Học kỳ xây dựng văn bản: Tính khả thi của những văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành

MỞ BÀI Khi xây dựng một văn bản pháp luật, chúng ta thường nói đến tính khả thi của văn bản và thường đặt ra câu hỏi liệu văn bản đó có tính khả thi hay không? Vậy, khả thi là gì? Một văn bản pháp luật cần đáp ứng những yêu cầu nào để có tính khả thi và phải làm như thế nào để xây dựng được một văn bản pháp luật đảm bảo tính khả thi? GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ Vì sao văn bản pháp luật cần có tính khả thi? “ Khả thi” theo từ điển tiếng Việt có nghĩa là khả năng thực hiện. Như vậy, một văn bản pháp luật có tính khả thi là một văn bản pháp luật có khả năng thực hiện trên thực tế hay nói một cách khác là những quy định của văn bản pháp luật đó có khả năng đi vào cuộc sống mà không chỉ dừng lại trên giấy. Việc đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật là một yêu cầu rất quan trọng được đặt ra trong suốt quá trình xây dựng văn bản. Tại khoản 3, điều 36, Luật Ban hành văn bản pháp luật quy định: “Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện”. Quy định này là hợp lí và cần thiết để những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống. Sẽ là vô nghĩa và gây ra những tốn kém không cần thiết cả về thời gian và tiền bạc khi một văn bản pháp luật được dự thảo, hội thảo, nghiên cứu, ban hành nhưng xa rời thực tế hoặc tạo ra những tác động ngược và các đối tượng thực thi không thể thi hành. Nếu văn bản phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứa đựng những nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế- xã hội và yêu cầu quản lí nhà nước sẽ tạo ra những “ đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế - xã hội góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển. Trường hợp văn bản pháp luật không phù hợp, không phản ánh đúng và đầy đủ các hướng vận động của đời sống xã hội với những quy định quá cao hoặc lỗi thời sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội, là nguyên nhân làm giảm sút hiệu quả của quản lí nhà nước. Với những phân tích trên, ta có thể thấy rõ tầm quan trọng của tính khả thi của văn bản pháp luật. Rõ ràng, một văn bản pháp luật hoàn toàn đúng trên lí thuyết, với nhiều những quy định đầy đủ, có tính thống nhất với nhau cũng sẽ không có ý nghĩa gì nếu nó không mang tính khả thi. Tính khả thi là yếu tố “ cần” của một văn bản pháp luật. Một văn bản pháp luật phải đáp ứng những yêu cầu nào để có thể có tính khả thi? Nội dung của văn bản pháp luật phải phù hợp với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại. Đây là điều kiện đầu tiên cần có của một văn bản pháp luật. Cụ thể, văn bản luật đó phải phản ánh đúng hiện thực khách quan, không thấp hơn và cũng không cao hơn trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Sự phù hợp này phản ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật và trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Luật phải điều chỉnh và định hướng hành vi của con người phù hợp với quy luật của xã hội, phù hợp với lòng dân, phù hợp với trình độ nhận thức, hiểu biết pháp luật của nhân dân thì mới được xã hội chấp nhận, được nhân dân đồng tình ủng hộ và tự nguyện thực hiện. Văn bản pháp luật được tạo ra không phải với mục đích là một văn bản mang tính chất lí thuyết, thể hiện tính học thuyết cao mà điều quan trọng cũng như cơ sở để nó ra đời, tồn tại chính là hiệu quả tốt trong quản lí xã hội, nâng cao lợi ích, đời sống của nhân dân. Người làm luật cần phải có những định hướng đúng đắn và phù hợp trong việc đưa ra những quy định để tạo sự hưởng ứng,tự nguyện, tích cực tham gia của người dân, từ đó công tác quản lí của cơ quan nhà nước sẽ tự đi theo chiều hướng tốt: hoạt động quản lí dễ dàng, hạn chế được cơ số những vụ vi phạm pháp luật…Tính phù hợp của nội dung văn bản pháp luật với điều kiện kinh tế - xã hội còn thể hiện ở việc biết nắm bắt những đặc thù của tình hình kinh tế - xã hội đất nước để đưa ra những quy định đúng đắn, có hiệu quả. Ví dụ: Theo qui định tại khoản 1 điều 9 Luật Hôn nhân và gia đình Việt Nam, tuổi kết hôn của nam là từ hai mươi tuổi trở lên, nữ từ đủ mưởi tám tuổi trở lên. Việc quy định độ tuổi kết hôn đúng đắn, phù hợp như vậy là do người làm luật đã biết căn cứ vào sự phát triển tâm sinh lí của con người, căn cứ vào các điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta. 2. Văn bản pháp luật phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật. Các quy định của văn bản pháp luật phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, chi tiết, có khả năng thi hành ngay mà không cần phải chờ quá nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Khi xem xét nội dung hợp pháp, tính hợp hiến của văn bản pháp luật cần xét tới mối quan hệ giữa các văn bản trong hệ thống văn bản pháp luật. Trong những phạm vi điều chỉnh nhất định, văn bản pháp luật thường không tồn tại biệt lập mà luôn có mối quan hệ với nhau. Nội dung của văn bản pháp luật đang soạn thảo cần được đánh giá sao cho phù hợp và thống nhất với nội dung của những văn bản có liên quan. Những văn bản chồng chéo, mâu thuẫn, không bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật cũng gây ra rất nhiều vướng mắc trong thực tế cũng rất khó đi vào cuộc sống. Thực tế cho thấy có những văn bản quy định những nguyên tắc mang tính chung chung, hoàn toàn phụ thuộc vào các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành do đó chậm đi vào cuộc sống. Với thực tiễn như vậy không thể tránh khỏi trường hợp trong quá trình văn bản quy định chi tiết đang được soạn thảo thì vấn đề cần được giải quyết trước đó đã đi theo chiều hướng khác, vì vậy, cần thiết phải có những quy định khác thay thế để thực hiện có hiệu quả hơn; đồng nghĩa với việc văn bản pháp luật ấy đã không còn có hiệu quả áp dụng trên thực tế. Rõ ràng, với những trường hợp như vậy, không khó có thể lí giải vì sao nhiều văn bản pháp luật được soạn thảo, ban hành chỉ có ý nghĩa trên giấy tờ, chưa một lần được áp dụng vào thực tế; nếu có áp dụng thì hiệu quả tác động cũng giảm đi đáng kể. Tiếp đó, các quy định của luật phải có bộ máy thực hiện, tổ chức thực hiện hoặc kiểm tra, giám sát việc thực hiện, xử lý hành vi vi phạm và có đủ ngân sách, kinh phí để thực hiện. Đồng thời, cũng cần có những quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan trong thực hiện các quy định của luật. Chính vì vậy, yêu cầu cần đặt ra đối với văn bản pháp luật là các quy định của văn bản pháp luật phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, chi tiết, có khả năng thi hành ngay mà không cần phải chờ quá nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Như vậy sẽ dễ dàng triển khai trong thực tiễn, phù hợp với khả năng của các cơ quan có trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện văn bản và phù hợp với nhận thức pháp luật của đối tượng có liên quan; đồng thời tạo ra sự kịp thời, đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động ban hành văn bản và tổ chức thực hiện văn bản. Yêu cầu về ngôn ngữ, kết cấu và bố cục của văn bản pháp luật. Ngôn ngữ, kết cấu và bố cục cũng là yếu tố quyết định tới tính khả thi của văn bản pháp luật. Ngôn ngữ văn bản pháp luật là phương tiện dùng để giao tiếp giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí. Chủ thể quản lí tác động tới đối tượng quản lí thông qua việc ban hành các văn bản trong đó ngôn ngữ đóng vai trò trung gian. Như vậy, hiệu quả quản lí cũng như tính khả thi của văn bản phát huy tác dụng ở một mức độ nào đó phụ thuộc vào vai trò của ngôn ngữ trong văn bản. Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng hàng đầu để thể hiện ý chí của cấp có thẩm quyền. Thông qua ngôn ngữ, chủ thể ban hành văn bản thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình và khi đọc văn bản, người tiếp nhận hiểu được ý chí đó để tùy từng trường hợp cụ thể thực hiện những hành vi cần thiết, phù hợp với văn bản đã được nhận, đáp ứng yêu cầu của chủ thể ban hành. Kết cấu và bố cục của văn bản pháp luật cũng phần nào có tác động tới việc văn bản đó có thể tìm đến thực tế hay không? Xây dựng kết cấu văn bản, bố cục logic, chặt chẽ; các thuật ngữ pháp lí được sử dụng chính xác, một nghĩa, cách diễn đạt trình bày nội dung văn bản cô đọng, khoa học, dễ hiểu , phù hợp với nhận thức của đông đảo nhân dân tạo sự thuận lợi trong việc thực hiện văn bản pháp luật trên thực tế. Tính khả thi của những văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành. Nhìn nhận một cách khách quan, những văn bản pháp luật Việt Nam đã có những đổi mới để ngày càng có tính khả thi hơn trong quá trình áp dụng vào cuộc sống, Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là không tồn tại những văn bản pháp luật thiếu tính khả thi. Quy định của pháp luật và ý nghĩa có việc bảo đảm tính khả thi của văn bản rất cụ thể, rõ ràng và về mặt lý thuyết không có ai phản đối. Tiếc thay, hiện nay đã và đang xuất hiện khá nhiều văn bản không có tính khả thi hoặc tính khả thi rất thấp. Câu chuyện cần được quan tâm và nói đến ở đây đó chính là sự tồn tại của những văn bản thiếu tính khả thi đó. Trước hết phải kể đến một số Nghị định của Chính phủ bao gồm cả những văn bản đã được ban hành và những văn bản đang là dự thảo. Xuất hiện nhiều quy định xa rời thực tế hơn cả là Nghị định số 34/2010/NĐ- CP ngày 2-4-2010 của Chính phủ “ Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ”. Trong Nghị định này, ít nhất cũng có ba điều xa thực tế, đó là: quy định xử phạt những người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu và không có trang phục do cấp tỉnh quy định để phân biệt với những người tham gia giao thông khác; quy định xử phạt với những lái xe vận chuyển container không có bằng FC.Việc xử phạt vi phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ được ví như” túm anh trọc đầu”. Đại diện cảnh sát giao thông Công an thành phố Hà Nội cho biết” đối với những người đi bộ , đặc biệt là những người không mang theo giấy tờ tùy thân, tiền thì biết phạt bằng cách nào. Mà dù có mang theo giấy tờ hoặc tiền mà họ không tự giác nộp phạt thì cảnh sát giao thông cũng...bó tay, không thể khám người hoặc tạm giữ người vi phạm...”. Chính vì lí do này mà từ ngà Nghị định 34/2010?NĐ-CP có hiệu lực đến nay , chưa có người đi bộ nào bị phạt vi phạm Luật giao thông. Quy định về xử phạt đối với những người hành nghề xe ôm cũng đang bị” treo trên giấy” vì trong hàng ngàn người đi xe trên đường, lực lượng cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông cũng không thể biết ai là người chạy xe ôm để phạt. Việc xử phạt đối với lái xe container chưa đổi được bằng FC đã gây ra cuộc” đại ùn tắc” hàng hóa tại các cửa khẩu và do đó Chính phủ đã chấp thuận cho lùi thời hạn thực hiện Nghị định 34/2010/NĐ-CP đối với việc xử phạt lái xe chưa có bằng FC. Sau Nghị định 34/2010/NĐ-CP, Nghị định số 107/2009/NĐ- CP về kinh doanh khí dầu mỏ hóa lỏng( LPG) cũng xa rời thực tế đến mức nghiêm trọng với quy định thương nhân phân phối LGP cấp I phải có 800m3 dung tích bồn chứa và 300.000 chai LPG. Người dự thảo Nghị định này không ngờ rằng, để đáp ứng được những điều kiện đó, mỗi thương nhân phân phối LPG cấp I phải có ngay một số vốn khoảng 200 tỉ đồng, chưa tính tiền thuê đất. Hơn nữa, nếu xét về quy mô kinh doanh, những điều kiện đó là không cần thiết , gây lãng phí lớn đối với các doanh nghiệp. Hàng loạt doanh nghiệp kinh doanh LPG đã và đang kêu cứu. Đại diện Bộ Công thương đã tiếp nhận ý kiến đề nghị và hứa...sẽ giải quyết. Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14-5-2010 “ Quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ” cũng bao gồm không ít nội dung chưa rõ ràng. Vì vậy, Bộ Tài chính cũng đang rất vướng khi phải ban hành ngay một Thông tư hướng dẫn. Quan trọng hơn, Nghị định 51 đã chuyển từ cực này sang cực kia trong việc quản lý tạo lập và sử dụng hóa đơn. Các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, sử dụng ít hóa đơn sẽ gặp khó khăn khi không được cơ quan thuế bán hóa đơn cho mà phải đặt in hóa đơn. Dự thảo Nghị định mới thay thế Nghị định số 59/2006/NĐ-CP ngày 12-6-2006 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện cũng đã được hoàn thành và đang gặp phải những phản ứng gây gắt của cộng đồng doanh nghiệp, giới luật sư, luật gia và các nhà nghiên cứu. Bởi lẽ, danh mục hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện đã được kéo dài hơn trước nhiều lần. Vơi Nghị định mới, tư tưởng “ không quản được thì cấm” vẫn ngự trị trong công tác quản lí. Một câu hỏi được đặt ra đó là: “ Vì sao ngày càng có nhiều những văn bản thiếu tính khả thi?” Rất khó có thể tìm được tiếng nói chung giữa người ban hành văn bản và người chịu trách nhiệm thực thi văn bản. Song, cũng có thể nêu một số nguyên nhân cơ bản sau đây: Thứ nhất, quy định của Luật ban hành văn bản pháp luật về việc lấy ý kiến đối với văn bản luật chưa được thực hiện nghiên túc. Điều 35 Luật ban hành văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết; tương tự, điều 62 quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo Nghị định. Những quy định nêu trên đã được thực hiện tốt trong những ngày, tháng đầu Luật ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực. Nhưng đến nay, việc lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, đã không được coi trọng hoặc chỉ thực hiện một cách hình thức. Thứ hai, ban soạn thảo các văn bản pháp luật đã không hoặc ít chú ý tới việc tổng kết tình hình thực tiễn, đánh giá tác động ( cả mặt tích cực và tiêu cực) của văn bản khi áp dụng vào cuộc sống. Chính vì vậy, văn bản vừa ban hành, thậm chí là chưa có hiệu lực, đã phát sinh những điều không hợp lý cần chỉnh sửa. Ba là, bao trùm lên mọi nguyên nhân là ở việc cán bộ, công chức nhà nước, cho đến nay, vẫn đặt mình vào vị trí của người kiểm tra, giám sát đối với mọi hoạt động của công dân và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Vì vậy, họ không thực sự lắng nghe dân mà luôn luôn áp đặt ý chí chủ quan của mình( hoặc của một nhóm lợi ích nào đó) vào văn bản pháp luật. Tình trạng này chỉ có thể khắc phục triệt để khi Nhà nước trở thành người cung cấp cho nhân dân và cộng đồng doanh nghiệp những dịch vụ công cộng tốt nhất. Vậy, cần phải làm gì để xây dựng được một văn bản luật bảo đảm tính khả thi? Để luật bảo đảm tính khả thi thì việc xây dựng luật phải bảo đảm tính khách quan, không được chủ quan, duy ý chí, thoát ly thực tiễn kinh tế – xã hội, coi thường quy luật của xã hội, áp đặt lên xã hội những quy định mà nó không cần, không muốn, không thể thực hiện được. Muốn làm được như vậy, thì đòi hỏi các cơ quan xây dựng pháp luật phải bám sát thực tiễn xã hội, thực tiễn và yêu cầu quản lý nhà nước, tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng các văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến dự án, khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổ chức lấy ý kiến, đánh giá thực trạng phản ứng của dư luận xã hội, của nhân dân, các ngành, các cấp đối với những nội dung cơ bản của dự án. Tính khách quan trong xây dựng luật cũng đòi hỏi phải khắc phục tình trạng cục bộ, địa phương, cục bộ ngành, coi thường lợi ích chung chính đáng của xã hội, ngành, địa phương khác. KẾT BÀI Tính khả thi là yếu tố cần thiết của một văn bản pháp luật.Để đảm bảo tình khả thi của một văn bản pháp luật, khi xây dựng, soạn thảo văn bản cần đáp ứng đầy đủ những điều kiện về nội dung, hình thức và khả năng áp dụng vào thực tiễn. Với những văn bản pháp luật còn thiếu tính khả thi cần tìm hiểu rõ nguyên nhân và khắc phục một cách nhanh chóng, kịp thời. Như vậy, một văn bản pháp luật được ra đời và tồn tại sẽ thực hiện tốt nhất chức năng của mình, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật Trường đại học Luật Hà Nội; NXB công an nhân dân