Điều hành chính sách tài khóa ở Việt Nam và gợi ý chính sách

36 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH Đoàn Thanh Hà* TÓM TẮT Trong những năm qua, hệ thống chính sách tài khóa (CSTK) của Việt Nam đã có những bước cải cách quan trọng góp phần thay đổi căn bản nền tài chính công Việt Nam. Hệ thống pháp luật, chính sách quản lý tài chính công tiếp tục được đổi mới trên nhiều phương diện, từng bước tiếp cận với các chuẩn mực chung của thông lệ quốc tế, bao gồm cả chính sách thu NSNN, chính sách quản lý chi NSNN, quản lý nợ công. Bài viết phân tích kết quả điều hành chính sách tài khóa Việt Nam, từ đó đưa ra những gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững chính sách tài khóa trong thời gian tới. Từ khoá: Chính sách tài khoá, ngân sánh nhà nước FISCAL POLICY EXECUTIVE IN VIETNAM AND POLICY IMPLICATIONS ABSTRACT In recent years, Vietnam’s fiscal system has made important reforms contributing the fundamental change to public finance Vietnam. The legal system, the management policy of public finance has continued innovation in many ways, step by step approach with general standards of international practice, including the incomings policy of state budget, expenditure management policy of state budget, public debt management. This study analyzes the operating results of fiscal policy in Vietnam, thereby making policy recommendations to develop sustainable fiscal policy in the coming period. Keywords: Fiscal policy, state budget * PGS.TS. Trường Đại học Ngân hàng Tp. Hồ Chí Minh. Email: hadt@buh.edu.vn 1. Kết quả điều hành chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian qua Nhờ triển khai đồng bộ, quyết liệt cùng các giải pháp hợp lý, sáng tạo và phù hợp với pháp luật, từ năm 2011 đến nay, ngành ngân hàng đã thu được những thành công được xã hội đồng thuận, ghi nhận và đánh giá cao, đó là đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ thống; thiết lập được kỷ cương của thị trường; nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch của các chính sách và công cụ điều hành; tích cực hội nhập quốc tế thông qua việc áp dụng các thông lệ, chuẩn mực quốc tế trong xây dựng khuôn khổ chính sách và điều hành; thiết lập các điều kiện nền tảng cho phát triển bền vững của hệ thống. Đối với thu NSNN: Giai đoạn 2011- 2015, do tình hình kinh tế khó khăn đồng thời thực hiện chính sách giãn, giảm thuế và tháo gỡ khó khăn cho doanh 37 Điều hành chính sách . . . nghiệp khiến tác động đến giảm thu NSNN nhưng tổng thu NSNN vẫn gấp 2 lần so với giai đoạn 2006 – 2010. Tốc độ tăng thu hàng năm bình quân khoảng 9,3%, tỷ lệ động viên từ thuế và phí vào NSNN vẫn chiếm khoảng 21% GDP tuy thấp hơn giai đoạn 2006 – 2010 (23,6%) nhưng vẫn phù hợp theo yêu cầu của Nghị quyết Quốc hội, xấp xỉ với các nước trong khu vực. Cùng với sự tăng quy mô thì cơ cấu thu NSNN cũng có sự chuyển biến theo hướng đảm bảo bền vững hơn với tăng tỷ trọng các khoản thu từ sản xuất kinh doanh và tiêu dùng như thuế GTGT, TNDN, TNCN. Tuy tốc độ tăng thu giai đoạn 2011 – 2015 của các khoản thu từ thuế TNDN, TNCN, GTGT thấp hơn so với giai đoạn 2006 – 2010 do chính sách giãn, giảm, gia hạn thuế, mở rộng cơ sở thuế, điều chỉnh thuế suất khuyến khích sản xuất nhưng tốc độ tăng thu của các khoản thu này vẫn cao hơn so với tốc độ thu NSNN, tốc độ tăng thu bình quân giai đoạn 2011 – 2015 của thuế TNDN (không kể dầu thô) là 9,9%, thuế TNCN là 15,4% và thuế GTGT là 13,3% cao hơn mức tăng 9,4% của thu NSNN. Đồng thời, sự phụ thuộc của thu NSNN vào các khoản thu “không thường xuyên” như thu từ giao quyền sử dụng đất, từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước trong tổng thu NSNN có xu hướng giảm dần. Tỷ trọng thu dầu thô trong cơ cấu thu NSNN cũng giảm từ 28,8% giai đoạn 2006 – 2010 xuống 20,9% giai đoạn 2011 – 2015; so sánh với GDP, mức độ động viên NSNN từ dầu thô cũng giảm từ 5,3% xuống 3,3%. Xét cơ cấu thu theo lĩnh vực, ngành cho thấy, thu NSNN đã có chuyển biến theo chiều hướng tích cực với xu hướng tăng tỷ trọng thu nội địa (phản ánh mức động viên từ nội bộ nền kinh tế) từ 58% giai đoạn 2006 – 2010 lên 67% giai đoạn 2011 – 2015, đến năm 2015 chiếm 70% tổng thu NSNN. Bảng 1. Cơ cấu thu NSNN theo sắc thuế, phí (%) Nội dung 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tổng thu cân đối NSNN 100 100 100 100 100 100 100 100 Thuế GTGT hàng SX trong nước 13,35 14,23 13.92 17,14 16,78 17,20 19,39 19,68 Thuế TTĐB hàng SX trong nước 5,95 5,16 5,09 6,38 6,34 6,04 6,05 6,33 Thuế XNK, GTGT và TTĐB hàng NK 14,81 17,92 21,04 22,65 22,15 22,12 19,69 17,8 Thuế TNDN 34,51 31,09 31,57 24,05 25,26 26,19 29,37 28,12 Thuế tài nguyên 9,21 6,38 6,06 4,09 4,47 5,58 4,99 4,6 Thuế TNCN 1,79 2,21 2,98 3,07 4,47 5,46 6,63 5,19 Thuế sử dụng đất nông nghiệp 0,04 0,03 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp (thuế nhà đất) 0,21 0,21 0,21 0,26 0,24 0,23 0,16 0,15 Thuế chuyển quyền sử dụng đất 0,43 0,69 0,69 0,06 - - - - Thuế môn bài 0,27 0,26 0,23 0,25 0,23 0,21 0,02 0,2 Lệ phí trước bạ 1,16 1,68 1,69 2,07 2,14 2,23 1,53 1,64 38 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật Thu phí xăng dầu 1,37 1,33 1,04 1,92 1,79 1,59 1,72 1,47 Thu phí và lệ phí 1,72 1,93 1,79 2,01 1,70 1,17 1,41 1,92 Thu tiền thuê đất 0,56 0,65 0,81 0,72 0,64 0,79 0,73 0,73 Thu tiền sử dụng đất 5,33 8,53 7,27 8,08 8,39 7,19 4,99 4,96 Thu bán nhà thuộc SHNN 0,69 0,74 0,30 0,41 0,37 0,34 0,11 0,13 Thu khác 5,86 5,17 3,14 5,12 3,00 2,62 2,14 5,82 Thu viện trợ 2,73 1,79 2,17 1,70 2,02 1,02 0.,88 0,62 Nguồn: Bộ Tài chính và tổng hợp của tác giả Đối với chi NSNN: Về cơ cấu chi tiêu của NSNN, Hình 1 cho thấy khoản chi lớn nhất và có xu hướng ngày càng tăng trong tổng chi NSNN, trong 14 năm qua, là chi thường xuyên, chi cho bộ máy nhà nước, bình quân năm chiếm 57,48% tổng chi NSNN. Khoản chi lớn thứ hai trong tổng chi NSNN là chi cho đầu tư phát triển, chiếm bình quân 26,97% tổng chi NSNN. Khoản chi này trong những năm sau năm 2011 do thực hiện chương trình cắt giảm chi đầu tư công, tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi đã giảm mạnh. Năm 2014 tỷ lệ này ước chỉ còn 16,31% tổng chi. Với mô hình kinh tế hiện nay, tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào lao động và vốn thì đầu tư phát triển từ NSNN sẽ vẫn là nhân tố quan trọng trong việc kích thích tăng trưởng kinh tế, nên Chính phủ cần xem xét lại cơ cấu chi tiêu hiện nay. Hình 1. Cơ cấu chi tiêu NSNN 2001 – 2014 Nguồn: Bộ Tài chính (đơn vị %) Cân đối NSNN được duy trì theo các mục tiêu đề ra, dư nợ công, dự nợ Chính phủ và dư nợ nước ngoài của quốc gia được đảm bảo trong phạm vi cho phép. Công tác quản lý nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia đang dần được đổi mới, hệ thống văn bản pháp lý về quản lý nợ công như ban hành và tổ chức thực hiện Luật quản lý nợ công, từng bước tiếp cận dần với các thông lệ tốt quốc tế, tính toán và xác định các chỉ tiêu giám sát nợ công, ban hành quy chế lập, sử dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ, xây dựng 39 Điều hành chính sách . . . chương trình quản lý nợ trung hạn để đảm bảo nợ trong mức giới hạn an toàn, giảm thiểu phát sinh nghĩa vụ nợ và nợ rủi ro cao. Các chỉ số liên quan đến nợ công, nợ nước ngoài quốc gia vẫn được duy trì trong mức giới hạn an toàn. Cuối năm 2014, dư nợ công ước tính bằng 59,3% GDP, trong đó dự nợ Chính phủ ở mức 47,1% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh ở mức 11,3% GDP, nợ chính quyền địa phương ở mức 0,9%GDP. Dự kiến năm 2015, dư nợ công ở mức 62,3%GDP. Đồng thời, xem xét đánh giá của WB và IMF về chất lượng quản lý nợ công của Việt Nam dựa vào chất lượng chính sách và thể chế trên cơ sở 5 chỉ tiêu đánh giá “mức độ rủi ro của nợ nước ngoài” là giá trị hiện tài nợ/GNI, giá trị hiện tại nợ/xuất khẩu, giá trị hiện tại nợ/thu NSNN, nghĩa vụ nợ/xuất khẩu, nghĩa vụ nợ/thu NSNN cho thấy Việt Nam có chỉ số chất lượng thể chế và chính sách (CPIA) xếp loại tốt. Trong giai đoạn qua, tỷ trọng nợ trong nước trong tổng nợ công đang có xu hướng cao hơn nợ nước ngoài và tăng từ 43% năm 2010 lên 54,5% năm 2014 góp phần làm giảm rủi ro về tỷ giá và sự phụ thuộc vào nguồn vốn bên ngoài, góp phần đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. 2. Một số gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững chính sách tài khóa trong thời gian tới Một là, từng bước hình hành lộ trình để mở rộng không gian tài khóa, xây dựng lộ trình giảm dần bội chi NSNN. Giảm bội chi ngân sách luôn là vấn đề nhạy cảm, có quan hệ đan xen với nhiều yếu tố khác. Theo đó, cần phải được thực hiện theo lộ trình xác định trước với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài khóa. Trong điều hành ngân sách hàng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm bội chi ngân sách hoặc dành để trả nợ Chính phủ trước hạn. Hai là, nghiên cứu để từng bước điều chỉnh và tạo lập cơ cấu thu NSNN theo hướng bền vững, ổn định, thực hiện điều chỉnh chính sách thu NSNN nên dựa trên nền tảng vững chắc từ khu vực kinh tế nội địa. Việc thực hiện cơ cấu lại hệ thống thu NSNN thời gian tới cần phải hướng tới mục tiêu: đảm bảo duy trì mức động viên ngân sách từ thuế, phí ở mức phù hợp, đảm bảo tính hợp lý trong cơ cấu ba loại thuế cơ bản: thuế đánh trên thu nhập, thuế đánh trên hàng hóa, dịch vụ và thuế đánh trên tài sản. Nghiên cứu, ban hành chính sách thu nội địa khác như thuế tài sản để giảm sự phụ thuộc của NSNN vào nguồn thu từ đầu. Bên cạnh đó, cần chú trọng đến việc huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ đất đai, hình thành các cơ chế phù hợp để huy động quỹ đất cho phát triển kết cầu hạ tầng. Ba là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính thuế nhằm giảm thời gian, chi phí cho người nộp thuế, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp sản xuất kinh doanh phát triển; đẩy mạnh hạ tầng kỹ thuật, hệ thống thông tin quản lý tích hợp, có sự liên kết trao đổi giữa các cơ quan thu, các đại lý thuế với cơ quan kiểm soát chi và ngân hàng thương mại để phát triển và mở rộng thêm nhiều hình thức nộp thuế đơn giản, thuận tiện cho người nộp thuế. Bốn là, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng gắn với các định hướng ưu tiên chính sách. Việc phân bổ và sử dụng nguồn lực NSNN phải hướng vào việc thực hiện các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế trong từng giai đoạn. Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên” trong phân bổ nguồn lực phải được xem là 40 Tạp chí Kinh tế - Kỹ thuật một trong những yêu cầu cốt lõi và phải kiên quyết thực hiện được yêu cầu này để góp phần nâng cao kỷ luật tài khóa. Đồng thời, thực hiện cải cách căn bản phương thức quản lý nguồn lực NSNN thông qua việc đưa vào áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn, có tính đến yếu tố chu kỳ trong quá trình phát triển của nền kinh tế. Đối với chi thường xuyên, để nâng cao hiệu quả của chi thường xuyên, cần sắp xếp lại tổ chức bộ máy quản lý nhà nước, đối tượng hưởng lương từ ngân sách và thực hiện đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, trọng tâm là cải cách cơ chế giá, phí dịch vụ, đảm bảo sự cạnh tranh bình đẳng và tăng tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp nói chung. Đối với chi đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội. Rà soát tổng thể chương trình an sinh xã hội, chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011 - 2015 để cắt giảm, lồng ghép chính sách, xác định lộ trình chính sách phù hợp trong giai đoạn 2016 - 2020; điều chỉnh và xây dựng lại toàn bộ hệ thống an sinh xã hội phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Năm là, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực đầu tư công. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch đầu tư và thực hiện quản lý đầu tư theo quy hoạch. Thực hiện rà soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể của công tác quy hoạch một số ngành then chốt (giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục...) cũng như quy hoạch phát triển các vùng kinh tế trên phạm vi cả nước, để có quy hoạch tổng thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền. Trên cơ sở đó, đưa ra một số danh mục dự án đầu tư quan trọng trên phạm vi cả nước để làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư trung và dài hạn và đảm bảo việc thực hiện trên thực tế được gắn với kế hoạch này. Xây dựng nguyên tắc, căn cứ lập dự toán chi đầu tư phát triển, bố trí vốn, thanh toán và quyết toán vốn nhằm đảm bảo tập trung vốn đầu tư hoàn thành công trình theo kế hoạch tài chính trung hạn. Việc bố trí vốn cho dự án mới phải bảo đảm tổng vốn bố trí cho từng dự án. Hình thành cho được các tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tư công. Sáu là, tái cơ cấu nợ công theo hướng chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài hạn; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài. Phát hành TPCP có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhắm tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ đọng XDCB NSTW và NSĐP, nợ của Quỹ hoàn thuế GTGT, nợ Quỹ BHXH, nợ phải trả NHPT VIệt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội và nợ tồn ngân KBNN. Bảy là, tăng cường kỷ luật tài khóa, cải thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách, mở rộng hình thức và công khai nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm giải trình. Tạo điều kiện cho người dân tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng CSTK, về số liệu liên quan đến NSNN, về hiệu quả và tác động của việc triển khai các CSTK trên thực tế để mở rộng và nâng cao sự phản biện chính sách của cộng đồng và xã hội. Các tài liệu được công khai cần có thuyết minh, giải trình cụ thể về hiệu quả quản lý thu NSNN cũng như kết quả kỳ vọng có được từ việc sử dụng nguồn lực NSNN, khắc phục được tình trạng công khai mang tính hình thức. Bên cạnh đó, cần thực hiện đổi mới hệ thống báo cáo tài khóa phù 41 Điều hành chính sách . . . hợp với thông lệ quốc tế và thực hành quốc tế để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện so sánh, đánh giá cũng như việc thực hiện công khai ngân sách. Tám là, tăng cường phối hợp hiệu quả giữa CSTT và CSTK và các chính sách vĩ mô khác nhằm điều phối có hiệu quả các dòng luân chuyển tiền tệ phục vụ đắc lực cho mọi hoạt động trong nền kinh tế. Kết luận: Trên nền tảng của những thành công trong điều hành CSTK giai đoạn 2011 – 2015, tin tưởng rằng, bước sang giai đoạn 2016 – 2020, nền kinh tế Việt Nam sẽ hồi phục và lấy lại đà tăng trưởng, các cân đối vĩ mô sẽ ổn định hơn, hoạt động đầu tư sẽ sôi nổi hơn. Nền kinh tế chuyển dần mô hình phát triển từ chiều rộng sang chiều sâu. Các yếu tố của thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được hoàn thiện và phát huy hiệu quả trong việc thúc đẩy sự phát triển mọi mặt của nền kinh tế. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. Bộ Tài chính (2015), “Số liệu công khai ngân sách”, truy cập từ: [2]. Bùi Tất Thắng (2013), ‘Phối hợp CSTK với tiền tệ trong giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr. 15-18. [3]. Dương Thu Hương (2012), ‘Một vài suy nghĩ về phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong điều hành kinh tế vĩ mô hiện nay’, Kỷ yếu thảo khoa học: Phối hợp CSTT & CSTK, tháng 10/2012. [4]. Đào Minh Tú (2013), ‘Phối hợp điều hành CSTK và tiền tệ ở một số nước và hàm ý chính sách cho Việt Nam’, Tạp chí Tài chính, số 581-03/2013, tr. 12-14. [5]. Trương Bá Tuấn (2014), “Nợ công Việt Nam 2011 - 2013: Những vấn đề đặt ra” [6]. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2014), Báo cáo giám sát số 760/BC-UBTVQH13 ngày 27/10/2014 về việc thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư công, DNNN và hệ thống ngân hàng. [7]. Vũ Nhữ Thăng (2015), “Chính sách tài khóa 2011 – 2015: Điều chỉnh đòn bẩy tài chính”.