Kiểm toán hoạt động lĩnh vực môi trường - Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 61Số 116 - tháng 6/2017 KIEÅM TOAÙN HOAÏT ÑOÄNG lóNH VÖÏC MOÂI TRÖÔØNG - KINH NGHIEÄM QUOáC TEá VAØ bAØI HOÏC CHO VIEÄT NAM DIệu THÚy Kiểm toán hoạt động lĩnh vực môi trường ở Australia, Canada và Ấn Độ được tiến hành nghiên cứu như một phần trong luận án tiến sỹ của Đại học Quốc gia Australia. Các vấn đề khác cũng được đề cập trong luận án này là phân tích xu hướng toàn cầu và điều tra về thực trạng hiện nay về kiểm toán hoạt động lĩnh vực môi trường. Qua việc xem xét sơ bộ thẩm quyền và bộ máy tổ chức của SAI Australia, Canada và Ấn Độ cùng các phương pháp nghiên cứu, bài viết cung cấp một kết quả tổng quan và các vấn đề đặt ra. Từ đó, rút ra các bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam. Từ khóa: kiểm toán hoạt động lĩnh vực môi trường Environmental performance auditing - international experiences and lessons for Vietnam Environmental performance auditing in australia, Canada and India was studied as part of a three-component doctoral research. Other components included a global trend analysis and an investigation of current practices in environmental performance audit. Following a brief examination of the mandate and institutionl arrangements of the Surpreme audit Institutions (SaIs) of australia, Canada and India and the methodology, this article provides an overview of results and emerging issues. key word: Environmental performance auditing 1. Nghiên cứu kinh nghiệm của SAI Australia, Canada và Ấn Độ 1.1 Thẩm quyền và bộ máy tổ chức Cùng thừa hưởng những di sản nhất định từ anh Quốc, SaI australia, Canada và ấn Độ có nhiều điểm tương đồng. Đây đều là các cơ quan hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật – không chịu sự chỉ đạo của bất kỳ đơn vị và cá nhân bên ngoài nào khi lựa chọn chủ đề và phương pháp kiểm toán hoạt động; họ có đầy đủ quyền hạn để yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp các bằng chứng và tài liệu kiểm toán liên quan. Thông qua các báo cáo công hoặc các ủy ban liên quan, họ tiến hành thông báo phát hiện kiểm toán cho Quốc hội và hỗ trợ trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành pháp của Chính phủ. Tuy nhiên, ba cơ quan này cũng có một số điểm khác biệt đáng lưu ý. Trừ một số ít ngoại lệ, SaI Canada và australia chỉ có quyền hạn ở cấp Trung ương còn SaI ấn Độ có quyền thực thi ở cả ba cấp chính quyền. Không giống với SaI australia và ấn Độ, SaI Canada được ủy thác đặc biệt để tiến hành kiểm toán các vấn đề về môi trường. Ủy viên Ủy ban Môi trường và phát triển bền vững, cùng nhóm công tác được chỉ định thuộc SaI Canada sẽ đảm nhận nhiệm vụ này. Bộ máy tổ chức của 3 SaI phản ánh sự ủy nhiệm tương ứng. Với SaI australia (1 văn phòng và 350 nhân viên) và SaI Canada (5 văn phòng và 600 nhân viên) chỉ có ít văn phòng và nguồn lực vừa phải thì SaI ấn Độ lại có quy mô khá lớn với 48000 nhân viên hoạt động ở 141 văn phòng. KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN62 Số 116 - tháng 6/2017 1.2 Phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu tìm hiểu về 3 SaI bao gồm các đạo luật, Chuẩn mực kiểm toán hoạt động, sổ tay và hướng dẫn cũng như báo cáo kiểm toán kết quả hoạt động môi trường (22 báo cáo của australia, 30 báo cáo của Canada và 20 báo cáo của ấn Độ, tổng cộng 72 báo cáo) trong khoảng thời gian 5 năm từ 2010 – 2014. Đóng góp chính của kiểm toán hoạt động như mục tiêu và tiêu chí kiểm toán, phương pháp thu thập bằng chứng, luận chứng và báo cáo kiểm toán cùng với kiến nghị kiểm toán được ghi nhận và phân tích. Tác giả tiến hành quan sát nội dung phân tích đưa ra theo mẫu “cái gì” và so sánh với các yêu cầu liên quan của các chuẩn mực, sổ tay và hướng dẫn theo mẫu “cần như thế nào”. 1.3 Kết quả và thảo luận Kế hoạch kiểm toán và chuẩn mực kiểm soát chất lượng - mẫu thực hành tốt Kế hoạch kiểm toán của cả 3 SaI và hệ thống quản lý chất lượng đều được xem khá là tương đồng hoặc tương xứng nhưng cần được cải thiện. Chuẩn mực (và sổ tay) kiểm toán hoạt động của australia và Canada là bắt buộc trong khi của ấn Độ chỉ mang tính tham khảo. Tương tự như vậy, chuẩn mực báo cáo kiểm toán của australia và Canada mang tính quy tắc so với chuẩn mực báo cáo kiểm toán của ấn Độ ít khi đề ra yêu cầu nội dung nào. Cả ba SaI đều sử dụng biện pháp phân tích dựa trên rủi ro và kế hoạch chiến lược dài hạn để lựa chọn chủ đề kiểm toán hoạt động. “Blue book” của australia và “one pass planning” của Canada khá là giống nhau khi mà họ đều đưa ra các danh mục chủ đề kiểm toán hoạt động tiềm năng được xem xét hàng năm. ở một hướng tiếp cận khác, kế hoạch chiến lược dài hạn và góc nhìn trung hạn của SaI ấn Độ đưa ra hướng dẫn đối với kế hoạch kiểm toán hàng năm. SaI ấn Độ thành lập bộ phận Tư vấn kiểm toán ở trụ sở chính và các văn phòng các khu vực bao gồm các cá nhân có năng lực và được đào tạo chuyên nghiệp ở trình độ cao từ các lĩnh vực khác nhau để hỗ trợ trong việc lập kế hoạch kiểm toán. Mặc dầu có những khác biệt, cả ba SaI đều là những SaI có kinh nghiệm thực hành đáng chú ý trong việc lập kế hoạch và tiến hành kiểm toán hoạt động. Ví dụ như SaI australia đã xuất bản cuốn sách xanh “blue book”, chương trình tổng thể công tác kiểm toán hàng năm, được thông báo trên website nhằm cung cấp thông tin cho tất cả các bên quan tâm bao gồm cả công chúng, tạo cơ hội để các bên liên quan đóng góp vào mỗi cuộc kiểm toán hoạt động. SaI Canada ban hành một cuốn sổ tay “Hướng dẫn kiểm toán 3e lần thứ 4” để tập hợp các vấn đề về môi trường trong tất cả các cuộc kiểm toán hoạt động. SaI ấn Độ phát hành “Hướng dẫn về kiểm toán môi trường và biến đổi khí hậu” để đảm bảo hoạt động kiểm toán môi trường hiệu quả hơn. Báo cáo kiểm toán: Các vấn đề cần lưu ý Có thể xem như là sản phẩm cuối cùng của cuộc kiểm toán hoạt động, chất lượng của báo cáo kiểm toán xác định một cách rộng rãi sự tin cậy và uy tín của các SaI trong mắt Quốc hội và công chúng. Do đó, các SaI rất quan tâm đến việc trình bày báo cáo kiểm toán và có xu hướng chỉ rõ các yêu cầu liên quan trong chuẩn mực/hướng dẫn của mình. Các SaI được hy vọng sẽ bám sát các chuẩn mực và cung cấp báo cáo kiểm toán nhất quán với các tham số cơ bản như mục tiêu kiểm toán, tiêu chí kiểm toán và có sự tương đồng giữa mục tiêu và kết luận kiểm toán. Tuy nhiên, điều này không phải lúc nào cũng được tuân theo. Theo như trong báo cáo kiểm toán của ba SaI cho thấy có sự khác biệt. Ví dụ, sự tương đồng giữa mục tiêu và kết luận kiểm toán được tính toán trên cơ sở sử dụng chỉ số trên cơ sở quy tắc thay đổi từ 0 – không tuân thủ và 1 – tuân thủ hoàn hảo. Chuẩn mực/hướng dẫn kiểm toán hoạt động của cả 3 SaI yêu cầu một cuộc kiểm toán hoạt động phải đưa ra kết luận trên mỗi mục tiêu. Tuy nhiên, các cuộc kiểm toán hoạt động về môi trường của cả ba SaI không phải luôn đáp ứng được các yêu cầu này. Con số các cuộc kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực môi trường đạt được sự tuân thủ từ 0.9 - 1 ở các SaI australia, Canada và ấn Độ lần lượt là 32%, 93% và 15% (Xem bảng 1) ghi nhận NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 63Số 116 - tháng 6/2017 đây là các cuộc kiểm toán tuân thủ tốt, khi mà mỗi mục tiêu đều có một kết luận trực tiếp hoặc phù hợp. Khoảng 10% các cuộc kiểm toán môi trường ở australia và 35% của ấn Độ hoàn toàn không có sự tương đồng giữa kết luận và mục tiêu kỳ vọng. Trong các trường hợp này, mục tiêu kiểm toán không được xác định rõ ràng và kết luận đưa ra cũng không đáp ứng được các mục tiêu đã chỉ ra hoặc cả hai. Bảng 1: Đo lường chỉ tiêu tuân thủ Có sự ghi nhận rằng mục tiêu và do đó kết luận có thể thay đổi trong quá trình kiểm toán. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, mục tiêu kiểm toán có thể được điều chỉnh và kết luận kiểm toán sẽ được đưa ra trên cơ sở mục tiêu mới thay vì mục tiêu cũ đã bị loại bỏ để tránh tạo ra sự không tương đồng giữa kết luận và mục tiêu. Trên hầu hết các khía cạnh nghiên cứu, báo cáo kiểm toán môi trường của ấn Độ khi so sánh với SaI australia và Canada mô tả sự biến động nhiều hơn. Điều này một phần được cho là do SaI ấn Độ có quyền lực pháp lý rộng hơn với cơ cấu tổ chức phức tạp hơn, ít chuẩn mực kiểm toán bắt buộc và chất lượng giám sát có thế thay đổi. Tuy nhiên, mặc dầu SaI australia và Canada có quyền lực hạn chế hơn, cơ cấu tổ chức ít phức tạp hơn và nhiều chuẩn mực mang tính bắt buộc, trong báo cáo kiểm toán của họ vẫn có những sự không nhất quán đáng kể. Sự không nhất quán này chỉ ra một số nguyên nhân chung, một trong số đó có thể là cơ hội để cải thiện sự tuân thủ các chuẩn mực báo cáo kiểm toán hoạt động. Báo cáo về các phương pháp kiểm toán thiếu và/ hoặc không nhất quán Báo cáo về các phương pháp kiểm toán và thu thập bằng chứng thu được sự chú ý không nhất quán từ các SaI nghiên cứu cho thấy một điều gì đó kém quan trọng hơn đang được quan tâm. Khoảng 93% các báo cáo kiểm toán hoạt động về môi trường ở Canada (con số này ở australia và ấn Độ lần lượt là 91% và 40%) có một phần về phương pháp. Hơn nữa, Canada ghi nhận tất cả các phương pháp song họ tiến hành báo cáo khác nhau trong khi australia và ấn độ không ghi nhận (sử dụng nhưng không báo cáo) việc sử dụng một số phương pháp, bao gồm nghiên cứu tình huống, phân tích kinh tế/thống kê, xem xét hệ thống/quá trình, khảo sát tài liệu, chấm điểm và chọn mẫu. Tuy nhiên, đây không phải là điều bất thường vì các phương pháp ít được sử dụng thường xuyên này thiếu các định nghĩa nhất quán. Việc INTOSaI đưa ra một định nghĩa chuẩn cho các biện pháp khác nhau sẽ tạo điều kiện để có được một hiểu biết chung và giảm thiểu sự khác biệt do diễn giải. Trong khi việc không báo cáo về một số phương pháp chung của một số SaI là điều dễ hiểu thì việc không báo cáo của cả 3 SaI kể trên về tất cả các phương pháp trong một số trường hợp (ngay cả các biện pháp được sử dụng phổ biến như kiểm tra tài liệu và phỏng vấn) lại cho thấy một khoảng trống chung trong việc đưa ra tài liệu và minh bạch. Các SaI có thể tranh luận rằng báo cáo kiểm toán không thiếu do các chuẩn mực hiện tại không bắt buộc phải có các chi tiết như vậy và các đối tượng kiểm toán chính, các nghị sĩ cũng dường như không quan tâm về các chi tiết này. Các SaI nên hướng dẫn thông qua các ví dụ trong việc đẩy mạnh sự minh bạch hơn là tranh cãi về sự không nhất quán với quan niệm này. KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN64 Số 116 - tháng 6/2017 Mặc dầu đã có sự phát triển trong lĩnh vực kiểm toán hoạt động và phát triển các chuẩn mực liên quan, kiểm toán hoạt động, không giống như kiểm toán tài chính vẫn chưa được xem là hoạt động thường lệ. Do mỗi cuộc kiểm toán hoạt động là một hoạt động độc lập và phương pháp nền tảng đóng vai trò trong việc đưa ra kết luận, sẽ rất hữu ích nếu trong mỗi báo cáo kiểm toán hoạt động đều có phần riêng về phương pháp. Báo cáo minh bạch về mỗi khía cạnh của kiểm toán hoạt động (như mục tiêu, tiêu chí, phương pháp) và đảm bảo kết luận tương thích với các mục tiêu là rất quan trọng để duy trì sự tin cậy của báo cáo kiểm toán của các SaI. Do đó, ban hành một chuẩn mực báo cáo đối với kiểm toán hoạt động sẽ đáp ứng được yêu cầu này. Kết quả của một nghiên cứu mang tính so sánh về kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực môi trường của 3 SaI australia, Canada và ấn Độ cho thấy trong khi 3 SaI này có một hệ thống kiểm soát chất lượng tương xứng, chất lượng của các báo cáo kiểm toán của họ vẫn khá khác biệt, không chỉ giữa ba cơ quan với nhau và còn trong bản thân mỗi SaI. Mặc dầu bộ máy thể chế, truyền thống và việc triển khai hệ thống kiểm soát chất lượng khác nhau đều cần sự chú ý của mỗi SaI để có thể đưa ra giải thích về một số khác biệt trong báo cáo, nâng cao tính tuân thủ đối với chuẩn mực báo cáo kiểm toán hoạt động có thể giúp đạt được một số lưu ý khác nhau đối với báo cáo kiểm toán. 2. kinh nghiệm đối với kiểm toán nhà nước Việt Nam Trong mấy năm trở lại đây, KTNN Việt Nam đã tiến hành các cuộc kiểm toán môi trường, cả lồng ghép và cuộc kiểm toán độc lập. Sau mỗi cuộc kiểm toán, các kết luận và kiến nghị của KTNN là một trong các cơ sở quan trọng để các cơ quan nhà nước, các đối tượng quản lý, khai thác và sử dụng các loại tài nguyên khoáng sản điều chỉnh lại cơ chế quản lý, phương thức khai thác cũng như các hoạt động liên quan. KTNN Việt Nam có nét tương đồng với SaI ấn Độ, với quyền lực pháp lý đầy đủ ở cả ba cấp chính quyền. Theo Luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi năm 2015, các kết luận và kiến nghị kiểm toán của KTNN có giá trị pháp lý và mang tính bắt buộc thực hiện. Cùng với đó, hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán nhà nước Việt Nam với 39 chuẩn mực vừa được ban hành tháng 7 năm 2016 tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán quốc tế (ISSaI). Chính bởi giá trị của kết luận kiểm toán của KTNN mang tính bắt buộc thực hiện, do đó, yêu cầu chất lượng kiểm toán càng phải được nâng cao ở cả ba giai đoạn của cuộc kiểm toán là lập kế hoạch - thực hiện kiểm toán - và lập báo cáo kiểm toán. Từ kinh nghiệm của 3 SaI nêu trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam như sau: - Luôn tuân thủ hệ thống chuẩn mực kiểm toán, làm kim chỉ nam cho hoạt động kiểm toán. - Kế hoạch kiểm toán cần phải chỉ rõ từng mục tiêu cụ thể để khi tiến hành kiểm toán, các Kiểm toán viên có cơ sở thực hiện và từ đó lập báo cáo kiểm toán theo từng mục tiêu, tạo điều kiện đối chiếu, theo dõi giữa mục tiêu đề ra và kết quả thực hiện. - Phương pháp kiểm toán cần thống nhất nhưng linh hoạt tùy vào nội dung, quy mô và mục tiêu của từng cuộc kiểm toán. - Tăng cường tính minh bạch trong hoạt động kiểm toán, đảm bảo quy định của pháp luật về công khai kế hoạch, kết luận kiểm toán trong phạm vi quy định của pháp luật; góp phần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của KTNN cũng như các cơ quan Chính phủ, Quốc hội; tạo điều kiện nâng cao tính phản biện xã hội, buộc đội ngũ kiểm toán viên phải không ngừng nâng cao trình độ chuyên môn, sẵn sàng trả lời chất vấn, giải đáp thắc mắc của các đơn vị được kiểm toán. TÀI LIỆU THAM KHẢO Enviromental performance auditing in Australia, Canada and India, Awadhesh Prasad, National University Australia, Canberra, Australia, International Journal of Government Auditing - Spring 2017.