Kết quả rà soát cơ chế, chính sách liên quan đến triển khai kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012 - 2020

1 BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VĂN PHÒNG BAN CHỈ ĐẠO NHÀ NƯỚC VỀ KẾ HOẠCH BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG GIAI ĐOẠN 2011 – 2020 BÁO CÁO TÓM TẮT KẾT QUẢ RÀ SOÁT CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN TRIỂN KHAI KẾ HOẠCH BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG GIAI ĐOẠN 2012-2020 Tháng 9 - 2012 i MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 PHẦN I ................................................................................................................................. 3 KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ ..... 3 I. THỐNG KÊ, PHÂN LOẠI CÁC VĂN BẢN QPPL .......................................................... 3 II. KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ CÁC VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ 3 1. Quản lý rừng ........................................................................................................................ 3 1.1. Bất cập, hạn chế ........................................................................................................................... 3 1.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................. 7 2. Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học .................................................................................. 8 2.1. Bất cập, hạn chế ........................................................................................................................... 8 2.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................. 9 3. Phát triển rừng .....................................................................................................................10 3.1. Bất cập, hạn chế về phục hồi rừng, cải tạo rừng ...........................................................................10 3.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................11 4. Khai thác, sử dụng rừng.......................................................................................................11 4.1. Bất cập, hạn chế ..........................................................................................................................11 4.1.1. Khai thác lâm sản ................................................................................................................................. 11 4.1.2. Sản xuất nông lâm kết hợp .................................................................................................................... 12 4.1.3. Cho thuê rừng đặc dụng để kinh doanh du lịch sinh thái ........................................................................ 13 4.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................13 4.2.1. Nghiên cứu khoa học trong RPH ........................................................................................................... 13 4.2.2. Dịch vụ môi trường rừng ....................................................................................................................... 13 5. Đầu tư, tín dụng, tài chính ...................................................................................................14 5.1. Bất cập, hạn chế ..........................................................................................................................14 5.1.1. Cơ chế đầu tư, hỗ trợ đầu tư ................................................................................................................. 14 5.1.2. Tín dụng ............................................................................................................................................... 15 5.1.3. Thuế và các khoản thu nộp ngân sách .................................................................................................... 16 5.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điểu chỉnh .............................................................................17 6. Tổ chức hệ thống quản lý ngành lâm nghiệp .......................................................................18 6.1. Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp..............................................................................18 6.2. Tổ chức hệ thống sản xuất lâm nghiệp .........................................................................................18 6.2.1. Bất cập, hạn chế ................................................................................................................................... 18 6.2.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh ....................................................................................... 20 III. CÁC VĂN BẢN QPPL ĐƯỢC TIẾP TỤC ÁP DỤNG................................................. 20 IV. CÁC VĂN BẢN ĐỀ NGHỊ HẾT HIẸU LỰC THI HÀNH ........................................... 22 1. Văn bản của Thủ tưóng Chính phủ, Chính phủ (3 văn bản) .......................................... 22 I. GIAI ĐOẠN 2012-2015 ............................................................................................... 24 1.1. Giai đoạn 2012 – 2013 .....................................................................................................24 1.2. Giai đoạn 2013-2014.......................................................................................................29 1.3. Giai đoạn 2014 - 2015 ......................................................................................................29 2.2. Giai đoạn 2013-2014.......................................................................................................33 2.3. Giai đoạn 2014 - 2015 ......................................................................................................35 II. GIAI ĐOẠN 2016-2020 ............................................................................................. 35 PHỤ LỤC ii CÁC TỪ VIẾT TẮT BV&PTR Bảo vệ và phát triển rừng LTQD Lâm trường quốc doanh LSNG Lâm sản ngoài gỗ NTQD Nông trường quốc doanh NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn PTR Phát triển rừng QPPL Quy phạm pháp luật RĐD Rừng đặc dụng RPH Rừng phòng hộ RSX Rừng sản xuất PCCCR Phòng cháy chữa cháy rừng QLR Quản lý rừng UBND UBND 1 MỞ ĐẦU 1. Đặt vấn đề Kế hoạch Bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011-2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 57/QĐ-TTg ngày 9/1/2012. Đây là văn bản quan trọng nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết số 18/2011/QH13 ngày 25/11/2011 của Quốc hội về kết thúc việc thực hiện Nghị quyết số 08/1997/QH10 và Nghị quyết số 73/2006/QH11 về Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Trong thời gian, với mục tiêu phát triển ngành lâm nghiệp bền vững mà trọng tâm là tổ chức thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (1998 - 2010), phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương đã ban hành gần 150 văn bản QPPL có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp. Phần lớn các văn bản này đang còn hiệu lực pháp lý được tiếp tục áp dụng để thực hiện Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2011 - 2020; tuy nhiên, một số cơ chế, chính sách được ban hành chủ yếu là phục vụ cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nên không còn phù hợp với việc thực hiện nhiệm vụ mới. 2. Mục tiêu Rà soát xác định các cơ chế, chính sách hiện hành còn phù hợp để tiếp tục áp dụng; các cơ chế, chính sách không còn phù hợp cần sửa đổi, bổ sung và các cơ chế, chính sách mới cần được xây dựng; trên cơ sở đó đề xuất lộ trình sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các văn bản QPPL liên quan đến cơ chế, chính sách thực hiện Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2012 – 2020. 3. Phạm vi rà soát văn bản Được tiến hành theo các nhóm vấn đề liên quan đến các hoạt động lâm nghiệp được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các văn bản có liên quan, theo 6 nhóm vấn đề sau: Nhóm 1 - Quản lý tài nguyên rừng: tập trung chủ yếu vào phân loại rừng; rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng; giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp; chuyển mục đích sử dụng rừng và đất lâm nghiệp; quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng; thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rửng và lập hồ sơ quản lý rừng; đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường. Nhóm 2 - Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học: tiêu chí phân khu chức năng và vùng đệm của rừng đặc dụng; bảo tồn đa dạng sinh học; quản lý thực vật rừng, động vật rừng; phòng cháy, chữa cháy rừng, chống chặt phá rừng; kiểm tra, kiểm soát lâm sản; xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng. Nhóm 3 - Phát triển rừng: trồng rừng, phục hồi rừng, cải tạo rừng; khoa học, công nghệ và khuyến lâm; chính sách hỗ trợ lương thực trồng rừng thay thế 2 nưong rẫy; chính sách khuyến khích phát triển rừng; thanh lý rừng trồng được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước; khuyến lâm. Nhóm 4- Khai thác, sử dụng rừng: khai thác lâm sản, sản xuất nông lâm kết hợp; nghiên cứu khoa học; dịch vụ môi trường rừng; cho thuê rừng đặc dụng để kinh doanh du lịch sinh thái (chế biến lâm sản được lồng ghép trong việc rà soát chính sách đầu tư, tín dụng) Nhóm 5 - Đầu tư, tín dụng, tài chính: cơ chế đầu tư, hỗ trợ đầu tư; quản lý đầu tư xây dựng công trình lâm sinh; tín dụng, thuế và các khoản thu nộp ngân sách; xác định giá các loại rừng; quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Nhóm 6- Tổ chức hệ thống quản lý ngành lâm nghiệp: cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp, tổ chức hệ thống sản xuất lâm nghiệp (công ty lâm nghiệp; Ban quản lý rừng đặc dụng; Ban quản lý rừng phòng hộ; quản lý rừng cộng đồng). 4. Phương pháp rà soát - Thu thập, chọn lọc, nghiên cứu các văn bản QPPL còn hiệu lực pháp lý tính đến tháng 8/2012 do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành. - Lập bảng kết hợp với phương pháp phân tích, so sánh, vận dụng các tiêu chí chung áp dụng đối với việc rà soát văn bản QPPL, như đảm bảo tính minh bạch, tính hệ thống, tính khả thi; phát hiện văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu thống nhất, không còn phù hợp với thực tiễn, khó vận dụng hoặc những vấn đề chưa được pháp luật hiện hành điều chỉnh phục vụ cho việc triển khai thực hiện Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012 - 2020. 5.Nội dung báo cáo, gồm 2 phần: Phần I. Kết quả rà soát, đánh giá văn bản QPPL theo các nhóm vấn đề. Phần II. Đề xuất lộ trình sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế chính sách phục vụ triển khai Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2012-2020. 3 PHẦN I KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ I. THỐNG KÊ, PHÂN LOẠI CÁC VĂN BẢN QPPL Đã tiến hành rà soát 146 văn bản còn hiệu lực pháp lý, gồm: 5 Luật; 41 Nghị định và Nghị quyết của Chính phủ; 27 Quyết định và Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; 66 Quyết định và Thông tư cấp bộ; 07 Thông tư liên tịch (Phụ lục 01). II. KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ CÁC VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ 1. Quản lý rừng 1.1. Bất cập, hạn chế 1.1.1. Phân loại rừng - Luật BV&PTR (Điều 4) quy định, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân thành ba loại: phòng hộ, đặc dụng, sản xuất. Trong mỗi loại rừng lại được phân thành các loại khác nhau. Việc phân loại này phức tạp, dẫn đến chồng chéo về xác định mục đích sử dụng đối với từng loại rừng, khó khăn trong công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng rừng. Ví dụ: rừng phòng hộ được phân thành RPH đầu nguồn; RPH chăn gió, chắn cát bay; RPH chắn sóng lấn biển, RPH bảo vệ môi trường. Trong RPH đầu nguồn lại được phân thành các cấp: rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu (Quyết định 61/2005/QĐ-BNN ngày 12/10/2005 của Bộ NN&PTNT về việc ban hành bản quy định về tiêu chí phân cấp RPH); trong khi đó hàng năm mới thống kê diện tích rừng đặc dụng, RPH, rừng sản xuất; quy chế khai thác lâm sản quy định về khai thác gỗ và LSNG đối với RPH nói chung, chưa có quy định khai thác gỗ và LSNG đối với RPH ở cấp rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu... Mặt khác, phân loại RĐD quy dịnh tại Luật BV&PTR (bao gồm: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên (khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh), khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học) khác với quy định phân cấp khu bảo tồn tại Điều 16 Luật đa dạng sinh học năm 2008, theo dó, khu bảo tồn gồm Vườn quốc gia; khu dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài – sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan. - Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009 của Bộ NN&PTNT quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng, trong đó (Điều 3 - tiêu chí xác định rừng) quy định đối với rừng mới trồng phải đảm bảo mật độ 1.000 cây/ha, trong khi đó nếu trồng rừng theo băng, theo dải chỉ cần 600 cây/ha đã đảm bảo quy định, vùng cát trồng 1.100 cây/ha, nếu đảm bảo tỷ lệ sống trên 85% sẽ được nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật độ dưới 1.000 cây). Điều 8 - phân loại rừng theo trữ lượng, quy định rừng nghèo, trữ lượng từ 10 - 100m3, biên độ quá rộng sẽ khó quản lý loại rừng này. 4 1.1.2. Giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp a) Giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp - Giao rừng: Luật BV&PTR (Điểm b Khoản 3 Điều 24 - Giao rừng) quy định Nhà nước giao RSX là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế. Quy định này cần được xem xét lại, vì phần lớn rừng tự nhiên hiện còn là rừng trung bình, rừng nghèo, hầu như không có thu nhập gì từ rừng và phải qua một thời gian dài đầu tư vào rừng (25 - 30 năm) mới có sản lượng khai thác; hơn nữa đối với khu rừng có sản lượng khai thác thì sản phẩm khai thác đã phải chịu thuế tài nguyên. Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ (Điều 4) về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên và Thông tư số 17/2006/TT-BNN ngày 14/3/2006 của Bộ Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn Quyết định 304 (Khoản 2 Mục II) quy định, đối tượng rừng giao cho dân là RSX là rừng tự nhiên không thuộc rừng giàu, trung bình, không đảm bảo cấp trữ lượng hoặc độ tàn che theo quy định; Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển LTQD (Khoản 4 Điều 4) quy định diện tích RSX là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng, dẫn đến một số địa phương chỉ giao rừng nghèo, rừng non phục hồi cho hộ gia đình, cộng đồng đã hạn chế hưởng lợi từ rừng. - Cho thuê rừng: Luật BV&PTR (Điều 25) quy định, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài lại được chọn trả tiền thuê rừng hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn trả tiền thuê rừng nêu trên tương ứng với các quyền của chủ rừng quy định tại Luật này (Điều 66, 71, 75, 76). Điều này dẫn đến sự không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài. - Hưởng lợi từ rừng: Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp có một số hạn chế, bất cập sau: + Xác định sản phẩm chính, sản phẩm phụ: chưa quy định rõ các tiêu chí để phân biệt sản phẩm chính, sản phẩm phụ từ rừng. + Quy định về chặt tỉa thưa, cây phù trợ (Điều 6) trong RPH chưa rõ ràng. + Tỷ lệ sản phẩm được hưởng lợi: Điều 7 và Điều 14 quy định, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng tự nhiên quy hoạch RSX hoặc nhận khoán RPH, được hưởng tỷ lệ giá trị sản phẩm khai thác căn cứ vào hiện trạng rừng khi giao cho hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, việc giao rừng hoặc khoán rừng trước đây chủ yếu mới xác định về vị trí, diện tích rừng và loại rừng; chưa xác định cụ thể trạng thái rừng khi giao hoặc khoán nên không có căn cứ để tính 5 mức hưởng lợi cho hộ gia đình, cá nhân, làm cho nhiều địa phương lúng túng. Mặt khác, việc xác định hiện trạng rừng làm cơ sở để giao rừng và tính toán hưởng lợi theo các tỷ lệ phần trăm cụ thể quy định trong Quyết định 178 đòi hỏi rất công phu và tốn kém, nhiều địa phương không thể thực hiện được. + Rừng không có trữ lượng, không có lâm sản phụ, nơi đất xấu không thể kết hợp được sản xuất nông ngư nghiệp; rừng ở vùng sâu vùng xa, địa hình hiểm trở khó khai thác và vận chuyển lâm sản ra ngoài (rừng trên núi đá vôi, rừng giáp biên giới, RPH chắn cát ven biển, rừng có nhiều cây gỗ quý) thì quyền hưởng lợi từ rừng hầu như không khả thi. + Chưa quy định rõ phương pháp tính toán khi phân chia lâm sản khai thác chính giữa hộ gia đình với xã hoặc bên giao khoán như: địa điểm phân chia sản phẩm, giá lâm sản làm căn cứ phân chia sản phẩm, chi phí khai thác, vận xuất lâm sản; quy định mức ăn chia đối với gỗ đổ gãy, tỉa thưa, tận thu lâm sản; cơ quan chịu trách nhiệm giám sát thực hiện về khối lượng, chủng loại lâm sản được phép lấy ra khỏi rừng, phần nộp ngân sách xã, chi phí cho các công việc đó. + Chưa có quy định quyền hưởng lợi đối với tổ chức, cộng đồng dân cư thôn tham gia nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. b) Giao khoán rừng và đất lâm nghiệp - Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ về việc giao khoán đất nông nghiệp, đất RSX và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản trong các NTQD, LTQD, theo quy định tại khoản 1 Điều 17, Nghị định này thay thế Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ, nhưng lại chỉ tập trung quy định về giao khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch RSX trong các NTQD, LTQD. Khoản 4 Điều 17 Nghị định 135 còn quy định đối với LTQD có RPH, RĐD thì thực hiện khoán bảo vệ rừng theo quy định về khoán bảo vệ RPH, RĐD, nhưng không nói rõ thực hiện theo văn bản nào hay vẫn áp dụng theo quy định tại Nghị định 01//CP? Nếu Nghị định 135 chỉ thay thế nội dung quy định về khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch rừng SX thì phải ghi rõ các nội dung liên quan đến khoán bảo vệ RPH, RĐD quy định tại Nghị định 01/CP vẫn còn hiệu lực pháp lý. Do quy định không rõ về hiệu lực thi hành văn bản nên có cách hiểu khác nhau, một số địa phương lúng túng khi triển khai khoán bảo vệ RPH, RĐD, không biết dựa vào văn bản pháp luật nào? Cho đến nay, từ sau khi Nghị định 135 được ban hành, chưa có văn bản pháp luật nào quy định về khoán bảo vệ RPH, RĐD, ngoài các văn bản pháp luật liên quan đến dự án 661 (Quyết định 661, Quyết định 100 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 661). Nghị định 35 quy định khoán ổn định lâu dài, về cơ bản, phù hợp với Luật đất đai 2003, tuy nhiên, cần phải rà soát việc lập hợp đồng khoán, bảo đảm tính pháp lý, phù hợp với Luật dân sự (hợp đồng dân sự), để xử lý khi có tranh chấp hợp đồng. Mặc dù chỉ quy định việc khoán ổn định lâu dài, nhưng trên thực tế áp dụng nhiều hình thức 6 khoán (hàng năm, một số năm, công đoạn trồng rừng....) và tương ứng là quyền, nghĩa vụ của bên giao khoán, bên nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khác nhau. - Thông tư số 102/2006/TT-BNN ngày 13/11/2006 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn một số điều của Nghị định số 135: một số văn bản dẫn chiếu trong Thông tư đã hết hiệu lực pháp lý hoặc khó thực hiện, như Quyết định 40/2005/QĐ-BNN ngày 7/7/2005 của Bộ NN và PTNT về quy chế khai thác gỗ và lâm sản khác (được thay thế bằng Thông tư 135). - Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Trên thực tế, các tỉnh vùng Tây Nguyên đã chấm dứt thực hiện giao, khoán bảo vệ rừng theo Quyết định s