Định hướng xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nghiên tắc cơ thế thị trường

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN14 Số 112 - tháng 2/2017 ÑÒNH HÖÔÙNG XÖÛ lyÙ CAÙC DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC THUA lOã, CAÙC DÖÏ AÙN ÑAàU TÖ KHOâNG HIEÄU qUAÛ THEO NGUyEâN TAéC VAØ CÔ CHEá THÒ TRÖÔØNG *Chuyên gia kinh tế; Văn phòng Kiểm toán nhà nước PGS.TS. NGô TRÍ LONG* ThS. PHẠM XUâN TOÀN* Từ những năm 1990 đến nay, đã hơn 20 năm chúng ta tiến hành cải cách, đổi mới thông qua việc sắp xếp lại, cổ phần hoá, bán, khoán, cho thuê đối với các DNNN. Sau nhiều năm cải cách, DNNN đã giảm mạnh về số lượng, đặc biệt là những DN quy mô nhỏ, DN kém hiệu quả, DN ở các lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ. Năm 2001 cả nước có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành, lĩnh vực; đến năm 2011 có 1.369 DNNN thì đến hết tháng 10-2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào 19 ngành, lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 2006 - 2010, nhiều Tập đoàn kinh tế lớn đã ra đời, nhiều Tổng công ty đã thực hiện cổ phần hoá, nhiều doanh nghiệp nhà nước được sắp xếp, tổ chức lại với quy chế quản lý tích cực hơn và đã mang lại kết quả đáng ghi nhận. Song, DNNN vẫn bộc lộ những hạn chế căn bản, nhất là trong thời gian khủng hoảng và hậu khủng hoảng, suy thoái kinh tế - tài chính thế giới. Các hạn chế, yếu kém của DNNN ở nước ta đã được đánh giá trên nhiều khía cạnh: Hoạt động kém hiệu quả, kết quả sản xuất kinh doanh suy giảm, kém sức cạnh tranh tại thị trường trong nước và quốc tế. Mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi trong việc sử dụng các nguồn lực về tài nguyên, đất đai, tiền vốn, khoa học công nghệ và lao động so với các khu vực Sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là nhu cầu bức thiết của xã hội khi mà nhiều doanh nghiệp đã không còn hoạt động hiệu quả, kinh tế tư nhân với các doanh nghiệp có quy mô vô cùng lớn đang dần chiếm lĩnh thị trường. Để hướng tới một nền kinh tế thị trường toàn diện, khối kinh tế nhà nước và tư nhân cần phải có vị thế và những chính sách bình đẳng, cạnh tranh lành lạnh theo quy luật thị trường. Những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không kể ở khu vực kinh tế nào cũng đều cần phải được loại bỏ bằng nhiều hình thức khác nhau. Do đó, định hướng xử lý các DNNN thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường là hướng đi tất yếu để đảm bảo cho một nền kinh tế hiệu quả và phát triển bền vững. Từ khóa: DNNN, cơ thế thị trường, thua lỗ Orientation to handle losses of SOEs, ineffective investment project on the principles and mechanisms of the market Restructuring state owned enterprises (SOEs) are the urgent needs of society when many businesses were no longer effective, private sector with businesses of large-scale gradually dominate market. Towards a comprehensive market economy, state-owned economic sector and private sector need to have the position and policies of equality, healthy competition, according to market rules. Those businesses operate inefficiently; regardless which econmic sector will also need to be eliminated in many different forms. Therefore, the orientation process the losses of SOE, the investment project is not effective on the principles and mechanisms of the market is inevitable direction to ensure an efficient economy and sustainable development. Keywords: SOEs, market mechanism, loss NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 15Số 112 - tháng 2/2017 sở hữu khác, song hiệu quả hoạt động kinh doanh thua kém hơn hẳn. Có biểu hiện tham nhũng, lãng phí, lợi ích nhóm cục bộ, độc quyền trong kinh doanh. Tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh chậm đổi mới, kém năng động, có tư tưởng ỷ lại vào sự hỗ trợ của Nhà nước. Nhiều Tập đoàn, Tổng Công ty sử dụng vốn đầu tư nhà nước rất dàn trải và rủi ro cao, không tập trung vào nhiệm vụ chính, chạy theo lợi ích ngắn hạn, đầu tư ngoài ngành, lập ngân hàng riêng... Nguyên nhân gây ra tình trạng yếu kém của DNNN Nguyên nhân của những yếu kém trên, là DNNN đã bị nhiễm căn bệnh cố hữu của sở hữu nhà nước trên thế giới, là kém hiệu quả và nguy cơ tham nhũng cao. Với sự phát triển nhanh chóng các Tập đoàn kinh tế trong khi các thể chế luật lệ cho loại hình này chưa hoàn thiện. Sự giám sát của cơ quan chức năng và kiểm soát của xã hội lại rất lỏng lẻo, tính công khai minh bạch chưa được tuân thủ. Tất cả điều đó khiến cho các mặt tiêu cực của loại hình DNNN gia tăng bất thường. Thái độ nâng đỡ, phân biệt đối xử của Nhà nước vẫn thiên lệch về phía DNNN đang làm phân bổ kém hiệu quả các nguồn lực, nhất là hai nguồn lực cơ bản là đất đai và tài chính quốc gia, gây méo mó môi trường kinh doanh và gây mất công bằng về cơ hội đầu tư và thụ hưởng của các chủ thể kinh tế. Các quan điểm lấy DNNN và sở hữu nhà nước làm chủ đạo, là công cụ ổn định vĩ mô, kết hợp giữa hoạt động kinh doanh với chức năng công ích và xã hội đang cần được xem xét thận trọng, vì về mặt lý luận và thực tiễn đều chưa được chứng minh. Liệu có một loại hình DNNN kết hợp được cả 2 loại nhiệm vụ trái ngược: kinh doanh và công ích, xã hội hay không? Các yêu cầu, tiêu chí và nhiệm vụ cụ thể cho cải cách DNNN chưa được xác định rõ ràng, chưa gắn với trao quyền lực nhiều hơn để họ tự chủ kinh doanh, chủ động phát triển. Trong một thời gian dài chúng ta thiết kế những chính sách nhằm tạo ra sự bảo hộ cho DNNN, tạo ra tâm lý ỷ lại, rằng nếu như mình cạnh tranh không được thì sẽ xin Nhà nước dựng thêm nhiều vòng bảo hộ khác, xin thêm trợ cấp Khi DNNN được hỗ trợ hoặc tránh phải giải thể, phá sản và không bị xử lý trách nhiệm để xảy ra thua lỗ thì họ luôn tin rằng sẽ tiếp tục có những hỗ trợ tiếp theo. Nếu như lòng tin này trở thành một tâm lý chung có tính hệ thống thì không thể nói tới việc áp đặt cơ chế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước như đã đề ra. NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN16 Số 112 - tháng 2/2017 Trong các nền kinh tế thị trường đầy đủ, không có một Chính phủ nào tự đặt ra khuôn khổ chính sách và điều kiện pháp lý để giải cứu các DN làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả, bất kể là DNNN hay DN tư nhân. Ở nước ta, pháp luật về DN và DNNN hay về tổ chức Chính phủ cũng không có bất cứ quy định nào về trách nhiệm phải hỗ trợ các khoản thua lỗ của DNNN. Nếu có, chỉ là các chính sách hỗ trợ trong lĩnh vực khuyến khích đầu tư, thông tin thị trường, xúc tiến thương mại, tiếp cận tài chính ưu đãi... nhưng chắc chắn không phải bù đắp các khoản thua lỗ. Phá sản - hướng xử lý tất yếu đối với các doanh nghiệp thua lỗ Câu chuyện xử lý làm ăn thua lỗ, các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, hiện là vấn đề hệ trọng đang đặt ra đối với Đảng, Chính phủ và Quốc hội. Tại Nghị quyết 05 của Hội nghị Trung ương 4 Khóa XII đã nêu rất rõ: “Kiên quyết xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp theo nguyên tắc và cơ chế thị trường”. Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII vừa thông qua Nghị quyết về kế hoạch tái cơ cấu nền kinh tế giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, Nghị quyết nêu rõ sẽ xử lý dứt điểm các doanh nghiệp Nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư của DNNN không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường; xem xét, thực hiện phá sản DNNN. Trong năm qua, Chính phủ đã nhiều lần đưa ra thông điệp rõ ràng về việc áp dụng cơ chế thị trường đầy đủ đối với DNNN. Và một trong những nguyên tắc quan trọng của việc áp đặt cơ chế thị trường chính là nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”, hay nói rộng hơn là phải áp đặt nguyên tắc ràng buộc ngân sách, thiết lập kỷ luật tài chính, Nhà nước không trả nợ thay cho doanh nghiệp, không giải cứu khi thua lỗ và lâm vào tình trạng phá sản... Một điểm nhấn nữa rất đáng chú ý là trong năm 2016, Chính phủ thể hiện thái độ cứng rắn nhất từ trước đến nay trong xử lý các doanh nghiệp Nhà nước làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả là cho phá sản. Điều này thể hiện sự quyết tâm kiên quyết xử lý các doanh nghiệp thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả, hiệu quả thấp theo cơ chế thị trường theo Chỉ thị số 04/CT-TTg ngày 2-2-2017 về việc đẩy mạnh công tác sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020. Cho đến nay, xã hội có nếp nghĩ DNNN không thể phá sản. Vì thế, các đối tác của DNNN luôn mạnh tay đầu tư, thoáng hơn trong hợp tác làm ăn, ngân hàng cho vay mà không đòi hỏi điều kiện khắt khe về thế chấp, chỉ cần dự án được cơ quan thẩm quyền phê duyệt là rót vốn. Lý do mà cơ quan nhà nước e ngại tuyên bố phá sản doanh nghiệp của mình thường vì lo ngại sự sụp đổ dây chuyền và thất nghiệp hàng loạt, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người lao động và ảnh hưởng tới sự ổn định xã hội. Bên cạnh đó, do bệnh thành tích, các chủ sở hữu lo ngại nếu doanh nghiệp của mình bị coi là phá sản thì danh dự, uy tín bị ảnh hưởng, việc quản lý, điều hành yếu kém bị phơi bày. Phá sản là hiện tượng kinh tế bình thường, khách quan, phát sinh khi các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ kéo dài và rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán. Khi một doanh nghiệp nhà nước lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, chủ sở hữu có quyền tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản để mọi khoản nợ được ngừng trả, tạo cơ hội ổn định tình hình tài chính, giúp tổ chức, sắp xếp lại doanh nghiệp. Phá sản hiện nay không chỉ là việc chấm dứt hoạt động, thu hồi toàn bộ tài sản của doanh nghiệp và thanh toán cho các chủ nợ theo một thứ tự nhất định. Phá sản còn một khía cạnh đáng lưu ý là, tạo cơ hội cho doanh nghiệp làm ăn thua lỗ thỏa thuận với các chủ nợ, tái cấu trúc lại doanh nghiệp và lên kế hoạch trả nợ hợp lý để trở lại hoạt động bình thường. Luật Phá sản hiện nay không chỉ đặt mục tiêu bảo vệ quyền lợi cho các chủ nợ mà còn có mục tiêu bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp lâm vào tình trạng phá sản. Khi Luật Phá sản được thực thi, đã xuất hiện các quy định ghi nhận tuyên bố phá sản là thủ tục nhằm tạo cơ hội cho doanh nghiệp tự tái tổ chức, phục hồi kinh doanh. Theo đó, từ biện pháp huy động vốn mới, thay đổi mặt hàng kinh NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 17Số 112 - tháng 2/2017 doanh, đổi mới công nghệ sản xuất cho đến tổ chức lại bộ máy quản lý, sáp nhập hoặc chia tách bộ phận sản xuất nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản xuất đều được quy định rõ tại Luật Phá sản 2014. Tuyên bố phá sản chỉ là một trong vô số các biện pháp nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, bởi thế, không nên hiểu sai lệch để rồi né tránh. Chỉ khi nhận thức như vậy, chúng ta mới sử dụng thủ tục tuyên bố phá sản được quy định tại Luật Phá sản 2014 như một công cụ để cứu vãn doanh nghiệp làm ăn thua lỗ. Khi tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản doanh nghiệp làm ăn thua lỗ theo thủ tục được quy định tại Luật Phá sản, các biện pháp tái cơ cấu doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi tòa án và các chủ nợ. Tòa án sẽ tạo điều kiện tối đa cho doanh nghiệp làm ăn thua lỗ phục hồi hoạt động kinh doanh. Doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được phép chủ động xây dựng phương án tổ chức lại hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình. Khi kế hoạch phục hồi kinh doanh được chủ nợ thông qua dưới sự giám sát của tòa án, doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được khôi phục lại vị trí pháp lý ban đầu, tiếp tục hoạt động bình thường. Bên cạnh việc thay đổi cách nhìn về hiện tượng phá sản để không e ngại với việc tuyên bố phá sản, cần nâng cao trình độ chuyên môn để có một đội ngũ thẩm phán chuyên xử lý các vụ việc phá sản. Khi có niềm tin vào năng lực của tòa án, các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ sẽ sử dụng trình tự phá sản như một cách thức để phục hồi kinh doanh. Chừng nào cơ hội phục hồi kinh doanh thông qua thủ tục phá sản còn thấp, thì người ta còn e ngại việc tuyên bố phá sản. Cho phá sản DNNN, được nhiều hơn mất. Cái được lớn nhất là hình thành một nếp nghĩ và cách ứng xử mới sòng phẳng hơn với DNNN, không còn ưu ái, qua đó phân bổ lại nguồn lực xã hội hợp lý hơn. Đèn xanh đã bật, cần triển khai sớm, sức lan tỏa sẽ cao hơn, càng có lợi cho quá trình tái cơ cấu nền kinh tế. Việc đồng ý cho phá sản DNNN hiện nay là phù hợp, cho dù đáng lẽ ra phải làm điều này từ trước. Dù sao chậm còn hơn không bao giờ. Chỉ có một điều nên cân nhắc là nếu cho phá sản DNNN mà dẫn tới hiệu ứng Domino thì cần thận trọng và cân nhắc. Nhưng vì mục tiêu dài hạn nên cần phải cắt bỏ những khối u trong nền kinh tế, nhất là những khối “ung thư giai đoạn cuối”. Một số giải pháp khác để xử lý doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả Để đi vào thực chất và tạo bước chuyển tích cực mang tính đột phá, tránh tình trạng “dẫm chân tại chỗ” như mấy chục năm qua - trước hết phải thực hiện việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN18 Số 112 - tháng 2/2017 sống còn, coi đây như nội dung, giải pháp căn bản cùng với các giải pháp khác: Đã có sự đồng thuận chính trị (Đảng, Quôc hội và Chính phủ) về nguyên tắc hoạt động của các DNNN, nên việc xử lý phải rất quyết liệt, khẩn trương, đồng bộ, đồng lòng, hợp sức; Quyết tâm thực hiện đúng lộ trình Chính phủ đã đặt ra; Nhanh chóng nghiên cứu, thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Bổ sung các quy định có liên quan đến tổ chức, hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cho phù hợp với các luật mới được ban hành (Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp) và yêu cầu thực tiễn đề ra; “Đoạn tuyệt” với việc “kêu xin” khi thua lỗ, đổ thêm tiền vào những dự án đầu tư không hiệu quả. Cần loại bỏ ưu tiên, hỗ trợ của Chính phủ cho DNNN; Hoàn thiện cơ chế người đại diện vốn nhà nước tại DNNN, cơ chế công bố thông tin, đảm bảo DNNN sẽ làm việc bình đẳng với các loại hình DN khác. Đồng thời, cần có khuôn khổ pháp lý cho giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN thông qua hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám sát đối với các DNNN trong các ngành, lĩnh vực khác nhau (công ty công ích hoặc công ty kinh doanh), có tính tới mức độ lan tỏa và ảnh hưởng tới các doanh nghiệp khác...; Kiên quyết xóa bỏ sự can thiệp vô nguyên tắc, sự lạm dụng trong vai trò là cơ quan chủ quản để can thiệp vào hoạt động của DN. Bởi nếu như vậy sẽ rất khó để quy trách nhiệm cụ thể cho DN sau này. Những người nào tùy tiện can thiệp vào hoạt động của DNNN sẽ phải chịu trách nhiệm với sự can thiệp của mình, song không thay thế cho vai trò và trách nhiệm của lãnh đạo DNNN; Triệt để chấp hành nguyên tắc công khai minh bạch hoạt động của các DNNN, bao gồm cả kết quả tài chính và quản trị một cách thường xuyên liên tục. Phải thể chế hóa được quyền tiếp cận thông tin và vai trò giám sát của xã hội đối với DNNN cũng như các dự án do DNNN làm chủ đầu tư. Đồng thời phải có cơ chế truy trách nhiệm cụ thể đối với lãnh đạo DN không chấp hành quy định công bố thông tin. Cần phải áp dụng nghiêm ngặt các nguyên tắc quản trị DN hiện đại của thế giới đối với các DNNN ở Việt Nam; Thực hiện thoái vốn tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ hoặc không nắm cổ phần chi phối. Quá trình thoái vốn hay tư nhân hóa cần được thực hiện với trình tự, tốc độ và phương thức phù hợp để vừa đạt được hiệu quả tối đa về nguồn thu ngân sách, vừa giảm thiểu tác động tiêu cực tới nền kinh tế và các vấn đề xã hội; Xóa bỏ độc quyền DNNN với đổi mới đồng bộ quản trị DNNN. Chỉ khi Nhà nước xóa bỏ độc quyền và cắt bỏ sự trợ giúp, bao cấp cho DNNN, để DNNN đứng trong môi trường cạnh tranh thị trường, thì mới tạo áp lực và động cơ thực sự cho đổi mới DNNN; Tăng cường các chế tài và trách nhiệm cá nhân đối với những DNNN vi phạm các quy định về quản lý, điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu áp dụng cơ chế thi tuyển giám đốc và thuê giám đốc DNNN, kể cả thuê giám đốc người nước ngoài giống như các nước trên thế giới; Đối với đầu tư nhà nước, cần xây dựng bộ tiêu chí phù hợp và được chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, đáp ứng mục tiêu kinh tế - xã hội - môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và của địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; Quốc hội là do dân bầu lên mà dân là chủ sở hữu cuối cùng các tài sản và vốn của DN, khi DN xảy ra thua lỗ, thất thoát, kém hiệu quả, họ phải là người đứng ra giải trình, điều trần trước Quốc hội chứ không chỉ là báo cáo nội bộ trước bộ chủ quản hay Chính phủ như hiện nay; Giải pháp căn cơ và gốc rễ vẫn phải là cổ phần hóa mạnh hơn nữa các DNNN.