp. Người soạn thảo có trách nhiệm là người biết đầu tư thời gian, công sức cho việc chuẩn bị một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trước hết, họ phải biết các nguồn để tiến hành nghiên cứu mới cho từng dự thảo văn bản. Nếu việc xây dựng văn bản chỉ căn cứ vào các yêu cầu, nguyện vọng của nhà quản lý mà không tính đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý (người dân và các đối tượng sẽ chịu sự tác động trực tiếp của văn bản) thì dù văn bản có được soạn thảo kỹ lưỡng hay được chuẩn bị đầy đủ, văn bản đó vẫn luôn luôn thiếu căn cứ thực tiễn và văn bản được ban hành sẽ thiếu tính khả thi hoặc không có hiệu quả cao trên thực tế. Để khắc phục những hạn chế này, trước khi soạn thảo, người soạn thảo phải có những đánh giá, tổng kết thực tiễn hoạt động quản lý, tình hình thi hành pháp luật, đồng thời căn cứ vào nhu cầu quản lý cũng như tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; thậm chí phải tham khảo, lấy ý kiến của nhân dân trước khi soạn thảo, ban hành văn bản. Thứ hai là dù quan điểm của người soạn thảo văn bản là rất quý báu và xuất phát từ kinh nghiệm quản lý nhà nước nhưng kinh nghiệm ấy vẫn chủ yếu mang tính chất cá nhân mà chưa phải là một cách nhìn có hệ thống và bài bản nhằm giải quyết một cách căn bản những vấn đề kinh tế, xã hội do thực tiễn đặt ra. Điều này đặc biệt đúng khi kinh nghiệm đó chưa được kiểm nghiệm qua thực tế, thông qua việc đánh giá kết quả thu được, lắng nghe ý kiến phản hồi từ người dân. 2.2 Các tiêu chuẩn về nội dung - Nội dung: Một là vấn đề điều chỉnh: Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật là việc người soạn thảo giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội và đối tượng tác động cụ thể. Ngay từ trước khi soạn thảo văn bản, người soạn thảo đã phải xác định rõ: văn bản được ban hành để điều chỉnh những loại quan hệ xã hội nào, tác động tới những đối tượng nào. Trên cơ sở đó việc xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật gồm những nội dung cơ bản sau đây: Thứ nhất, xác định tính chất quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Các quan hệ xã hội có thể được phân chia thành nhiều nhóm khác nhau, dựa vào mức độ quan trọng và sự ổn định của chúng, từ đó xác định thẩm quyền ban hành văn bản để điều chỉnh sao cho hợp lý. Thông thường, các cơ quan có địa vị pháp lý cao trong bộ máy nhà nước chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng; những quan hệ xã hội ít quan trọng hơn thường được điều chỉnh bởi văn bản của cơ quan có địa vị pháp lý thấp hơn trong bộ máy nhà nước. Thứ hai, xác định chủ thể tham gia quan hệ xã hội. Các bên tham gia quan hệ xã hội được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật là các cá nhân, tổ chức có quyền và nghĩa vụ được xác định trong văn bản. Do vậy, có thể coi đối tượng áp dụng của dự thảo là các cơ quan, tổ chức, cá nhân, thường bao gồm các nhóm đối tượng sau: Nhóm đối tượng có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản, nhóm đối tượng có trách nhiệm thực hiện văn bản, nhóm đối tượng có liên quan (phối hợp, kiểm tra, giám sát ...). Do vậy, cần xác định rõ các quan hệ xã hội có thể hình thành giữa những cá nhân hay tổ chức nào để xác định đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật sao cho hợp lý, tránh tình trạng bỏ lọt các đối tượng có liên quan cần áp dụng văn bản. Ví dụ: có rất nhiều chủ thể khác nhau tham gia vào các quan hệ xã hội phát sinh từ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực nhà nước...) Nếu chỉ xác định đối tượng áp dụng văn bản là công dân thì bỏ lọt các cá nhân khác không phải công dân; nếu chỉ là cơ quan hành chính nhà nước thì bỏ lọt các cơ quan khác của Nhà nước. Bên cạnh đó, cũng cần tránh tình trạng xác định đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quá rộng, bao gồm cả những chủ thể không thể tham gia vào các quan hệ xã hội đang dự kiến được điều chỉnh. Thứ ba, xác định phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Việc xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản còn có thể được xác định trên cơ sở phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Thông thường, mỗi văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng giới hạn trong những phạm vi chuyên môn nhất định. Cần xác định rõ giới hạn đó, trên cơ sở xem xét tính chất và nội dung các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật. Có những quy định về lĩnh vực chuyên môn như: về tuyển dụng cán bộ, công chức, về tiền lương... liên quan đến tất cả các ngành, nên văn bản quy phạm pháp luật quy định về những vấn đề này cần được áp dụng trong tất cả các ngành để bảo đảm sự thống nhất. Tuy nhiên, cũng có những quy định về các vấn đề mang tính đặc thù của một số lĩnh vực chuyên môn nhất định, nên chỉ áp dụng trong những lĩnh vực chuyên môn đó mà không thể áp dụng sang những lĩnh vực chuyên môn khác. Do đó, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, người soạn thảo cần xác định rõ giới hạn lĩnh vực áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó. Trên cơ sở các vấn đề nói trên, người soạn thảo cần xác định rõ dự thảo văn bản điều chỉnh những vấn đề gì, áp dụng đối với những đối tượng nào, đã đầy đủ chưa trên cơ sở thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng chủ thể; dự thảo không được quy định mở rộng thêm hoặc bỏ lọt đối tượng, phạm vi điều chỉnh để văn bản sau khi được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi trên thực tế. Hai là về thể loại văn bản Thể loại văn bản là tên gọi của từng loại văn bản, phù hợp với tính chất, nội dung và mục đích ban hành của văn bản. Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là việc ban hành văn bản có căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyền trình theo quy định của pháp luật; những đề nghị để ban hành văn bản là hợp pháp; Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người có thẩm quyền  chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thể loại văn bản đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó.   Ba là độ bao quát vấn đề Hiện nay việc lập chương trình xây dựng văn bản luật nhìn chung chưa thực sự khoa học, chưa hoàn toàn dựa trên nhu cầu của thực tiễn, chưa thể hiện được định hướng chính sách pháp luật nhất quán.Việc xem xét các đề nghị xây dựng văn bản luật chưa chặt chẽ, chưa nghiên cứu kỹ sự cần thiết ban hành và tính khả thi của dự án văn bản luật. Trên thực tế, một số luật, pháp lệnh đã được ban hành thiếu tính khả thi hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển kinh tế xã hội, gây lãng phí các nguồn lực, ví dụ như Luật Thanh niên, Luật Bình đẳng giới đến nay vẫn chưa thực thi hiệu lực một cách thực sự vì thiếu các quy định cụ thể. Nhiều quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn với các quy định pháp luật hiện hành. Ví dụ Luật Đăng ký bất động sản chồng chéo với quy định của Luật Đất đai, Luật Bất động sản, thậm chí hạn chế quyền kinh doanh của doanh nghiệp đã được quy định trong Luật Doanh nghịêp. Bốn là mối quan hệ với cấp dưới Trong các văn bản quy phạm pháp luật, những nội dung khó thường bị gác lại hoặc giao cho các văn bản có vị trí pháp lý thấp hơn quy định. Chẳng hạn: Có những văn bản luật được ban hành trong đó có nhiều điều giao cho Chính phủ quy định (Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Pháp lệnh Cựu chiến binh, Luật Thanh niên...). Tình hình này dẫn đến các quy định pháp luật trong các văn bản luật hoặc nghị định rất ngắn, nhưng các văn bản triển khai hướng dẫn lại rất nhiều và vì thế các văn bản pháp luật được xây dựng mất nhiều công sức, thời gian, theo nhiều quy trình, thủ tục mà vẫn khó đi vào đời sống. Năm là tính mới trong văn bản Trong quá trình xây dựng văn bản luật chúng ta chưa coi trọng việc nghiên cứu khoa học và thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn. Nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn chưa được làm sáng tỏ, nên việc xây dựng các quy định không sát, không hợp lý, không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao. Ví dụ như: Dự án Luật về hội đang soạn thảo 12 năm nhưng đến nay vẫn chưa biết đến bao giờ mới được ban hành. Thực tế rất cần sự điều chỉnh của Luật về kế họach, quy hoạch, nhưng Lụât này vẫn chưa ra đời. Mặt khác, có văn bản cần ban hành trước nhưng lại được ban hành sau, ví dụ như Luật Công nghệ thông tin cần có trước Luật Giao dịch điện tử, hiện nay vì chưa có những quy định cần thiết nên một số quy định của Luật Giao dịch điện tử về chữ ký điện tử vẫn chưa thể thực hiện được. Sáu là tính logic Đây là một trong những yêu cầu quan trọng về mặt khoa học tạo nên chất lượng của văn bản. Mặc dù văn bản có đáp ứng đầy đủ những yêu cầu về chính trị, pháp lý… nhưng được phân chia, sắp xếp không lôgic, chặt chẽ, văn bản đó không thể có tính khả thi và chất lượng không cao. Một văn bản được coi là có nội dung lôgic khi văn bản đó phân chia, sắp xếp theo những cách thức: + Quy định chung được trình bày trước quy định cụ thể trong cùng một vấn đề (khái quát – cụ thể). + Quy định về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục. + Quy định về trường hợp phổ biến trình bày trước quy định về trường hợp có tính đặc thù; + Quy định về quyền, nghĩa vụ được trình bày trước quy định về chế tài; + Quy định có tính chất quan trọng được trình bày trước quy định có tính chất ít quan trọng; + Trình bày theo trình tự diễn biến của vấn đề (trong văn bản chỉ quy định về thủ tục). Tuỳ theo nội dung của mỗi văn bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọn cách trình bày bố cục lôgic trên theo kế cấu điều khoản (phần, chương, mục, điều, khoản, điểm) hay theo kết cấu nghị luận (I, 1, a, …). Thông thường đối với nhóm văn bản hành chính (công văn, báo cáo, tờ trình…)  lựa chọn cách phân chia nội dung theo kết cấu nghị luận mà không chia theo điều khoản, còn luật, pháp lệnh, quyết định, nghị định nội dung được phân chia, sắp xếp theo kết cấu điều khoản; thông tư, chỉ thị theo kết cấu nghị luận. - Tính pháp lý Đây là tiêu chuẩn bảo đảm tính hợp pháp của văn bản. Dù là cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật hay văn bản hành chính đều phải đáp ứng được các yêu cầu mà Nhà nước đặt ra về tính hợp pháp, biểu hiện cụ thể như sau:           Thứ nhất, văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền. Thẩm quyền là tổng thể quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cá nhân được Nhà nước trao cho nhằm thực hiện chức năng, nhệm vụ, quyền hạn. Như vậy, thẩm quyền của mỗi chủ thể được pháp luật quy định trong những văn bản pháp luật hiện hành. Ví dụ: Thẩm quyền của Tổng cục Hải quan về cơ cấu tổ chức và hoạt động được quy định trong Nghị định số 96/2002/NĐ-CP ngày 19-11-2002 của Chính phủ. Còn thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chủ thể: Đội trưởng, Chi cục trưởng, Cục trưởng… trong lĩnh vực Hải quan được quy định cụ thể trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02-07-2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007) …Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền khi văn bản đó vừa đúng thẩm quyền về nội dung, vừa đúng thẩm quyền về hình thức. Đúng thẩm quyền về nội dung có nghĩa chủ thể ban hành văn bản giải quyết công việc phát sinh trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật cho phép. Ví dụ: Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan ban hành quyết định bổ nhiệm Chi cục trưởng Chi cục Hải quan cửa khẩu quốc tế Tân Sơn Nhất, quyết định này là văn bản được ban hành đúng thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền hình thức được hiểu chủ thể ban hành văn bản với tên gọi theo đúng quy định của pháp luật. Có những trường hợp, người ban hành dễ dàng lựa chọn đúng tên gọi của văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền vì pháp luật đã quy định rõ. Ví dụ: để xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan, các chủ thể chỉ được lựa chọn duy nhất quyết định để ban hành; để ghi nhận lại và mô tả hành vi vi phạm hành chính của đối tượng vi phạm, người có thẩm quyền phải lựa chọn biên bản. Nếu Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan cần chỉ đạo cấp dưới nhưng lựa chọn chỉ thị bị coi là ban hành văn bản trái thẩm quyền về hình thức vì theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư với tư cách văn bản quy phạm pháp luật.   Mặc dù vậy, trên thực tế việc lựa chọn đúng tên gọi văn bản để giải quyết những công việc phát sinh không phải lúc nào cũng dễ dàng, vì có nhiều loại văn bản không được pháp luật quy định như: công văn, báo cáo, thông báo…, khi ban hành chủ yếu dựa vào tính chất của mỗi loại việc để lựa chọn cho phù hợp. Ví dụ: Chi cục Hải quan cần xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên, lựa chọn công văn đề nghị là phù hợp nhất, cần trình cấp trên đề án công tác hoặc dự thảo văn bản pháp luật, có thể lựa chọn công văn hoặc tờ trình. Nhưng điều quan trọng là khi nào trình cấp trên đề án, chương trình, dự thảo văn bản … bằng công văn và khi nào trình bằng tờ trình, hoàn toàn không có căn cứ pháp lý mà chỉ dựa vào sự hợp lý về khoa