Đề tài Xây dựng văn bản pháp luật: thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền, nguyên nhân và giải pháp

MỤC LỤC Trang Lời mở đầu 2 Nội dung I. Khái quát vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật ở nước ta 2 II. Thực trang ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền 3 III. Nguyên nhân 5 IV. Giải pháp 6 Kết luận 8 Danh mục tài liệu tham khảo 9 LỜI MỞ ĐẦU Ban hành văn bản pháp luật là việc đưa văn bản tới đối tượng tác động để thực hiện. Tùy theo loại văn bản pháp luật và hình thức ban hành văn bản, thẩm quyền của mỗi cơ quan ban hành văn bản cũng là khác nhau. Ví dụ như Công bố là văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; đăng công bào Chính phủ thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, hoặc công báo địa phương thuộc thẩm quyền của các cơ quan cấp tỉnh,... Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lí. Góp phần tìm hiểu nguyên nhân, hạn chế tình trạng trên, bài viết dưới đây xin đề cập đến một số vấn đề liên quan đến việc ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền. NỘI DUNG Khái quát vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật ở nước ta Hiện nay, pháp luật qui định rất nhiều về chủ thể có quyền ban hành văn bản pháp luật, như các cơ quan quyền lực, hành chính, kiểm sát, xét xử; người đứng đầu và một số công chức khác của các cơ quan nhà nước; tổ chức xã hội hoặc cá nhân được ủy quyền quản lí nhà nước đối với một số công việc cụ thể (công đoàn hoặc người chỉ huy tàu bay, tàu biển,...) Để ban hành một văn bản pháp luật đúng thẩm quyền, cần phải đảm bảo hai phương diện về thẩm quyền là thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản. Chỉ những chủ thể do pháp luật qui định mới có quyền ban hành văn bản pháp luật. Nếu văn bản được ban hành bởi một cá nhân hay tổ chức mà pháp luật không qui định về thẩm quyền ban hành thì văn bản đó không có hiệu lực pháp luật. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền Có thể nói, trong số các văn bản pháp luật thì văn bản qui phạm pháp luật chiếm số lượng lớn hơn cả. Vì vậy, những sai phạm xảy ra trong việc ban hành loại văn bản này cũng nhiều hơn so với các loại văn bản pháp luật khác. Thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật được qui định cụ thể tại Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật). Tại khoản 1, Điều 1 qui định: “Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được qui định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, trong đó có qui tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Khoản 2 Điều này qui định tiếp “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền... thì không phải là văn bản qui phạm pháp luật” và Điều 3 về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản qui phạm cũng qui định nguyên tắc “tuân thủ thẩm quyền”. Theo các qui định trên thì việc văn bản qui phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền là một tiêu chuẩn bắt buộc. Tuy nhiên, thực trạng về việc ban hành hiện nay còn rất nhiều hạn chế. Thứ nhất, từ Điều 11 đến Điều 20 trong Luật qui định về thẩm quyền ban hành văn bản của từng cơ quan, trong đó xác định mỗi cơ quan được quyền ban hành văn bản qui phạm về những vấn đề gì. Tuy nhiên, xem xét toàn bộ quá trình xây dựng văn bản thì những quy định này dường như chỉ riêng cơ quan ban hành văn bản phải quan tâm. Sau khi cơ quan ban hành đã xác định vấn đề nào họ cần ban hành văn bản để điều chỉnh thì các chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng văn bản mặc nhiên coi là đúng thẩm quyền. Chẳng hạn, cơ quan soạn thảo tiến hành rất nhiều hoạt động như tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá văn bản pháp luật hiện hành, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo, đánh giá tác động xã hội của dự thảo... nhưng gần như không có hoạt động nào có mục đích xác định dự thảo có đúng thẩm quyền của cơ quan ban hành không. Tương tự như vậy, cơ quan thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo văn bản là cơ quan có mục đích hoạt động là phát hiện những sai sót của văn bản ngay trong quá trình xây dựng nhưng phạm vi thẩm tra cũng không bao hàm nội dung xem xét văn bản có được ban hành đúng thẩm quyền hay không. Lẽ dĩ nhiên, trách nhiệm chính trong việc xác định vấn đề cần ban hành văn bản có đúng thẩm quyền hay không thuộc về cơ quan ban hành văn bản, nhưng thực tế tồn tại các văn bản ban hành trái thẩm quyền cho thấy vấn đề này cần được sự quan tâm của các chủ thể khác nữa. Thứ hai là về vấn đề giám sát, kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hóa văn bản. Các hoạt động này được thực hiện bởi chính cơ quan ban hành văn bản và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Tuy nhiên, mục đích của giám sát, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa pháp luật lại chỉ là phát hiện những nội dung sai trái, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ mà không có mục đích phát hiện văn bản ban hành trái thẩm quyền. Đồng thời, nếu xem xét kỹ các quy định về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thì thực ra các cơ quan này chỉ kiểm tra, xử lý các văn bản có nội dung trái với các văn bản pháp luật có hiệu lực cao hơn mà không kiểm tra, xử lý văn bản ban hành trái thẩm quyền. Như vậy, một mặt, việc hạn chế khả năng ban hành văn bản trái thẩm quyền không được chú trọng đúng mức trong quá trình xây dựng văn bản, mặt khác, khi văn bản đã ban hành trái thẩm quyền thì các hoạt động phát hiện, xử lý sau khi văn bản đã được ban hành cũng thiếu cơ sở pháp lý, không được quan tâm đầy đủ nên khó tránh khỏi tình trạng có những văn bản trái thẩm quyền tồn tại trong hệ thống pháp luật. Phải chăng so với sai phạm khác như văn bản có nội dung trái pháp luật thì trái thẩm quyền không phải là sai phạm lớn nên ít được chú ý hơn? Ngoài nguy cơ ảnh hưởng đến sự hài hòa, thống nhất trong thực hiện quyền lực nhà nước và khó đảm bảo chất lượng văn bản như đã nói ở trên thì văn bản ban hành trái thẩm quyền còn có thể có những biểu hiện bất lợi khác nữa trong quản lý nhà nước. Chẳng hạn, sau khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 có hiệu lực thì chính quyền địa phương không còn quyền ban hành văn bản quy định về hành vi vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính, nhưng hầu hết các địa phương trong cả nước vẫn ban hành văn bản quy định về những vấn đề này. Giả sử quyết định của Uỷ ban nhân dân một tỉnh quy định một hành vi nào đó là vi phạm hành chính nhưng hành vi này lại không được coi là vi phạm hành chính theo quy định trong các văn bản của Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội, thì người bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm hành chính không? Sự nguy hiểm của văn bản ban hành trái thẩm quyền trong trường hợp này thể hiện không chỉ ở khả năng xâm phạm các quyền, lợi ích chính đáng của đối tượng tác động, mà nó còn tước đi khả năng tự bảo vệ hay yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của họ. III. Nguyên nhân Có thể thấy, tình trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền hiện nay xảy ra ngày càng nhiều. Tỷ lệ văn bản trái pháp luật năm 2007 chiếm 21%, và có dấu hiệu không giảm cho đến năm 2011 là khoảng 30%. Vậy nguyên nhân nào dẫn đến tình trạng trên? Thứ nhất, do thẩm quyền đó được qui định rải rác trong khá nhiều văn bản khác nhau, như: hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các luật, pháp lệnh về quản lí nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể (thuế, xử lí vi phạm hành chính),...; mặt khác, do trong một số trường hợp, qui định về thẩm quyền nội dung của các cơ quan nhà nước vẫn còn có sự chồng chéo hoặc phân định chưa rõ ràng nên việc xác định vấn đề này nhiều khi trở nên rất khó khăn, và trong thực tiễn, lượng văn bản qui phạm pháp luật được ban hành trái thẩm quyền nội dung là khá lớn. Vì vậy, để có thể xác định đúng về thẩm quyền nội dung của chủ thế ban hành văn bản qui phạm pháp luật, cần căn cứ vào các qui định của pháp luật hiện hành và những nguyên tắc pháp lí về vấn đề này. Thứ hai, do thực hiện việc kiểm tra tức là thẩm định những dự thảo, những văn bản pháp luật trước khi được ban hành chưa tốt, chưa nghiêm, thậm chí còn mang tính hình thức. Bên cạnh đó, khi còn ở giai đoạn dự thảo, cơ chế đặt ra là làm sao phát huy trí tuệ của từng nhà chuyên môn cũng như các cơ quan ban hành phải lấy ý kiến đóng góp và phải có sự phản biện của những cơ quan, tổ chức xã hội. Nhưng thực tế, khâu này lại làm chưa tốt, thậm chí còn cẩu thả.  Thứ ba là có một sự thiên lệch trong khi cân nhắc lợi ích cục bộ của cá nhân và của cơ quan thi hành công vụ và của cả xã hội. Và cuối cùng, cũng không kém phần quan trọng, đó là trình độ chuyên môn của những người làm văn bản pháp luật còn hạn chế, thậm chí còn rất yếu. IV. Giải pháp Trước thực trạng của sự phức tạp, chồng chéo, mâu thuẫn và cả sự vi phạm những qui định của cơ quan cấp trên trong việc ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền của nhiều địa phương, theo em, cần thực hiện một số giải pháp sau đây: Thứ nhất, trong quá trình soạn thảo văn bản. Việc xem xét vấn đề được đưa ra trong dự thảo có đúng thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản không cần được thực hiện ở tất cả các khâu trong quá trình xây dựng văn bản. Ngoài cơ quan ban hành xác định điều này, khi xây dựng chương trình xây dựng pháp luật của cơ quan thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm, các cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến cho dự thảo có quyền phát hiện các nội dung trái thẩm quyền của cơ quan ban hành càng sớm càng tốt. Đặc biệt, pháp luật cần quy định sự phù hợp của nội dung dự thảo với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản là nội dung bắt buộc của hoạt động thẩm tra, thẩm định. Có như vậy mới hạn chế được việc ban hành văn bản trái thẩm quyền ngay trong quá trình xây dựng. Thứ hai, sau khi văn bản được ban hành. Một là, văn bản qui phạm pháp luật là sản phẩm đặc trưng của hoạt động quyền lực - một hoạt động không có mục đích tự thân mà vì nhu cầu của xã hội - nên pháp luật cần qui định rõ trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản trong việc chủ động kiểm tra văn bản của mình ban hành (sản phẩm hoạt động quyền lực của cơ quan đó). Đây không chỉ là trách nhiệm của cơ quan trước Nhà nước mà còn là trách nhiệm trước xã hội. Hai là, hoàn thiện các qui định về giám sát, kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật, bao gồm: (1) Bổ sung mục đích phát hiện văn bản ban hành trái thẩm quyền vào mục đích của các hoạt động đó trong Điều 87, Điều 93 của Luật để thống nhất với nội dung giám sát, kiểm tra ở Điều 88; (2) Chỉnh sửa các Điều 90, Điều 91 để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra, xử lí văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật không chỉ bó hẹp trong việc kiểm tra, xử lí văn bản có nội dung trái với văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà gồm cả văn bản ban hành trái thẩm quyền; (3) Bổ sung hình thức hủy bỏ trong Điều 90, Điều 91 để các cơ quan có thẩm quyền xử lí văn bản ban hành trái thẩm quyền vì theo khoản 2 Điều 1 Luật qui định văn bản ban hành trái thẩm quyền không phải là văn bản qui phạm pháp luật nên các hình thức xử lý như sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ đều không thích hợp, trường hợp này phải hủy bỏ, tức là tuyên bố văn bản không có hiệu lực pháp lí ngay từ khi được ban hành; (4) Bổ sung quy định cho phép các cá nhân, tổ chức, nhất là những cá nhân, tổ chức là đối tượng tác động trực tiếp của văn bản kiến nghị về các văn bản có khiếm khuyết. Điều này cho phép phát hiện tương đối sớm các khiếm khuyết trong đó có trường hợp ban hành trái thẩm quyền vì đối tượng tác động của văn bản là người trực tiếp được hưởng lợi ích hay chịu thiệt thòi do việc thực hiện văn bản, đồng thời các cá nhân, tổ chức này phần nhiều không phải là các chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước nên có thể khá khách quan khi đánh giá việc sử dụng quyền lực của cơ quan ban hành văn bản. Việc hoàn thiện các qui định trên góp phần xác định đúng vai trò của từng chủ thể trong việc phát hiện sớm, xử lí kịp thời văn bản trái thẩm quyền, trong trường hợp văn bản gây hậu quả bất lợi cho đối tượng thi hành hay cho các cá nhân, tổ chức khác thì rút ngắn thời gian tồn tại thực tế của văn bản lại càng có ý nghĩa thực tế. KẾT LUẬN Trên đây là một số ý kiến về thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền, từ đó đưa ra một số những biện pháp nhằm khắc phục tình trạng này. Mong rằng những biện pháp đó có thể phần nào hạn chế được việc ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền đang tồn tại với số lượng lớn trong hệ thống pháp luật ở nước. Chỉ có như vậy thì những văn bản pháp luật được ban hành mới thực sự trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lí đất nước và đảm bảo trật tự xã hội. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1, Trường đại học luật Hà Nội, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội 2008. 2, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 3, Nguồn internet.