Lựa chọn mô hình quản lý vốn doanh nghiệp nhà nước

KINH TEÁ TAØI CHÍNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN56 Số 115 - tháng 5/2017 löÏa choÏn moâ hình quaûn lyù voán Doanh nghieäp nhaø nöÔùc TRịNH THị PHƯơNG MAI* *Cao đẳng Cộng đồng Hà Nội Sau nhiều thảo luận, đề xuất, Đề án thành lập cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu với doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và vốn nhà nước tại DN đã được chốt lại ở hai mô hình để lựa chọn. Song, lựa chọn mô hình nào để doanh nghiệp nhà nước hoạt động hiệu quả là bài toán cần cân nhắc. Mô hình thứ nhất là thành lập mới một Ủy ban thuộc Chính phủ với 2 phương án. Một là thành lập trên cơ sở điều chuyển cán bộ từ các bộ, ngành liên quan và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Hai là nâng cấp SCIC thành Ủy ban. Mô hình thứ hai cơ quan chuyên trách là doanh nghiệp trên cơ sở nâng cấp SCIC. Mỗi mô hình có thế mạnh riêng Phân tích về điểm mạnh, yếu của 2 mô hình, TS. Nguyễn Đình Cung, Viện trưởng Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) cho rằng, mỗi mô hình đều có những lợi thế riêng. Mô hình cơ quan thuộc Chính phủ có vị thế pháp lý và chính trị mạnh hơn mô hình doanh nghiệp, trong việc thực hiện đầy đủ chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhất là nhiệm vụ đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà nước và vốn đầu tư nhà nước. Tuy nhiên, do là cơ quan nhà nước nên việc khuyến khích động lực và trách nhiệm nâng cao hiệu quả quản lý chưa rõ ràng và cụ thể như mô hình doanh nghiệp. Trong khi đó, mô hình doanh nghiệp thì có ưu điểm lớn là về phương diện đầu tư vốn để sinh lời, tạo động lực, trách nhiệm và phù hợp hơn với hoạt động kinh doanh vốn nhà nước. Song, do vị thế pháp lý và chính trị yếu nên không dễ chuyển các Tập đoàn, Tổng công ty về doanh nghiệp này quản lý; do cơ chế kinh doanh vì lợi nhuận nên khó thực hiện chức năng đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực nền tảng, cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà nước và của kinh tế nhà nước... Theo ông Cung, cơ quan quản lý vốn nhà nước phải là một nhà đầu tư chủ động, trả lời được các câu hỏi mà hiện tại Chính phủ cũng không dễ đưa ra như: “Hiện đang có bao nhiêu tài sản công có tính thương mại, nằm ở đâu, dưới dạng nào, cái NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 57Số 115 - tháng 5/2017 nào đang sinh lợi, cái nào kém hiệu quả, cái nào cần tiếp tục để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế hay vốn “mồi”, cái nào cần thoái để trả lại không gian cho đầu tư tư nhân?...” Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là sẽ không có một cơ quan vừa làm chức năng hoạch định chính sách, điều tiết, quản lý thị trường, lại vừa quyết định đầu tư, kinh doanh. “Dù gọi với cái tên gì đi chăng nữa thì cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp sẽ phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài hạn của đầu tư nhà nước”, ông Cung nhấn mạnh. Cũng phân tích từ khía cạnh mạnh – yếu của mỗi mô hình, ông Nguyễn Xuân Thành - Giám đốc Phát triển, Trường Đại học Fulbright Việt Nam khẳng định: “Sẽ không có phương án nào đáp ứng được toàn bộ các mục tiêu đề ra mà phải lựa chọn phương án tối ưu hơn bằng cách xác định mục tiêu nào là quan trọng nhất”. Theo đó, mô hình doanh nghiệp có điểm thuận lợi nhất là tập trung vào việc tối đa hoá hiệu quả hoạt động và gắn động cơ của mô hình doanh nghiệp đấy với hiệu quả là tối đa hoá lợi ích cổ đông trong đó Nhà nước với vai trò là một cổ đông trong doanh nghiệp. Trong khi đó, mô hình một cơ quan nhà nước vẫn thúc đẩy doanh nghiệp nhà nước thực hiện mục tiêu chính trị, kinh tế-xã hội. Mô hình doanh nghiệp phù hợp hơn Dựa trên những phân tích về ưu-nhược điểm của hai mô hình này, ông Đặng Quyết Tiến - Phó Cục trưởng, Cục Tài chính Doanh nghiệp (Bộ Tài chính) đề xuất xem xét mô hình tổ chức đại diện chủ sở hữu theo mô hình Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Về địa vị pháp lý, Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước tổ chức theo hình thức Công ty TNHH MTV thuộc Chính phủ; tổ chức, quản lý và hoạt động quy định của Luật Doanh nghiệp và Luật số 69/2014/QH13, sẽ giúp cho mô hình công ty đầu tư vốn nhà nước hoàn thiện hơn, đảm bảo thực thi tốt 3 nội dung. Thứ nhất, mô hình công ty sẽ thay đổi cách thức quản lý và nhân lực, không chỉ thực hiện vai trò cổ đông thụ động tại công ty cổ phần, mà còn phải thực hiện trách nhiệm của chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước với nhiều công việc phức tạp và khó khăn hơn như bổ nhiệm cán bộ, phê duyệt kế hoạch sản xuất kinh doanh, giám sát, đánh giá doanh nghiệp, phê duyệt hoặc quyết định các dự án đầu tư lớn của doanh nghiệp... Thứ hai, dễ dàng áp dụng hệ thống quản trị doanh nghiệp, quản trị vốn đầu tư theo đúng thông lệ quốc tế, thúc đẩy nguyên tắc bắt buộc công khai, minh bạch thông tin tài chính, thông tin hoạt động sản xuất kinh doanh và tăng trách nhiệm giải trình KINH TEÁ TAØI CHÍNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN58 Số 115 - tháng 5/2017 của Ban lãnh đạo công ty, gắn trách nhiệm chính trị của người đứng đầu công ty trước bộ, ngành, Chính phủ, Quốc hội và Trung ương về kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh. Đây chính là lời giải cho bài toán về mối quan hệ trong điều hành sản xuất kinh doanh khi thực hiện chuyển quyền đại diện vốn nhà nước từ các Tập đoàn, Tổng công ty quy mô lớn về thuộc quyền quản lý của mô hình doanh nghiệp; và giúp doanh nghiệp làm tốt công tác tham mưu, phối hợp với các bộ chuyên ngành lựa chọn cán bộ lãnh đạo chủ chốt trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, bổ nhiệm. Thứ ba, khi chuyển các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước về mô hình công ty, thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ tham gia phối hợp giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành và thực hiện chính sách sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước và đầu tư phát triển các ngành cần tới vai trò của doanh nghiệp nhà nước sát thực tiễn, đảm bảo công khai, minh bạch hơn. Nhà nước là chủ sở hữu của doanh nghiệp đầu tư vốn nhà nước. Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với cơ quan chuyên trách. Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu theo phân công của Chính phủ. Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước sẽ đảm nhận là cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước chuyển giao từ các bộ, ngành, địa phương, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước do SCIC hiện nay quản lý. Về phương diện quản lý kinh tế và quản trị kinh doanh, mô hình doanh nghiệp sẽ tạo động lực, trách nhiệm và phù hợp hơn với hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Nhờ đó, việc giám sát, đánh giá của Nhà nước cũng thuận tiện và dễ dàng hơn so với mô hình cơ quan hành chính nhà nước. Công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước sẽ đảm bảo nguyên tắc là người đồng hành cùng với các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước trong hoạt động sản xuất kinh doanh. Theo đó, sẽ không thiết lập cơ chế cấp trên - cấp dưới theo mô hình công ty mẹ - công ty con đối với các doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn, không tạo ra sự xung đột, cản trở công tác điều hành, quản trị sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, đồng thời sẽ thống nhất lợi ích gia tăng lợi nhuận đối với các doanh nghiệp kinh doanh... “Như vậy, việc lựa chọn mô hình nào phù hợp nhất, thuận lợi và có hướng đến phát triển trong tương lại cần được xem xét cặn kẽ tránh việc phải sửa chữa, hoàn thiện nhiều lần. Xuất phát từ yêu cầu đó, chúng tôi cho rằng mô hình tổ chức đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước theo hình thức công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước cần được phân tích, đánh giá đúng những điểm mạnh vốn có của mô hình”, ông Tiến nói. Ưu tiên tính hiệu quả Xem xét từ tính hiệu quả của hai mô hình này, ông Nguyễn Xuân Thành cho rằng, thời gian qua chúng ta đặt quá nặng và yếu tố chính trị, sử dụng doanh nghiệp nhà nước làm công cụ để điều tiết kinh tế vĩ mô và chính vì vậy chúng ta đã gặp phải một số trục trặc hiện nay như về hiệu quả thấp, các dự án đầu tư không tuân thủ theo nguyên tắc thị trường như 12 dự án nghìn tỷ đồng thua lỗ, yếu kém trong ngành công thương. Do đó, vị giảng viên Fulbright đề xuất, thứ tự ưu tiên là hiệu quả kinh doanh, tuân theo các nguyên tắc của thị trường, chức năng quản lý nhà nước đã tách bạch. Mục tiêu phải là hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp là cao nhất chứ không phải là mục tiêu chính trị, phát triển kinh tế xã hội chung chung. “Và như vậy, mô hình doanh nghiệp là tốt hơn. Điểm quan trọng hơn là trong mô hình doanh nghiệp, không phải Công ty đầu tư vốn nhà nước như là siêu doanh nghiệp, mà quan trọng là: trong mô hình công ty quản lý vốn hay quỹ đầu tư, mọi cơ chế phải gắn liền với hiệu quả hoạt động doanh nghiệp”, ông Thành kết luận. NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 59Số 115 - tháng 5/2017 choáng thaát thoaùt, laõng phÍ taøi saûn coâng Tài sản công đang được điều chỉnh bởi nhiều luật song lại chưa bao quát thực tiễn trong quá trình quản lý loại tài sản này. Bên cạnh đó, quy định xử phạt rất chung chung dẫn đến tình trạng nhiều vi phạm vẫn diễn ra liên tục. Đây là những điểm đáng ngại trong công tác quản lý tài sản công hiện nay. Hệ thống pháp luật còn nhiều hạn chế Đánh giá về hệ thống pháp luật quản lý tài sản công hiện hành, ông Nguyễn Tân Thịnh, Phó Cục trưởng Cục Quản lý công sản (Bộ Tài chính) cho rằng vẫn còn rất nhiều hạn chế, trong đó, điểm đáng chú ý nhất là hệ thống pháp luật. Hiện việc quản lý, sử dụng tài sản công của chúng ta được điều chỉnh bởi rất nhiều luật khác nhau, chưa có một luật nào quy định những quyên tắc chung trong quản lý, sử dụng tài sản công. Do vậy, đối với mỗi loại tài sản cụ thể, tùy theo mục tiêu quản lý chuyên ngành mà có các quy định về chế độ sử dụng khác nhau, chưa có những mục tiêu chung. Trong hệ thống văn bản có những điểm chưa đầy đủ, chưa phù hợp và còn chồng chéo. Bên cạnh đó, hệ thống văn bản pháp luật chưa bao quát được thực tiễn, vì một cơ quan, đơn vị ở đồng bằng thì khác với một cơ quan ở miền núi. Về phương thức trang bị tài sản hiện nay, chủ yếu chúng ta vẫn thiên về hiện vật, như trang bị ô tô, máy tính còn việc sử dụng các công cụ thị trường như thuê, khoán, sử dụng các hình thức đối tác công- tư trong việc đầu tư xây dựng, quản lý, vận hành đối với quản lý tài sản công còn ít. Tài sản trong khu vực hành chính sự nghiệp hiện nay chiếm xấp xỉ 70% tổng tài sản của các cơ quan, đơn vị. Tuy nhiên việc đổi mới cơ chế quản lý trong thưc tế còn chậm. Việc thực hiện các chính sách khuyến khích xã hội hóa các lĩnh vực sự nghiệp công theo Quyết định của Chính phủ hiện còn chậm. Một số địa phương chưa ban hành được danh mục và ưu đãi về tiền thuê đất, tiền sử dụng đất. Quỹ nhà đất của các cơ quan, đơn vị mặc dù chiếm tỷ trọng lớn nhưng hiệu suất sử dụng chưa cao. Theo thống kê, nhà cấp ba, cấp bốn vẫn chiếm một tỷ trọng cao. Còn có những tình trạng sử dụng không đúng mục đích thì trong thực tế có, có những trường hợp còn bố trí nhà ở trong khuôn viên cơ quan, hoặc sử dụng cho thuê, liên doanh, liên kết. Theo ông Thịnh, việc xử lý tài sản công của chúng ta hiện nay cũng như công tác quản lý nói chung đã phân cấp tương đối mạnh cho các cơ quan, đơn vị và các cơ quan, đơn vị đều thực hiện các công việc giống nhau nên việc xử lý bị manh mún, phân tán. Vẫn còn tư tưởng bao cấp Khá đồng tình với ý kiến của ông Thịnh, PGS. TS Đinh Văn Nhã, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội cho rằng, một trong những hạn chế rất lớn là quản lý tài sản công chưa gắn với quản lý theo giá trị. Mặt khác, theo ông Nhã, về cơ bản vẫn còn tư tưởng bao cấp, cán bộ thi hành nghiệp vụ không chuyên nghiệp, có khi là kiêm nhiệm... dẫn đến hạn chế rất lớn là nhiều dịch vụ công liên quan đến tài sản công hiện nay cơ bản vẫn do cơ quan nhà nước làm, mà đáng ra phải tạo một cơ chế để phát triển thị trường dịch vụ này. Điều này có thể thấy rõ qua việc giao đất. Trước đây một thời gian dài, phần lớn đất đai sản xuất là chúng ta giao đất không thu tiền. Nhưng từ khi có DUY áNH KINH TEÁ TAØI CHÍNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN60 Số 115 - tháng 5/2017 Luật Đất đai 2013, cơ bản đã chuyển sang cho thuê, đây là một phương pháp quản lý đất gắn với thị trường. Mặc dù chúng ta cho thuê với giá rất thấp nhưng đã thể hiện một sự tiến bộ để đạt được mục tiêu công bằng và mục tiêu cao hơn là sử dụng hiệu quả tài sản của Nhà nước. Một ví dụ khác có thể xem xét là khoán xe công, mua sắm công tập trung một số các mặt hàng. Hay thí điểm quản lý ngân sách nhà nước hàng năm theo phương pháp quản lý kết quả đầu ra ở 5 địa phương, 5 bộ và đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Như vậy, những phương pháp quản lý tài sản công hiện đại đã ghi nhận được những kết quả quan trọng. Nhận xét về những phương pháp quản lý tài sản công kể trên, ông Nhã phàn nàn là những phương pháp đó được luật hóa muộn quá, áp dụng trong phạm vi quá hẹp nên thành tựu chưa lớn, tác động ảnh hưởng của chưa rộng. Nhìn từ góc độ luật pháp, đây chính là lỗ hổng của pháp luật. “Một điểm hạn chế cực lớn nữa, trong quản lý, sử dụng tài sản công hiện nay là các quy định xử phạt pháp luật, các chế tài xử lý còn hết sức hạn chế, chung chung nên vi phạm xảy ra liên tục, lặp đi lặp lại, có thể năm sau mức độ nặng hơn năm trước, diện rộng hơn... Tôi cho rằng chế tài của chúng ta còn bao che, dung túng tội phạm hơn là xử lý tội phạm bởi vì tính răn đe thấp”, ông Nhã nhấn mạnh. Do đó, dù sắp tới hệ thống pháp luật của Việt Nam có đầy đủ, bảo đảm được yêu cầu quản lý thống nhất sau khi Quốc hội thông qua Luật Quản lý, sử dụng tài sản công thì một trong những vấn đề quan trọng để đưa luật này vào cuộc sống chính là vấn đề công khai, minh bạch thông tin về tài sản công. Các cơ quan theo quy định của luật được giao cho quyền quản lý và sử dụng, khai thác, kể cả các cơ quan cung cấp dịch vụ cho quản lý tài sản công phải thông tin công khai. Bất cứ một đối tượng nào dù là người dân ngồi ở nhà vào mạng cũng có thể biết xem bộ này, ngành này, địa phương này thậm chí là đơn vị tài khoản cấp 2, cấp 3 sử dụng tài sản công mua sắm như thế nào. “Nếu chúng ta tổ chức tốt, hướng dẫn tốt thì sắp tới người dân sẽ có thông tin số liệu là những con số biết nói, có thuyết minh chi tiết. Từ đó, có nền tảng cơ sở sữ liệu từ người có trách nhiệm cung cấp rồi người được tiếp cận thông tin rất là phong phú đa dạng. Người dân có quyền tố cáo, khiếu nại về những người có quyền được giao quyền quản lý sử dụng tài sản là anh không minh bạch, không công khai theo quy định của pháp luật. Nếu ta làm nghiêm như vậy về hệ thống thông tin cả nước sẽ rất minh bạch. Theo tôi thông tin phải nhiều chiều mới đáp ứng được yêu cầu quản lý”, ông Nhã nói.