Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới

SË 100 . 201910 Từ Thực Tiễn đến yêu cầu đổi mới Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển Đô thị (phần 1) Yêu cầu thực tiễn phải đổi mới Mặc dù đã qua hơn 30 năm chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN), hệ thống Quy hoạch đô thị (QHĐT) và phương pháp luận QHĐT nước ta vẫn bảo lưu những đặc điểm căn bản của hệ thống quy hoạch tổng thể có nguồn gốc từ thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp với một hệ thống quy hoạch đô thị theo tầng bậc phức tạp, các sản phẩm quy hoạch khá cứng nhắc (quy hoạch vật thể) và khó đáp ứng được trước các yêu cầu đầu tư thay đổi linh hoạt của thị trường và tốc độ phát triển đô thị nhanh. Trên thực tế hiện nay,vai trò của khối kinh tế tư nhân và đầu tư nước ngoài đang dần thay thế vai trò độc tôn của Nhà nước trong đầu tư phát triển đô thị (PTĐT) như trước đây, đặc biệt là trong các lĩnh vực nhà ở và bất động sản, du lịch, dịch vụ, hạ tầng đô thị. Vai trò của Nhà nước đang chuyển từ chủ thể đầu tư phát triển chính sang vai trò dẫn dắt, tạo ra môi trường thể chế thuận lợi cho các chủ thể khác cùng tham gia phát triển đô thị. Tuy nhiên, những biến chuyển đó lại được phản ánh rất chậm trong công tác QHĐT. Quy trình phức tạp và sản phẩm cứng nhắc của các đồ án quy hoạch đang tạo ra cản trở lớn cho các nhà đầu tư. Việc các định hướng phát triển được đặt ra trong các đồ án quy hoạch cấp trên (quy hoạch chung (QHC), quy hoạch phân khu (QHPK)) thường ít khi phù hợp với các dự án do các chủ đầu tư đề xuất, cho thấy khả năng tiếp cận thị trường của đồ án QHĐT hiện nay bị hạn chế rất cơ bản. Từ đó dẫn đến thực trạng là, để đáp ứng và thu hút các dự án đầu tư, chính quyền địa phương thường xuyên phải tiến hành điều chỉnh cục bộ các quy hoạch cấp trên liên quan (QHC, QHPK) theo một quy trình phức tạp và mất nhiều thời gian, điều này làm ảnh hưởng lớn đến cơ hội đầu tư và chi phí chung của doanh nghiệp. Trước đây, toàn bộ công tác lập QHĐT là thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và chính quyền đô thị. Ngày nay, chính quyền đô thị chỉ tiến hành lập các quy hoạch chung và quy hoạch phân khu; các quy hoạch chi tiết (1/500) được phân cấp cho các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, một thực tế đang diễn ra hiện nay là các nhà đầu tư mong muốn được tham gia sâu hơn vào công tác lập các đồ án QHĐT, cụ thể là trong việc lập các đồ án cấp cao hơn như QHC và QHPK, thông qua các hình thức tài trợ kinh phí tổ chức, nghiên cứu lập đồ án Điều này cho phép cập nhật sớm các nhu cầu của thị trường và nhà đầu tư ngay trong quá trình nghiên cứu định hướng của các QHĐT cấp vĩ mô, để hạn chế việc phải điều chỉnh cục bộ sau này. Tuy nhiên, khung pháp lý cho các hoạt động này còn chưa rõ ràng khiến cho việc thực hiện bị hạn chế. Thực tế này một lần nữa cho thấy vai trò đang ngày một rõ ràng hơn của khối tư nhân trong công tác lập QHĐT và đầu tư PTĐT hiện nay. Những biến chuyển lớn đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ thống QHĐT và phương pháp luận quy hoạch hiện tại theo hướng gọn nhẹ và linh hoạt hơn về quy trình và sản phẩm để đáp ứng các yêu cầu của nhà đầu tư và thực tiễn phát triển; QHĐT phải chuyển đổi từ một công cụ phân bổ các nguồn lực theo kế hoạch sang công cụ PGS.TS.KTS. Lưu đức cườnG* - ThS. KTS. nGuyễn Thành hưnG** và các cộng sự Diễn đàn 11SË 100 . 2019 kêu gọi, thu hút các nguồn lực đầu tư phát triển cho toàn bộ đô thị. Mặt khác, trong xu thế cải cách hành chính mạnh mẽ và kiểm soát hiệu quả đầu tư công hiện nay, Luật Quy hoạch đã ra đời năm 2017 và đề ra các yêu cầu đổi mới căn bản cho công tác quy hoạch nói chung và QHĐT nói riêng, như: Đảm bảo tính liên tục, tinh gọn của hệ thống quy hoạch, trong đó quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn là một trong năm loại hình thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia; Thay đổi phương pháp quy hoạch đô thị tích hợp các quy hoạch ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể KT- XH để đảm bảo quản lý, phát triển đồng bộ; Thống nhất quy định sử dụng đất trong lĩnh vực tài nguyên môi trường và sử dụng đất trong quy hoạch đô thị. Ở cấp độ đô thị, sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực, các quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch sản phẩm không còn tồn tại, quy hoạch đô thị trở thành quy hoạch duy nhất dẫn hướng toàn bộ quá trình phát triển đô thị cho các thành phố, thị xã, thị trấn. Do vậy, một yêu cầu tất yếu đề ra là QHĐT phải được điều chỉnh nội dung để trở thành một quy hoạch mang tính tổng thể, tích hợp đa ngành để đủ khả năng định hướng toàn bộ các mặt phát triển của đô thị. Điều này đem lại vai trò và vị thế được khẳng định và nâng cao nhưng đồng thời cũng tạo ra sức ép phải đổi mới, nâng tầm về mặt nội dung và chất lượng của QHĐT. Nhận diện và định hướng đổi mới một số vấn đề tồn tại trong quy hoạch và phát triển đô thị hiện nay Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý PTĐT là cả một quá trình với sự khởi đầu từ đổi mới tư duy nhận thức đến thay đổi về quy trình, phương pháp và thể chế thực hiện. Tuy nhiên, để tạo sự chuyển biến rõ nét, cần ưu tiên tập trung nghiên cứu đổi mới mười một nhóm vấn đề thực tiễn đang tạo ra các rào cản trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị hiện nay: 1) Quy trình và phương pháp QHĐT; 2) Tính tích hợp trong QHĐT; 3) Cơ sở dữ liệu đô thị trong quy hoạch-quản lý PTĐT; 4)Kiểm soát phân vùng phát triển; 5) Hệ thống chỉ tiêu quy hoạch; 6) Kiểm soát phát triển không gian cao tầng; 7) Quy hoạch và quản lý phát triển tại khu vực ven đô; 8) Bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH trong QHĐT; 9) Nguồn lực tài chính trong quy hoạch và PTĐT; 10) Điều chỉnh quy hoạch và 11) Công tác đào tạo ngành QHĐT. 1. Quy trình và phương pháp lập quy hoạch đô thị Các vấn đề tồn tại q Về Quy trình quy hoạch Quy trình QHĐT theo tầng bậc ba bước hiện nay, gồm: QHC, QHPK và quy hoạch chi tiết, được cho là còn phức tạp, gây tốn kém về thời gian và kinh phí lập để phủ kín quy hoạch. Việc điều chỉnh một quy hoạch cũng rất phức tạp do phải điều chỉnh đồng bộ toàn bộ các quy hoạch liên quan. Bên cạnh đó, quy trình thực hiện một đồ án QHĐT cũng tồn tại nhiều vấn đề bất cập: l Quy trình thực hiện để có được giấy phép đầu tư dự án còn quá dài. Từ lập QHC, QHPK, quy hoạch chi tiết đến thiết kế đô thị, lập dự án, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công... nên làm mất cơ hội đầu tư. Cần nghiên cứu rút ngắn quy trình hoặc có hướng dẫn làm song song các bước. l Quy trình lập và phê duyệt là rõ ràng và tạo cơ sở để đồ án quy hoạch đạt chất lượng tốt và tính khả thi cao, phù hợp với nhu cầu mục đích sử dụng của cộng đồng. Tuy nhiên việc thực hiện 02 lần lấy ý kiến cộng đồng (Bước nhiệm vụ thiết kế và lập quy hoạch) là rườm rà. Nên rút gọn chỉ tổ chức lấy ý kiến cộng đồng ở bước lập quy hoạch nhằm rút ngắn thời gian thực hiện. l Bất cập trong việc xin ý kiến cộng đồng. Chưa rõ đối tượng xin ý kiến, hình thức xin ý kiến. Nên giới hạn đối tượng xin ý kiến ở các loại QHĐT khác nhau. Thời gian xin ý kiến từ 30-45 ngày đối với QHC là dài. Chỉ nên lấy ý kiến đến mức độ QHPK. Việc lấy ý kiến cộng đồng ở giai đoạn lập nhiệm vụ quy hoạch còn kém hiệu quả, do ở giai đoạn này chưa có nội dung cụ thể để dân góp ý được. Đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn trên các khu đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp chưa có hướng dẫn cụ thể lấy ý kiến cộng đồng là những đối tượng nào. l Quy hoạch chi tiết 1/500 không nhất thiết phải lập nhiệm vụ quy hoạch. l Quy định các chỉ tiêu quá cứng trong nội dung lập nhiệm vụ quy hoạch làm bó cứng nội dung lập quy hoạch. l Đối với quy hoạch thị trấn, đô thị loại 5 nên lập QHPK thay vì QHC như hiện nay. l Quy hoạch khu công nghiệp không nhất thiết phải lập quy hoạch chi tiết 1/500. l Trong Quy trình lập QHĐT, QHPK khó áp dụng vào quản lý xây dựng theo quy hoạch mà phải lập quy hoạch chi tiết 1/500. Hơn nữa trong đồ án QHC cũng có phân khu nên không nhất thiết phải lập QHPK mà nên tích hợp luôn vào đồ án QHC, sau đó lập quy hoạch chi tiết. l Trong quy trình QHĐT còn thiếu nội dung về quy hoạch cây xanh và chiếu sáng cảnh quan đô thị. l Điều chỉnh nhiều lần (do đánh giá hiện trạng chưa tốt, các ý tưởng đưa ra thiếu tính thực tế, có nhiều thay đổi về kinh tế xã hội...), mỗi lần điều chỉnh lại làm lại quy trình từ đầu dẫn đến mất nhiều thời gian và kinh phí. Nên nghiên cứu xây dựng quy trình điều chỉnh quy hoạch cho hiệu quả. q Về Phương pháp lập quy hoạch: l Phương pháp lập quy hoạch của Việt Nam còn nhiều khác biệt với phương pháp lập quy hoạch của các nước trong khu vực, chủ yếu tính toán quy mô theo sức chứa nên đã lạc hậu. l Tính tích hợp với các loại hình quy hoạch ngành khác còn hạn chế. Việc sử dụng kết quả của các quy hoạch ngành khác vào QHĐT còn hạn chế. l Thiếu các công cụ trong việc đánh giá hiện trạng và dự báo phát triển.Thiếu tính chiến lược và toàn diện trong nghiên cứu. l Tình trạng thường xuyên tại các đô thị Việt Nam là các loại quy hoạch ngành được thực hiện song song, do đó việc cập nhật và lồng ghép trong các loại quy hoạch chưa được thống nhất. Ví dụ như Quy hoạch sử dụng đất được lập trên cơ sở Luật Đất đai, QHĐT được lập trên cơ sở Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng, dẫn đến các định hướng chung của 02 loại quy hoạch này thường có mâu thuẫn (Ví dụ: Quy hoạch đô thị định hướng 01 tuyến đường, bố trí quỹ đất công cộng chẳng hạn... Quy hoạch sử dụng đất lại không định hướng là đất công cộng, hay xác định mục đích khác...). ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ SË 100 . 201912 l Phương pháp lập quy hoạch mang nhiều cảm tính, làm theo chủ trương, chỉ đạo, thiếu công cụ lập quy hoạch mang tính khoa học, logic. l Việc lập quy hoạch chỉ đơn thuần về không gian, sử dụng đất, chưa nghiên cứu những tác động đến đời sống xã hội nhất là tầng lớp thu thập thấp. Vì vậy, trong phương pháp lập quy hoạch cần có đánh giá tác động xã hội khi đồ án đi vào thực tiễn. l Kinh tế đô thị chưa được nghiên cứu, tính toán trong đồ án QHĐT. l Dự báo phát triển và cấu trúc đô thị là những nội dung quan trọng của đồ án. Hiện nay việc dự báo chưa tốt, cấu trúc đô thị chưa được nghiên cứu sâu. Cần có những hướng dẫn về kỹ năng, kiến thức về dự báo. l Các đồ án QHĐT hiện nay được lập còn thiếu công tác điều tra xã hội học, nhất là đồ án QHC. l Việc quy định chặt số người trong khu vực (thành phố) nhưng chưa kiểm soát chặt được vấn đề này và trở thành bài toán khó khăn trong QHĐT. Hàng loạt các vấn đề liên quan đến dân số cần giải quyết như tắc đường, cải tạo chung cư cũ, quá tải hạ tầng xã hội cần một phương pháp mới về lập quy hoạch mà không phụ thuộc quá nhiều vào sự biến động của dân số đô thị. l Vấn đề dự báo thường khác so với thực tế. Các dữ liệu, số liệu dùng trong nghiên cứu cần được tổng hợp, phân tích mang tính khoa học. Việc xác định nguồn lực còn hạn chế, thiếu luận cứ để xây dựng tài chính quy hoạch. Định hướng đổi mới q Rút ngắn quy trình lập quy hoạch: Quy trình các bước linh hoạt theo từng đô thị: Thực hiện phương pháp lồng ghép, căn cứ vào vấn đề cần giải quyết của từng đô thị, yêu cầu của mỗi đô thị để xây dựng quy trình các bước lập quy hoạch để giải quyết vấn đề đặt ra. Như vậy, quy trình các bước triển khai lập quy hoạch sẽ khác nhau theo từng đô thị gắn với phương pháp triển khai của đơn vị tư vấn được lựa chọn. Quy định pháp luật cần quy định các bước chính phải thực hiện và quy trình thẩm định cuối cùng đối với sản phẩm quy hoạch cuối cùng của đồ án để đảm bảo chất lượng chung. Quy trình các bước mở và bổ sung để tạo điều kiện tham gia đầy đủ của các bên liên quan như: tham vấn chuyên gia, lấy ý kiến cộng đồng. Quy trình quy hoạch có sự tham gia sẽ giúp cho việc lựa chọn giải pháp quy hoạch phù hợp với cộng đồng, nâng cao khả năng giám sát quy hoạch. Quy trình lập và thực hiện quy hoạch phù hợp với bối cảnh xã hội và thể chế, chính quyền đô thị theo từng giai đoạn. Đổi mới phương pháp luận QHĐT cần phải dựa trên hệ thống pháp luật hiện hành, tính khả thi và đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan, hệ thống thể chế hiện có để đảm bảo khả thi trong áp dụng quy hoạch và là cơ sở quan trọng để thực hiện quy hoạch. l Đối với QHC đô thị: Các đô thị đặc biệt: Giữ nguyên quy trình cũ; Các đô thị từ loại I trở xuống: Lồng ghép nội dung QHPK vào QHC. l Đối với QHPK: QHPK được lập cho các khu vực đã được xác định trong QHC, nhưng có thể không bắt buộc áp dụng với mọi đô thị và không bắt buộc với mọi khu vực trong đô thị. Đối với các khu vực hiện hữu tương đối ổn định về hệ thống đường giao thông, các khu vực tương đối biệt lập hoặc các khu vực đã có hoặc đã được định hướng tương đối rõ về các kết nối về hạ tầng kỹ thuật, cũng như không gian phát triển và QHC đã có các định hướng đủ rõ để quản lý phát triển các khu vực đó thì có thể triển khai ngay quy hoạch chi tiết. Nhiệm vụ QHPK cần phân tích rõ lý do và sự cần thiết lập quy hoạch. Nếu triển khai ngay quy hoạch chi tiết, thì trong nội dung quy hoạch cần phân tích và có các giải pháp đảm bảo sự kết nối của Khu vực lập quy hoạch chi tiết với các khu vực lân cận về hạ tầng, cảnh quan - sinh thái, không gian Nếu trong quá trình xét duyệt quy hoạch chi tiết, xét thấy các kết nối này không đủ mạch lạc và không đảm bảo cơ sở pháp lý, thì cần nghiên cứu bổ sung QHPK bao trùm lên và mở rộng hơn so với khu vực lập quy hoạch chi tiết và phê duyệt đồng thời QHPK và quy hoạch chi tiết, hoặc phê duyệt QHPK trước, rồi nghiên cứu quy hoạch chi tiết sâu hơn, sau đó phê duyệt quy hoạch chi tiết. q Đổi mới nội dung quy hoạch: l Nội dung QHC đô thị được đề xuất đổi mới theo hướng quy hoạch tổng thể cấu trúc chiến lược, trong đó tích hợp các nội dung trước đây được lập quy hoạch riêng, như: các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (bao gồm các ngành: nông - lâm - ngư nghiệp, du lịch, công nghiệp - TTCN, dịch vụ), định hướng phát triển giao thông, sử dụng đất, tài nguyên, môi trường, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Nội dung QHPK được tích hợp vào QHC đối với các đô thị từ loại I trở xuống. l QHPK: Thể hiện rõ khung hạ tầng chính đô thị bao gồm: Khung giao thông chính và các công trình hạ tầng đầu mối l Quy hoạch chi tiết có thể lồng ghép nội dung Thiết kế đô thị. q Đổi mới sản phẩm QHĐT: Sản phẩm quy hoạch được bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với quy trình quy hoạch đổi Sơ đồ 1: Trình tự thực hiện và các nội dung và sản phẩm chính của QHC đổi mới như sau: 13SË 100 . 2019 mới (tích hợp QHC và QHPK) và nội dung hợp nhất, đa ngành (Lồng ghép các nội dung các quy hoạch ngành, lĩnh vực khác): 2. Tính tích hợp trong QHĐT Các vấn đề tồn tại: Hệ thống quy hoạch ở Việt Nam trước năm 2017 gồm ba nhóm: l Nhóm I: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, gồm: (i) Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ; (ii) Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực; (iii) Quy hoạch sản phẩm. l Nhóm II: Quy hoạch xây dựng, gồm: (i) Quy hoạch xây dựng vùng, (ii) Quy hoạch xây dựng các khu chức năng đặc thù, (iii) QHĐT, (iv) Quy hoạch xây dựng nông thôn. l Nhóm III: Quy hoạch sử dụng đất đai, tài nguyên khoáng sản và quy hoạch bảo vệ môi trường. Hệ thống Quy hoạch quốc gia được quy định tại Điều 5 Luật Quy hoạch 2017 gồm: 1. Quy hoạch cấp quốc gia, gồm: Quy hoạch tổng thể quốc gia; Quy hoạch không gian biển quốc gia; Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; Quy hoạch ngành quốc gia; 2. Quy hoạch vùng; 3. Quy hoạch tỉnh; 4. Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn; 5. Quy hoạch đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. (1) Hệ thống quy hoạch quốc gia trước năm 2017 còn mang tính phân lập, thiếu sự phối hợp hài hòa và sự lồng ghép khách quan giữa các loại quy hoạch nên không phát huy được tính khá thi, hiệu quả và tác dụng. (2) Hệ thống quy hoạch quốc gia được thiết lập theo Luật Quy hoạch 2017 là tiền đề để xây dựng cơ chế phối hợp giữa các loại quy hoạch, tạo điều kiện để đổi mới thể chế QHĐT dựa trên cơ chế phối hợp, lồng ghép với các loại quy hoạch lãnh thổ và ngành. (3) Luật Quy hoạch ra đời đã quy định hủy bỏ quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và hệ thống các quy hoạch ngành cấp vùng và tỉnh, giữ lại và có điều chỉnh hệ thống quy hoạch ngành cấp quốc gia gồm 39 ngành. Đây là cơ hội để Nghiên cứu đổi mới công tác lập QHĐT, trong đó việc tích hợp đa ngành sẽ bao gồm: (1) QHĐT đảm nhận nhiệm vụ của quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành cấp địa phương và (2) QHĐT cụ thể hóa quy hoạch ngành quốc gia theo quy trình đổi mới, đảm bảo đánh giá được tổng hợp nhu cầu của các ngành, xác định được yếu tố nổi trội và lĩnh vực ưu tiên, tạo được cơ chế tham gia đa ngành để cùng nhau xây dựng mục tiêu, tầm nhìn, ý tưởng chung cũng như cam kết thực hiện của các bên liên quan. Định hướng đổi mới Các nguyên tắc phối hợp, lồng ghép giữa quy hoạch đô thị và quy hoạch ngành Cập nhật xu hướng phát triển công tác quy hoạch của thế giới trong nền kinh tế thị trường theo xu thế hội nhập và toàn cầu hóa. Tạo được sự đồng thuận cao. Phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam trong thời kỳ chuyển đổi từ một