Đề tài Giám sát thị trường tài chính Việt Nam

Giám sát thị trường tài chính Việt Nam Trong chương trình khảo sát tại Mỹ từ 30/5 đến 9/6/2007, với hơn 25 cuộc tọa đàm và nhiều hoạt động chuyên môn khác được phía Mỹ chuẩn bị khá công phu và bằng cách trình bày rất “thực dụng”, ngắn gọn, các thuyết trình viên của Mỹ đã chuyển tải đến đoàn cán bộ liên ngành Ngân hàng - Tài chính Việt Nam nhiều thông tin vừa bổ ích, vừa khác lạ và khá phức tạp. TT - GS TTTC tại Mỹ là vấn đề phức tạp nhất của các giới chức tài chính Mỹ và cũng có khá nhiều bài học cho thực tiễn Việt Nam. Nói đến cơ chế hoạt động Ngân hàng và định chế tài chính (ĐCTC) phi ngân hàng tại Mỹ là nói đến câu hỏi: ĐCTC này hoạt động trong sự TT-GS của ai? Một ĐCTC muốn ra đời hoặc duy trì hoạt động bình thường, ngoài những điều kiện về vốn, năng lực quản trị, sản phẩm, thị trường …thì một trong những thủ tục đầu tiên không thể thiếu là ĐCTC đó đã chọn tổ chức nào làm cơ quan quản lý, thanh tra, giám sát cho mình. Tại Mỹ, sau nhiều lần mua, bán, sát nhập… từ hơn 14.000 Ngân hàng trước năm 2000 thì đến thàng 6/2007 còn lại hơn 9000 (9025) và vẫn đang không ngừng biến động. Số ngân hàng này chia thành 3 nhóm quy mô lớn, trung bình và vừa. Trong nhóm những ngân hàng lớn lại chia thành 3 loại ứng với quyền cấp phép của 2 cơ quan gồm: Ngân hàng cấp liên bang và /hoặc Ngân hàng thương mại cổ phần cấp quốc gia và các Công ty tài chính mẹ sở hữu Ngân hàng (Holding Company) do NHTW (PED) cấp phép và TT-GS; Ngân hàng cấp Quốc gia hoặc cấp liên bang còn lại, các Ngân hàng thành viên thuộc tập đoàn tài chính xuyên quốc gia và các ngân hàng có nhân tố nước ngoài do cơ quan quản lý Ngân hàng – OCC- Office of the Comptrolle of the Currency cấp phép và trung bình có tới gần 7000 Ngân hàng không phải là thành viên của FED trung ương, chuyên nhận tiền gửi thì do Tập đoàn bảo hiểm tiền gửi Liên bang – FDIC- Federan deposit insurance Coporation cấp phép và TT-GS; Các Quỹ hoặc Ngân hàng chuyên đầu tư bất động sản (hiện gồm hơn 300 Ngân hàng loại trung bình và vừa), do OTC – Office of Thift Supervision of Treasury cấp phép và TT-GS; hiệp hội Liên minh tín dụng quốc gia – National Credit Union Administrasion – NCUA thì cấp phép, TT - GS và bảo hiểm cho các quỹ hay Ngân hàng chuyên làm dịch vụ tín dụng hoặc dịch vụ chứng khoán trong nội bộ các liên minh tín dụng và là thành viên của NCUA… Ngoài ra, Các ngân hàng Trung ương khu vực (12 Fed cấp bang) chịu trách nhiệm TT - GS các ngân hàng thành viên của mình. Ngân hàng Nhà nước Mỹ không cấp bất kỳ khoản vốn nào cho tất cả các cơ quan quản lý, thanh tra – giám sát, kể cả NHTW. Nguồn thu của các cơ quan quản lý và TT- GS các ĐCTC chủ yếu được hình thành từ khoản nộp phí của chính các đối tượng bị quản lý và bị TT-GS.Nguồn thu còn lại của các cơ quan này hình thành từ những dịch vụ an toàn khác cho chính các đối tượng quản lý. Người đứng đầu các cơ quan quản lý, thanh tra, giám sát nói trên đều bình đẳng về quyền lực- đều do Hội đồng quản trị của các đơn vị đó bầu chọn sau khi tham khảo ý kiến các ĐCTC thuộc quyền quản lý để giới thiệu lên quốc hội Mỹ phê chuẩn trước khi Tổng thống ký bổ nhiệm theo nhiệm kỳ (4 hoặc 5 năm). Nội dung cấp phép được coi như luật định về: vốn, năng lực Ban diều hành, các giới hạn an toàn buộc phải duy trì, các loại hoạt động kinh doanh được phép, các số liệu buộc phải qua kiểm toán độc lập và các loại báo cáo định kỳ bắt buộc phải nộp cho cơ quan quản lý thường đồng thời là cơ quan TT-GS đối với ĐCTC được cơ quan đó cấp phép hoạt động. Nội dung TT-GS cũng theo 2 hình thức là giám sát từ xa thông qua số liệu báo cáo bắt buộc theo biểu mẫu của từng cơ quan TT-GS và thanh tra tại chỗ trên cơ sở kiểm toán tuân thủ, Tần suất thanh tra tại chỗ tùy thuộc vào mức mức độ “có vấn đề” mà cơ quan TT-GS sẽ tổ chức đoàn TT tại ĐCTC từ 12 tháng đến 18 tháng/ lần/ĐCTC. Tương tự như đối với các Ngân hàng, tại Mỹ các ĐCTC phi Ngân hàng như công ty chứng khoán, công ty đầu tưu tài chính, công ty cho thuê tài chính, Công ty Bảo hiểm.. cũng do các “Công ty” giám sát chuyên ngành được đối tượng “chọn” để thực hiện đồng thời cả việc thanh tra, giám sát và cấp giấy phép hoạt động cho mình. Mọi động thái của các ĐCTC bị giám sát đều phải báo cáo minh bạch với cơ quan giám sát “. Đối với các ngân hàng kinh doanh đa năng thì vẫn do cơ quan giám sát ngân hàng thực hiện việc TT- GS đối với các dịch vụ phí ngân hàng ở quy mô “nhỏ” còn những dịch vụ phi ngân hàng có doanh số lớn, chiếm từ 20% tổng doanh thu của ngân hàng trở lên thì phải do Công ty TT-GS chuyên ngành khác tiến hành TT-GS các dịch vụ phi ngân hàng của Ngân hàng đa năng đó trên cơ cở phần kinh doanh phi ngân hàng đó phải tổ chức hạch toán riêng hoặc tổ chức thang công ty con của NHTM! Như vây, một ĐCTC có thể là đối tượng bị TT- GS của nhiều công ty theo chức năng càng làm cho hoạt động của TT-GS tại Mỹ trở lên “vô Chính phủ”. Vì tính chất rất phức tạp của hệ thống các cơ quan quản lý, TT-GS Ngân hàng nên Chính phủ Liên bang đã thành lập ra hàng loạt các diễn đàn liên cơ quan như Hội đồng kiểm tra các ĐTTC liên bang – Fedral Financial Institution Examination Council (FFIEC); Ủy ban hạ tầng thông tin ngân hàng (FBIIC); ủy ban giáo dục và kiến thức tài chính; Hội nghị cơ quan giám sát ngân hàng cấp bang… để bàn thảo, gợi ý đưa ra chính sách, chuẩn mực… và luôn mong sẽ trở thành mẫu số chung cho các cơ quan quản lý, giám sát khác nhau áp dụng mang tính thống nhất toàn liên bang… Tuy vậy, thật tiếc là các tổ chức nói trên mới chỉ là các “diễn đàn” - Không có thẩm quyền, không quyền tài phán hay nguồn lực để chia sẻ thông tin một cách có hệ thống đủ để đánh giá hoặc vạch ra chính sách chống rủi ro một cách có hiệu lực cho toàn ngành tài chính rất phức tạp ở Mỹ! Như vậy, ở Mỹ để làm NHTW chỉ có một hệ thống duy nhất là FED, nhưng để quản lý và giám sát Ngân hàng NHTM nói riêng, ĐTTC nói chung thì có rất nhiều công ty khác nhau vừa quản lý, giám sát theo tổ chức (cách truyền thống), vừa quản lý, giám sát theo chức năng (cách đổi mới). Cùng lúc đó, tùy theo tính chất đa năng và quy mô của từng loại dịch vụ (là sản phẩm ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm hay sản phẩm lai tạo mới) mà cơ quan quản lý đó phải chia sẻ quyền giám sát theo chức năng do các cơ quan quản lý nhóm ĐTTC khác nhảy vào thực hiện việc TT-GS theo chức năng. Cứ mỗi khi TTTC Mỹ có sự chao đảo thì các “diễn đàn” lại nóng lên để cuối cùng hoặc co, hoặc không đáng kể khi đưa ra những giải pháp xử lý mang tính tình thế với kết quả thường là sau “cơn choáng váng” đó mọi việc lại trở về môi trường “bùng nhùng” như cũ và người phải ra tay cuối cùng bao giờ cũng là FED và Bộ Tài chính! Và mọt sự thật đau xót đã và đang hoành hành trên TTTC Mỹ từ hơn 1 năm nay: Đến giữa thàng 9/2008 TTTC Mỹ đã thực sự rơi vào trạng thái khủng khoảng khi liên tiếp các vụ “xin phá sản” và/ hoặc trên bờ vực thẳm xuất hiện – Trong đó, từ giữa tháng 3/2008, Chính phủ Mỹ đã phải cho 30 tỷ USD để cứu Ngân hàng Bear Stearms bên bờ vực phá sản; Đầu tháng 9, ngày 7/9/2008 NHTW Mỹ (PED) phải chi 200 tỷ USD tín dụng dài hạn để kiểm soát 2 ngân hàng cho vay BĐS lớn nhất nước Mỹ là Fannie Maie và Freddie Mac. Tuy vậy, “bão táp’ vẫn chưa sảy ra cho đến đầu tuần giữa tháng 9/2008 - Ngày chủ nhật 14/9/2008, khi NH ĐT doanh nghiệp hàng thứ tư Lehman Brothers với “bề dày” kinh nghiệm 158 năm tuổi buộc phải nộp đơn xin bảo hộ phá sản, cùng lúc NH ĐT lớn thứ ba Merill Lynch bị thua lỗ nặng nề phải bán rẻ với giá 50 tỷ USD cho Bank of Amerca và FED phải mở hầu bao để giới hạn thiệt hại, thì sáng hôm sau 15/9/2008 – “ngày thứ hai đen tối” đã thực sụa trở thành “giọt nước tràn ly” mở màn cho cơn bão táp tài chính phố Wall nổi sóng dữ dội! bão mỗi lúc một to thêm khi ngày 17/9/2008 FED lại buộc phải chi 85 tỷ USD để “mua” tập đoàn bảo hiểm lớn nhất nước Mỹ với tổng giá trị các hợp đồng bảo hiểm lên tới hơn 1100 tỷ USD… Thời điểm hiện tại “cuối tháng 9/2008), cả thế giới vẫn đang chờ kết quả của “đại kế hoạch” giải cứu TTTC của Chính phủ Mỹ. Tuy vậy, dù sao “đại kế hoạch” này vẫn nằm trong thế “tiến, thoái lưỡng nan”: Nếu Chính phủ Mỹ không đổ tiền ra mua danh mục bất động sản (B ĐS) cho các công ty tài chính đầu tư B ĐS thì các Ngân hàng đầu tư “chết” và domino các ngân hàng sẽ tiếp tục diễn ra; Nếu Chính phủ Mỹ thì đồng USD sẽ “rơi” mạnh hơn gây hiệu ứng giảm giá đồng tiền này trên toàn cầu và áp lực tăng giá vàng, giá dầu, giá hàng hóa tính bằng USD khác sẽ tăng – Nhiều quốc gia do đó lại phải nhập khẩu lạm phát do chính sách “đồng tiền yếu” của Mỹ! Thực trạng mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra TTTC VN a. Thanh tra ngân hàng (TTNH) Hiện nay, TTNH được tổ chức thành bộ máy thuộc NHNN, gồm Thanh tra NHNNTW và Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố chịu sự chỉ đạo của chi nhánh NHNN. Mô hình tổ chức hiện nay thể hiện tính chia cắt, mang tính song trùng lãnh đạo, Thanh tra chi nhánh NHNN vừa chịu sự chỉ đạo, điều hành của chi nhánh NHNN, vừa của TTNHNNTW. Cơ chế điều hành này gây ra sự chậm trễ, chồng chéo, không thống nhất giữa trung ương và địa phương, hiệu lực thấp. Mạng lưới thanh tra NHNN được phân bổ “bình quân” theo địa giới hành chính, trong khi các ĐCTC lại phân bổ không đồng đều trên các địa phương. Thanh tra NHNNTW chịu sự chỉ đạo và hướng dẫn về tổ chức và nghiệp vụ tranh tra của Tổng Thanh tra Nhà nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo của Thống đốc NHNN, dẫn đến sự chồng chéo và thiếu thống nhất giữa các cấp lãnh đạo trong hoạt động thanh tra. Các mối quan hệ chỉ đạo, điều hành và phối hợp giữa các vụ, cục chức năng tại NHNNTW với chi nhánh NHNN trong lĩnh vực TT-GS cũng rất chồng chéo, trùng lặp, không rõ ràng. TTNH không có chức năng cấp và thu hồi giấy phép hoạt động ngân hàng là một trong những nguyên nhân gây ra sự nhũng nhiễu của các đối tượng bị TT-GS và thiếu chặt chẽ trong mô hình TT-GS. Thanh tra tại chỗ còn manh tính “chữa cháy” và can thiệp quá mức vào công việc nội bộ của các ĐCTD và chưa có cơ chế trao đổi thông tin hay quản trị rủi ro trên toàn bộ TTTC. Việc TT-GS trên TTTC VN hiện còn rời rạc theo kiểu: “đèn ai nấy rạng”, “việc ai nấy biết” hay “chợ nào hàng rào ấy”. b. Thực trạng thanh tra – giám sát các ĐCTC do Bộ Tài chính quản lý Về TT-GS TTCK: Mức độ vốn hóa qua TTCK VN suy giảm từ khoảng 40% vào cuối tháng 8/2008 cùng các khiểm khuyết khác trên TTCK đang đặt vấn đề lớn đối với hoạt động TT-GS. Cho tới nay, vẫn chưa xác định mô hình nào là chuẩn cho TT-GS TTCK. Hoạt động TT-GS còn bị coi nhẹ, phân tán và mang tính tự phát, chưa kiểm soạt được thị trường OTC và thị trường tự do. Quyết định 02/2008/QĐ-BTC quy định: Thanh tra chứng khoán xử phạt sai phạm tại cấp UBCKNN, nhiệm vụ giám sát được giao cho 4 đơn vị chức năng tương ứng với đối tượng quản lý của từng ban, gồm: Ban Quản lý kinh doanh chứng khoán, Ban quản lý các công ty quản lý quỹ và các quỹ đầu tư chứng khoán, Ban quản lý phát hành chứng khoán và Ban giám sát TTCK. Thanh tra - giám sát thị trường bảo hiểm: - Về Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN): là một tổ chức tài chính Nhà nước, có vốn pháp định là 5000 tỷ đồng do NSNN cấp, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, nhưng cho đến nay vẫn không rõ BHTGVN là loại ĐTTC nào! Thu nhập của BHTGVN là nguồn thu phí bảo hiểm từ các ĐCTD, nhưng nghiệp vụ của BHTGVN dường như thoát ly hoàn toàn với gánh nặng rủi ro mà các TCTD nộp phí phải đối mặt, xác xuất phải thanh toán bảo hiểm cho người gửi tiền rất thấp vì phải “chờ” đối tượng bảo hiểm bị công bố phá sản hay giả thể thực sự bằng văn bản thì BHTGVN mới vào cuộc. Từ khi thành lập tới nay, BHTG VN mới chỉ chi chưa đầy 20 tỷ để chi bảo hiểm cho người gửi tiền ở hơn 10 quỹ TDND sau khi bị tuyên bố giải thể. Hơn nữa, Chính phủ và NHNN thường phải chủ động phòng ngừa nguy cơ phá sản ngân hàng ngay từ khi có những mức độ nguy hiểm khác nhau, điều này đòi hỏi BHTGVN phải có trách nhiệm với các TCTD đã nộp phí và phải hoạt động theo sự điều chỉnh của Luật Danh nghiệp, đồng thời cũng phải là đối tượng bị TT – GS của cơ quan TT-GS chuyên ngành của ngành thanh tra bảo hiểm trên TTTC VN. - Những ĐCTC bảo hiểm khác: Việc giám sát các ĐCTC bảo hiểm đang được giao cho nhiều vụ chức năng thuộc Bộ Tài chính ứng với các chức năng quản lý nhà nước giống như mô hình TT-GS rất manh mún trên TTCK hiện nay. Nghiệp vụ TT-GS đối với các ĐCTC bảo hiểm còn ở trình độ cổ điển, bị động dự trên sự việc đã sảy ra, đi xác minh, kiểm tra số liệu và không rõ hoạt động theo sự điều chỉnh của luật nào?, việc chi trả đền bù của các ĐCTC bảo hiểm phải tuân thủ theo cơ chế nào…? đều “tùy quy chế riêng”. Đề xuất mô hình tổ chức hệ thống giám sát TTTC tại Việt Nam a.Thiết lập ủy ban giám sát thị trường tài chính quốc gia Kết quả nghiên cứu nhiều mô hình giám sát TTTC tập trung (hay hợp nhất) tại nhiều quốc gia cho thấy, hầu hết các cơ quan giám sát tài chính hợp nhất ở các nước có mô hình này đều trực thuộc Chính phủ, có quyền lập pháp và hành pháp – Quyền ban hành văn bản quy phạm liên quan và quyền tổ chức TT- GS việc thực hiện các văn bản đó. Đối với Việt Nam, tôi đề nghị cần thiết tạo một mô hình hai cấp bao gồm: i) Cấp trung ương Thành lập cơ quan thẩm quyền tối cao của Nhà nước về TT-GS TTTC (gọi là cơ quan giám sát cấp 1) với tên gọi là ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (hoặc UBNN về giám sát tài chính). Cơ quan này phải có quyền hành pháp và lập pháp, có tính chất tập trung, thống nhất, độc lập nằm ngoài các ngành quản lý nhà nước chuyên ngành đối với các đối tượng bị thanh tra, giám sát (khi nghiên cứu và viết bài này thì ở Vn đã có Ủy ban giám sát tài chính của Chính phủ mới thành lập, nhưng chưa có quy chế hoạt động và chưa đủ bộ máy nhân sự để vận hành trong thực tiễn và do đó cũng chưa rõ nội hàm hoạt động của ủy ban này sẽ ra sao). Chính vì vậy, theo tôi nội dung công việc của ủy ban Giám sát tài chính quốc gia Việt Nam theo cách gọi của tôi cơ bản gồm: Ủy ban giám sát tài chính quốc gia là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, được ban hành các khung khổ, quy chế, tiêu chí thận trọng chung cho TTTC và chi tiết cho các thị trường bộ phận của TTTC. Trong đó, nội dung chủ yếu về các tiêu chí thận trọng cần được tham chiếu theo các biện pháp thận tọng trong GATS và tham chiếu 25 nguyên tắc của Ủy ban BASEL. Theo đó, cần đưa ra lộ trình áp dụng các quy định trong Hiệp ước vốn và các nguyên tắc giám sát tài chính theo Hiệp ước BASEL 1 cho tới không quá năm 2014, từ năm 2015 hoặc sớm hơn đối với những chỉ tiêu quan trọng, phải áp dụng BASEL 2 với các tiêu chí cụ thể đối với các loại ĐCTC trên các thị trường bộ phận của TTTC. Ủy ban giám sát tài chính quốc gia Việt Nam phải có một “BASEL Việt Nam” – Cơ quan quyền lực tối cao và là cơ quan chuyên ngành cao nhất về TTGS đối với toàn bộ TTTC VN (chứ không chỉ là các diễn đàn kiểu Mỹ mà chính các nhà kinh tế Mỹ đang hết sức đau đầu về tính chất vô chính phủ của các diễn đàn này!). ii) Cấp nhà nước chuyên ngành – Cơ quan TTGS đối với các ĐCTC cụ thể i)Là thiết chế cấp dưới trực tiếp của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia nhưng không có quyền lập pháp, được trực tiếp tổ chức TTGS các thị trường bộ phận theo sự chỉ đạo và theo chuẩn mực ban hành thống nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia VN. Cấp này bao gồm các cơ quan: TTGS ngân hàng (bước 1 đặt tại NHTW), TTGS chứng khoán (bước 1 đặt tại UBCKNN, sau ủy ban này tách khỏi Bộ Tài chính), TTGS phi ngân hàng và TTGS bảo hiểm (bước 1 đặt tại Bộ Tài chính). Chức năng chính của các cơ quan thanh tra nhà nước chuyên ngành tại các thị trường bộ phận của TTTC cần tổ chức theo 2 bước: Bước 1: Đối với các ĐCTC trong 4 chuyên ngành (ngân hàng, chứng khoán, tài chính phi ngân hàng, bảo hiểm), sẽ là đối tượng TTGS của các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành đặt tại 3 cơ quan: - Cơ quan TTGS ngân hàng là cơ quan hành pháp thuộc NHTW, có hội sở chính đặt tại NHTW được tổ chức thành Cục hoặc Tổng cục gồm một số thanh tra giám sát ngân hàng theo mô hình quyền lực và quản lý nghiệp vụ dọc từ trung ương xuống các khu vực; - Cơ quan TTGS tài chính phi ngân hàng và bảo hiểm là cơ quan hành pháp thuộc Bộ Tài chính, có hội sở chính đặt tại Bộ Tài chính, tổ chức thành Cục thanh tra - giám sát (hoặc Tổng cục) chuyên ngành và liên ngành tài chính - bảo hiểm, hoạt động theo mô hình dọc và quản lý nghiệp vụ theo từng chuyên ngành từ trung ương xuống các sở thuộc Bộ Tài chính; - Cơ quan TTGS chứng khoán là cơ quan hành pháp thuộc UBCKNN, tổ chức thành Cục hoặc Tổng cục thanh tra giám sát chứng khoán, hoạt động theo mô hình quyền lực dọc và quản lý an toàn nghiệp vụ theo nhóm các ĐCTC có nghiệp vụ lõi là quỹ đầu tư, môi giới, tự doanh, kinh doanh hay tổ chức kinh doanh chứng khoán. Bước 2: Sau ít nhất 5 năm vận hành theo mô hình trên, sẽ tách các Cục và/hoặc Tổng cục TTGS nhà nước chuyên ngành ra khỏi các Bộ, cơ quan ngang bộ, giải thể các cục và thành lập các công ty hoặc Tổng công ty TTGS theo các nhóm ĐTTC theo sự điều phối chung và duy nhất của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia. Tóm lại, để giám sát đồng bộ TTTC Việt Nam trước hết và quan trọng nhất là phải có được một thiết chế quản trị thống nhất toàn bộ TTTC. Thiết chế này gồm: mô hình ủy ban giám sát tài chính quốc gia là cơ quan lập pháp và hành pháp trong lĩnh vực giám sát đồng bộ TTTC VN, có thẩm quyền thiết lập ra và giám sát việc thực hiện hệ thống tiêu chí thận trọng, tiên tiến, thống nhất, phù hợp qua thực tiễn. Dưới đó là các cơ quan TTGS chuyên ngành sẽ trải qua lộ trình 2 bước: từ cơ quan hành pháp công quyền ở bước 1 và có lộ trình chuyển dần thành các chế tài đặc biệt hoạt động theo luật DN được bổ sung những điều khoản đặc thù để điều chỉnh hoạt động dịch vụ TTGS an toàn của các công ty, tổng công ty TTGS đối với từng nhóm ĐCTC trong quá trình vận động của TTTC VN… Quá trình đó chính là một thiết chế tổng thể, có bước đi thích hợp và hợp lý đối với TTTC VN đang hội nhập, đang đa năng hóa, công ty hóa và tập đoàn tài chính hóa với tốc độ nhanh. TS. Nguyễn Đại Lai Phó Vụ trưởng Vụ Chiến lược phát triển, Ngân hàng Nhà nước