Lãnh đạo và quản lý

LÃNH ĐẠO VÀ QUẢN LÝ Gs. Đỗ quốc Sam Những từ lãnh đạo, quản lý thường được nói đến hàng ngày, tuy nhiên ý nghĩa và nội dung của những từ đó không phải ai cũng chú ý và nắm chắc. Trong giai đoạn trước mắt, khi đẩy mạnh thực hiện chương trình Cải cách hành chính trong tình hình mới, cần phân định rõ chức năng quản lý nhà nước của Chính phủ bên cạnh vai trò lãnh đạo của đảng, vì vậy vấn đề tìm hiểu về lãnh đạo và quản lý đã trở thành vấn đề thời sự. Mặt khác, chúng ta cũng không thể trì hoãn việc nghiên cứu về thể chế tổng thể Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ để hoàn thiện thể chế chính trị chung, làm nền tảng cho toàn bộ công cuộc cải cách và đổi mới toàn diện cả về kinh tế, văn hóa, xã hội, song song với công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đang được khẩn trương đẩy tới. Bài viết này nhằm tìm hiểu những sự giống nhau và khác nhau giữa quản lý và lãnh đạo( có phần nào liên quan đến vấn đề cầm quyền, chấp chính), nhất là về mặt chức năng và tính chất để làm cơ sở tham khảo cho việc nghiên cứu những vấn đề quan trọng hơn đã nói ở trên. I.- THẾ NÀO LÀ LÃNH ĐẠO, THẾ NÀO LÀ QUẢN LÝ. 1.- Những nhà nghiên cứu lý thuyết về “lãnh đạo học” và quản lý học” cũng chưa thống nhất được về một định nghĩa cho hai từ trên, song đều khẳng định, lãnh đạo và quản lý là hai công việc khác nhau, thậm chí khác nhau rất cơ bản. Tập hợp nhiều ý kiến phân tích lại, có thể nêu ra những điểm khác nhau như sau: Từ điển Bách khoa Việt nam không có định nghĩa từ lãnh đạo, nhưng đối với từ quản lý thì giải thích là “chức năng và hoạt động của hệ thống có tổ chức thuộc các giới khác nhau, bảo đảm giữ gìn một cơ cấu ổn định nhất định, duy trì sự hoạt động tối ưu và bảo đảm thực hiện những chương trình và mục tiêu của hệ thống đó.” Đại Bách khoa toàn thư Trung quốc cũng không nêu ra một định nghĩa trực tiếp cho từ lãnh đạo, mà chỉ giải thích lãnh đạo phản ánh khái niệm về quan hệ giữa khống chế và phục tùng trong một quần thể. Từ điển Tiếng Việt ( Hoàng Phê chủ biên) giải thích đơn giản và dễ hiểu hơn :”Lãnh đạo” là đề ra chủ trương và tổ chức động viên thực hiện, còn “Quản lý” là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo các yêu cầu nhất định. Từ điển Hán ngữ của Trung quốc cũng cho những giải thích tương tự: Lãnh đạo là xoái lĩnh và dẫn đạo tiến lên theo một hướng nhất định, còn Quản lý là tiến hành thuận lợi một loại việc được giao trách nhiệm, bảo quản và xử lý, chăm sóc đồng thời có ràng buộc chặt chẽ. Như vậy, có thể hiểu: Lãnh đạo là chỉ đường, vạch lối, nhìn xa trông rộng, hướng tới mục tiêu cuối cùng, còn quản lý là tổ chức và điều khiển các hoạt động theo các yêu cầu đó. Lãnh đạo là đề ra chủ trương, đường lối, nguyên lý, sách lược, còn quản lý là tổ chức thực hiện. Lãnh đạo quan tâm đến những vấn đề chiến lược, những mục tiêu lâu dài, còn quản lý chú trọng những yêu cầu có tính chiến thuật, mục tiêu cụ thể và thường là ngắn hạn. Lãnh đạo có thể gắn với các khía cạnh trừu tượng của cuộc sống, còn quản lý thường phải xử lý những vấn đề rất thực tế. Lãnh đạo thuộc lĩnh vực chính trị, người lãnh đạo là nhà chính trị, còn quản lý thuộc lĩnh vực hành chính, người làm quản lý là những “nhà hành chính”. Lãnh đạo dùng biện pháp động viên, thuyết phục, gây ảnh hưởng dựa vào đạo lý là chính, trái lại quản lý phải sử dụng các biện pháp tổ chức chặt chẽ, dựa vào ràng buộc của pháp chế, thể chế. Lãnh đạo tác động đến ý thức của con người, còn quản lý sử dụng con người như một nguồn lực, nguồn nhân lực bên cạnh nguồn tài lực và vật lực. Lãnh đạo thuộc về phạm trù tư tưởng, lý luận và đạo đức, không có tính cưỡng chế, còn quản lý lại thuộc phạm trù luật pháp, pháp quy, có ý nghĩa cưỡng chế rõ rệt. Nội dung chức năng của công việc lãnh đạo và quản lý cũng khác nhau khá xa: Lãnh đạo thường được hiểu là gồm có : xác định phương hướng, mục tiêu lâu dài (cả trung hạn và dài hạn), lựa chọn chủ trương chiến lược, điều hòa phối hợp các mối quan hệ và động viên, thuyết phục con người. Chức năng quản lý bao gồm các việc: xây dựng kế hoạch ( bao gồm cả xác định mục tiêu cụ thể, chế định kế hoạch, quy định tiêu chuẩn đánh giá và thể chế hóa), sắp xếp tổ chức ( bố trí tổ chức, phối hợp nhân sự, phân công công việc v.v.), chỉ đạo , điều hành (hướng dẫn, động viên v.v.), kiểm soát (bảo đảm hoàn thành mục tiêu, quản lý kết quả, sửa chữa sai sót nếu có). Như vậy, có thể nói lãnh đạo giống như một nghệ thuật, chắc chắn cần có tài năng; còn quản lý thiên về mặt kỹ thuật, đòi hỏi phải có kỹ năng, có thể thông qua học tập mà trở thành thành thạo. Trong những tình huống có nhiều biến động, thường cần có bàn tay lãnh đạo để xử lý và ứng phó với những rủi ro có tính chiến lược. Còn trong những thời kỳ ổn định, biến động ít hoặc nhỏ, các quy luật hoạt động vẫn giữ bình thường thì lại cần những nhà quản lý để tạo ra những năng suất và hiệu quả cần thiết. Khi công việc phức tạp, đụng chạm đến nhiều người tham gia, mục đích không thật rõ ràng, nhiệm vụ khó khăn, nhân tố ảnh hưởng nhiều thì cần làm rõ mục tiêu, điều tiết các mối quan hệ, động viên thuyết phục nên phải có bàn tay lãnh đạo. Còn với công việc tương đối đơn giản thường ít người tham gia, mục tiêu rõ ràng, khó khăn ít, chỉ cần có kế hoạch chu đáo, tổ chức chặt chẽ, nắm tình hình chắc là là có thể quản lý thành công được. Lãnh đạo quan tâm đến hiệu quả toàn cục, còn quản lý thường chú ý đến hiệu suất của mỗi công việc được giao (1), (2). Còn có nhiều khía cạnh, ngoài chức năng và tính chất, có thể tiếp tục so sánh những chỗ khác nhau giữa lãnh đạo và quản lý như về phạm vi và mức độ tác động, trọng tâm trọng điểm, yếu tố cấu thành, đức tính cần có của nhà lãnh đạo và nhà quản lý v.v. song điều đáng chú ý nhất là lãnh đạo liên quan đến mục tiêu dài hạn, đến những nhiệm vụ, chủ trương chiến lược, đến việc động viên, thuyết phục con người, còn quản lý thường gắn với kế hoạch cụ thể, tổ chức cụ thể, chỉ đạo cụ thể, nắm chặt tình huống cụ thể. Tuy nhiên, lãnh đạo và quản lý cũng hoàn toàn không phải là hai khái niệm đối lập, trái lại, giữa lãnh đạo và quản lý lại có nhiều chỗ tương đồng, gần như bổ sung cho nhau, công việc quan trọng quốc gia hay chỉ của một doanh nghiệp cũng cần cả lãnh đạo và quản lý. 2.- Những chỗ tương đồng giữa lãnh đạo và quản lý cũng quan trọng không kém các phần khác biệt. Lãnh đạo và quản lý đều phục vụ chung một mục đích cuối cùng, dù là của một tổ chức kinh tế, văn hóa hay một địa hạt lãnh thổ, một quốc gia, mục tiêu dài hạn hay ngắn hạn cũng đều là để đạt được mục đích cuối cùng mà thôi. Các nhiệm vụ kế hoạch có đạt thì các chủ trương chiến lược mới có cơ thực hiện, sự chỉ đạo thường xuyên có chặt chẽ, đúng quy phạm pháp luật, thì sự nghiệp mới hoàn thành, có hiệu suất công việc thì cuối cùng mới có hiệu quả, Như vậy, lãnh đạo và quản lý chẳng qua chỉ là hai góc độ của một công việc, một công vụ. Đương nhiên, lãnh đạo phải đi trước một bước, biết nhìn xa trông rộng, vạch đường chỉ lối và nói chung, không thể có sai lầm (đáng kể); lại phải biết theo dõi tiến trình quản lý bằng con mắt chiến lược và cuối cùng đánh giá kết quả chung, không chỉ của quá trình quản lý. Có người mô tả một cách nửa nghiêm túc, nửa không rằng nhân tài lãnh đạo là con người có con mắt hơn người, có khí phách quyết đoán, tinh thần mạo hiểm, dũng khí sát phạt và ma lực đặc biệt. Nhược điểm của họ là không chú trọng đến chi tiết của quá trình và thiếu năng lực chuyên nghiệp. Còn nhân tài quản lý là người có năng lực chuyên nghiệp về tổ chức, chắp nối, thực thi, tổng hợp, không khuôn sáo, dám hy sinh (3). Trong tiến trình thực hiện một đường lối hay một chủ trương quan trọng, hai quá trình lãnh đạo và quản lý thường bổ sung cho nhau, đan xen nhau mà không cản trở nhau. Tuy phải đợi kiểm tra hoàn thành mục tiêu cuối cùng thì hai quá trình mới gần như cùng kết thúc, song quá trình lãnh đạo ( xác định mục tiêu, nhiệm vụ chiến lược, tổ chức động viên v.v.) vẫn phải đi trước một bước và chiếm nhiều thời gian hơn về giai đoạn đầu, còn quá trình quản lý (thể chế, kế hoạch, tổ chức, kiểm tra v.v.) chiếm nhiều thời gian hơn ở giai đoạn sau. Nếu ta coi đơn giản tiến trình tiến hành một công việc lớn nhỏ là bao gồm 3 khâu: ra quyết định, tổ chức thực hiện, kiểm tra, đánh giá kết quả thì khâu ra quyết định chủ yếu thuộc thẩm quyền của người lãnh đạo, khâu thực hiện thuộc trách nhiệm của người quản lý, còn khâu kiểm tra đánh giá thì thuộc cả hai chức năng, mỗi chức năng thực hiện theo các tiêu chí riêng. Hoặc nếu đặt vấn đề đơn giản hơn nữa, chỉ có hai khâu quyết sách và thực thi thì ranh giới giữa lãnh đạo và quản lý đã quá rõ ràng. Tuy nhiên, trong thực tế sự phân biệt giữa lãnh đạo và quàn lý không phải lúc nào cũng rành rọt như vậy. Về lý thuyết, người ta phân biệt lãnh đạo và quản lý theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng, lãnh đạo theo nghĩa rộng bao gồm cả quản lý (nghĩa hẹp), và trong khái niệm quản lý theo nghĩa rộng lại bao gồm cả lãnh đạo (nghĩa hẹp). Vì vậy, nhiều người ở nhiều chỗ vẫn còn dùng lẫn lộn hai từ lãnh đạo và quản lý. Vả chăng, đối với một quá trình dài thì lãnh đạo đi trước để ra quyết định, quản lý đi sau thực hiện, song nếu tách quá trình quản lý thành nhiều khâu công việc cụ thể thì trong từng việc, người quản lý vẫn phải lựa chọn và ra một số quyết định cụ thể để cấp quản lý dưới thực hiện. Ngay trong công việc quản lý quốc gia về hành chính, kinh tế, văn hóa, xã hội và chính trị, Chính phủ vẫn phải luôn luôn ra những quyết định, hoặc là để xử lý một số vấn đề cụ thể, hoặc là để ban hành một số quy định có tính thể chế lâu dài, nghĩa là thực hiện một số nhiệm vụ lãnh đạo. Vì vậy vẫn thường nghe nói Chính phủ lãnh đạo ngành này, ngành kia, địa phương này, địa phương khác thực hiện nhiệm vụ này, nhiệm vụ nọ. Về phía Đảng lãnh đạo cũng vậy, có những công việc hiện nay chưa cải tiến được, tổ chức lãnh đạo vẫn phải kiêm quản lý như công tác khoa học xã hội. Rõ ràng là rất khó tách bạch giữa lãnh đạo và quản lý. Hình thức gọi là lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối cũng là một cách hòa lẫn lãnh đạo và quản lý, không nhiều hơn, không ít hơn (4) (5) (6). 3.- Ngoài hai khái niệm lãnh đạo và quản lý, còn một khái niệm thứ ba có liên quan là cầm quyền (chấp chính), người nước ngoài gọi là “tại quyền”( in power). Đảng ta là đảng cầm quyền, giành được chính quyền từ tay lực lượng xâm chiếm của nước ngoài (Pháp, Nhật) bằng cuộc Cách mạng tháng tám và mặc nhiên nhận được sự ủng hộ tuyệt đối của toàn dân để nắm quyền cai trị đất nước. Từ một đảng cách mạng chuyển sang làm một đảng cầm quyền, chúng ta đã từng trải hơn một nửa thế kỷ kinh nghiệm, song trong thời kỳ đổi mới cũng cần nhìn lại quá khứ để tự đổi mới, đáp ứng tốt nhất cho yêu cầu của tương lai đất nước. Thực tế chỉ rõ, sau khi giành được chính quyền, Đảng ta đã nỗ lực hết sức mình để giữ vững chính quyền trong thời kỳ trứng nước, lãnh đạo tiến hành thắng lợi hai cuộc chiến tranh chống đế quốc không cân sức và hai cuộc chiến tranh phức tạp với hai nước láng giềng, vẫn giữ được lòng tin gần như tuyệt đối của nhân dân làm cho vị trí lãnh đạo của Đảng vẫn duy trì vững chắc, tính “chính đáng” (legitimacy) của Đảng được củng cố ( Tính chính đáng ở đây được hiểu là được nhân dân tín nhiệm, ủng hộ và thừa nhận Còn tính “hợp pháp”—legality—thì đã được ghi vào Hiến pháp). Bước sang thời kỳ phát triển kinh tế thời bình, chúng ta đã không ngần ngại lựa chọn con đường đổi mới và lại tranh thủ được sự ủng hộ của nhân dân toàn quốc. Một lần nữa, vai trò chấp chính của.Đảng lại tiếp tục được củng cố. Tuy nhiên, việc sớm đuổi kịp mức phát triển của thế giới và bảo đảm công bằng xã hội, phát triển đồng đều đang là những thách thức không nhỏ đối với năng lực lãnh đạo và cầm quyền của đảng ta, Đúng thực là trong vòng 30 năm hòa bình, chung ta đã vừa phát triển, vừa đổi mới và đạt được những thành tích cực kỳ quan trọng làm thay đổi cả bộ mặt đất nước. Nhưng vẫn có ý nghĩ cho rằng cũng trong vòng 30 năm, khoảng từ 1960-1990, những nước gần ta như Nam Hàn, Sinhgapo đã từ một điểm xuất phát thấp chạy được một chặng đường khá xa trên con đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa mà vẫn kết hợp được phát triển kinh tế với phát triển xã hội. Dĩ nhiên, chúng ta có lý do hậu chiến và cấm vận để thanh minh, song qua một số năm nữa, khi dân trí ngày một nâng cao, chắc những lý lẽ khách quan đó không còn có thể dùng để viện dẫn nữa. Và chuyện đó ít nhiều sẽ ảnh hưởng đến tính “chính đáng” của vai trò chấp chính. Lãnh đạo, như trên đã nêu, là đề ra mục tiêu lâu dài và dẫn dắt toàn thể nhân dân, toàn xã hội cùng phấn đấu để đạt được mục tiêu đó. Còn cầm quyền là một hình thức lãnh đạo, nhưng đối tượng lãnh đạo giới hạn ở hoạt động chính quyền quốc gia, ở công việc quản lý đất nước, nói cách khác là lãnh đạo công việc quản lý đất nước. Cầm quyền cũng có tác động đến xã hội, đến nhân dân, nhưng là qua bộ máy Nhà nước. Lãnh đạo là hoạt động chính trị, bao giờ cũng dựa vào sự thuyết phục, còn cầm quyền là hoạt động pháp trị, thông qua bộ máy chính quyền dựa vào luật pháp và các thể chế; tuy vậy, phương pháp tác động của lãnh đạo đối với chính quyền vẫn là vận động, giải thích để cho ý chí của lãnh đạo biến thành quyết sách của Nhà nước. Quan hệ giữa cầm quyền, lãnh đạo và quản lý chủ yếu thể hiện ở chỗ đó. Cầm quyền là một hình thức lãnh đạo, không phải là quản lý,và lãnh đạo với quản lý là hai việc không thể đồng nhất với nhau, cho nên không có vấn đề hòa nhập với chính quyền theo “nhất nguyên chế” (vừa lãnh đạo, vừa quản lý), cũng không có vấn đề làm thay chính quyền (trực tiếp quản lý), mà chức năng chủ yếu vẫn là dẫn dắt chính quyền thực hiện những chính sách và chủ trương của Đảng tiến tới đạt được mục tiêu chung cuối cùng đã đề ra. Đương nhiên, cơ quan chính quyền có nhiều việc cụ thể hàng ngày mà tổ chức lãnh đạo có trách nhiệm phải nghiên cứu để, nếu cần thiết, thì chỉ đạo giải quyết. Để hoàn thành nhiệm vụ chấp chính, tổ chức Đảng thường có nhiều cơ cấu bộ máy. Ở mỗi cấp ra quyết định, có tổ chức cấp ủy làm nhiệm vụ lãnh đạo; lồng trong bộ máy của Nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức sự nghiệp, các đoàn thể và tổ chức dân sự, có các tổ chức Đảng đoàn, Ban cán sự, v.v. làm nhiệm vụ chỉ đạo trực tiếp (hiện nay, các tổ chức này chưa phát huy hiệu quả cao vì nhiều lý do)..Ngoài ra, còn có một kênh quan trọng là chọn cử những cán bộ có đạo đức và năng lực vào những vị trí chủ chốt của bộ máy chính quyền để bảo đẩm các chủ trương, chính sách của cơ quan lãnh đạo có đủ sức thuyết phục đối với cơ quan Nhà nước. Tuy cũng là hình thức lãnh đạo, song cầm quyền (chấp chính) và lãnh đạo có nhiều chỗ khác nhau: về phạm vi tác động, lãnh đạo tác động đến toàn xã hội, toàn thể nhân dân, còn phạm vi ảnh hưởng trực tiếp của chấp chính lại là chính quyền, bộ máy nhà nước. Về phương thức tác động, lãnh đạo sử dụng chủ yếu là phương pháp động viên, thuyết phục, gây ảnh hưởng, còn cầm quyền dựa vào pháp luật và các thể chế, quy chế. Về hiệu lực, lãnh đạo giúp cho quần chúng nhân dân tự tổ chức và hoạt động, làm cho ảnh hưởng của lãnh đạo lan tỏa ra toàn xã hội, còn cầm quyên thường thông qua hoạt động của chính quyền tác động trực tiếp đến nhân dân, hiệu lực là trực tiếp (7) (8). Như vậy, có thể nói cầm quyền tức là sự lãnh đạo đối với bộ máy chính quyền Nhà nước và ở phần dưới có nói đến phương thức cầm quyền tức là nói về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước hay đối với Chính phủ. Chính phương thức lãnh đạo náy ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của công cuộc cải cách hành chính và sự đúng đắn của thể chế chính trị chung: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ. II.- LÃNH ĐẠO VÀ QUẢN LÝ ĐỐI VỚI CÔNG CUỘC CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH. Đến nay, có thể thống nhất ý kiến rằng cải cách hành chính không chỉ đơn thuần là thay đổi về thủ tục hành chính trong các cơ quan Nhà nước hay trong văn phòng của các cơ quan sự nghiệp, các tổ chức kinh tế hoặc tổ chức xã hội mà thực chất đó là sự đổi mới phương thức quản lý nhà nước (quản lý nhà nước như ta thường hiểu trước đây trong thời cơ chế kế hoạch hóa tập trung) hay đổi mới thể chế quản lý hành chính nhà nước như cách nói chặt chẽ ngày nay; cũng có chỗ gọi đơn giản là cải cách Chính phủ hay là cải cách quản lý công cộng. Liên quan đến vấn đề lãnh đạo và quản lý trong cải cách hành chính có mấy vấn đề đáng quan tâm sau đây: 1- Cho đến nay, mặc dầu đã qua nhiêu đợt cải tiến trong công việc hành chính , song quá trình ra quyết định thường vẫn bị kéo dài, hiệu quả chậm và không cao. Nguyên nhân một phần quan trọng là do giữa lãnh đạo và quản lý còn có chỗ chồng chéo, trùng lắp, làm thay hoặc phân công, phân cấp không rõ ràng gây nên. Một phần khác là do một cơ chế phân công trong bộ máy Nhà nước tuy rành mạch nhưng không khoa học, theo đó gần như bất cứ việc gì muốn quyết định cũng phải có sự thỏa thuận của những ngành có liên quan, cấp dưới có khi cần thỏa thuận của cấp trên, cấp trên có lúc cũng phải có sự thỏa thuận của cấp dưới. Chỉ cần một quyết định được coi là có ý nghĩa quan trọng nào đó là thời gian xác định nhiệm vụ, xây dựng đề án, thông qua thỏa thuận, xin ý kiến về quy hoạch chung, ý kiến về các nội dung của đề án, sửa chữa hoàn chỉnh văn bản và thông qua lần cuối v.v. phải mất từ 1 đến 2 năm. Thời gian gọi là thể chế hóa, viết thành văn bản pháp quy dưới dạng luật, pháp lệnh hay nghị định cũng tiêu tốn không dưới 6 tháng đến 1 năm; đến văn bản hướng dẫn của các ngành liên quan cũng đòi hỏi không kém, nghĩa là cũng khoảng 6 tháng hay 1 năm. Như vậy, một chủ trương hay chính sách, có thể đã có tên trong một nghị quyết của Đảng hay danh mục nhiệm vụ công tác của Nhà nước, cũng cần có trên 2 năm để đưa vào thực hiện, còn thời gian thực hiện kéo dài bao nhiêu lâu thì thường không xác định rõ, có thể có việc không bao giờ kết thúc. Thực ra, quá trình ra quyết định có thể tránh được các khâu chồng chéo, trùng lắp bằng cách sắp xếp, thiết kế (lại) quy trình ra quyết định theo 2 nguyên tắc đã có: a) Một công việc chỉ do một cơ quan, (và quy cho cùng chỉ do một người) chịu trách nhiệm đầy đủ và có quyền quyết định cuối cùng; b) Ngành nào và cấp nào có khả năng điều hành có hiệu quả nhất thì giao công việc cho ngành đó hoặc cấp đó ra quyết định và chịu trách nhiệm đầy đủ về công việc đó. Như vậy sẽ không có việc nào mà hai cơ quan cùng có quyền quyết định, kể cả phần việc lãnh đạo và quản lý: nếu là thuộc chức năng lãnh đạo thì do cơ quan lãnh đạo chịu trách nhiệm, kể cả trước pháp luật; nếu là thuộc chức năng quản lý thì chỉ một cơ quan quản lý chịu trách nhiệm, cơ quan lãnh đạo chỉ cần chủ yếu là tiến hành hậu kiểm, xem xét kết quả của công việc đã thực hiện mà không cần đi sâu vào chi tiết công việc thực hiện như thế nào. Còn khâu mất nhiều thời gian vì “cơ chế thỏa thuận” là vì các văn bản pháp luật của nước ta thường quy định mỗi bộ, mỗi ngành đều “ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về toàn ngành trên toàn lãnh thổ”.Vì vậy, mỗi khi một văn bản của một ngành có động chạm đến vấn đề thuế chẳng hạn phải có sự thỏa thuận (bằng văn bản) của ngành Tài chính, có liên quan đến đầu tư phải có thỏa thuận của ngành Kế hoạch, v.v.,và theo cách làm đó, các dự án đầu tư thường phải thông qua rất nhiều cửa vì đều liên quan đến rất nhiều vấn đề thuộc nhiều bộ ngành khác nhau (từ xử lý chất thải đến phòng cháy, chữa cháy v.v.) Để tránh bớt những rắc rối do ôm đồm hoặc đùn đẩy trách nhiệm này, chỉ cần quy định chi tiết các điều kiện cụ thể về tính thuế (khuyến khích hay ưu đãi), các phân ngành được đầu tư và không được đầu tư hoặc nên đầu tư hay không nên đầu tư, các tiêu chí về môi trường và phòng cháy, chữa cháy v.v. để các ngành, các cấp khỏi phải xin ý kiến các ngành hữu quan trước khi ra các văn bản và các ngành hữu quan sẽ thực hiện hậu kiểm một cách chặt chẽ sau khi thực hiện. Nh