Không một chính phủnào có thể độc lập cung cấp đầy đủcơsởhạtầng nói chung,
giao thông đường bộnói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tưnhân
(Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạtầng giao
thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợbằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn
hỗtrợchính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực
nghiệm chothấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sựsụt giảm các nguồn hỗtrợ
chính thức (ởcác nước đang phát triển) đã hạn chếcác chính phủthực hiện chức
năng này hiệu quả(ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơsởhạtầng
giao thông hiện đại đáp ứng sựgia tăng mạnh mẽcủa dân sốvà nhu cầu vận chuyển
đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp
tác công – tư(public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007).
Trong hai thập kỷqua, PPP đã được sửdụng phổbiến ởhầu hết các nước trên thế
giới, khẳng định là phương thức hiệu quả đểcung cấp các cơsởhạtầng (ADB,
2008). Thông qua PPP, một sốlợi ích được tích luỹgồm: tiếp cận nguồn vốn tưnhân
(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dựán đúng tiến độ(Li và các tác
giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ(Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên
cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thểtạo nên “kỳtích” trong
công cuộc cải thiện nền kinh tếcủa một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng
định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu
năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức vềtài trợvốn cho các dựán giao thông ởhầu
hết các nước trên thếgiới khiến thịtrường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng
nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trởlại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng
(Ngân hàng thếgiới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để
đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).
2
So với khu vực và thếgiới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm
giảm năng lực cạnh tranh quốc gia
1
. Chính phủ đã duy trì mức đầu tưkhoảng 2 -
2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ> 70%)
2
nhưng vẫn
chưa có sựthay đổi đáng kểvềbức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng
cách giữa cung và cầu vềvốn đầu tưcho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân
hàng thếgiới (2007), từnay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tưlên 3,5 -
4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường
bộ, vốn đầu tưcho giai đoạn 2010 – 2025 dựkiến khoảng 75 tỷUSD
3
(5 tỷ
USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình
này vượt quá khảnăng tài trợcủa chính phủ(bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái
phiếu chính phủ) và thịtrường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽthiếu hụt
nghiêm trọng nguồn vốn đầu tưcho giao thông đường bộtrong tương lai. Theo quan
điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại
của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp
ứng được nhu cầu thịtrường sẽkhông thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thếbằng
các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu.
Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt
Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợbền vững không lệthuộc vốn ngân sách
và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợtừkhu
vực tưnhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức
nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần
kỳ” đểcải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộViệt Nam, nó chỉphát
huy các lợi thếkhi được sửdụng trong môi trường phù hợp.
Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thếgiới đều xảy ra trong bối
cảnh thịtrường PPP đã tồn tại (dù mức độtrưởng thành của các thịtrường khác
nhau), nhưng thịtrường PPP chưa ra đời ởViệt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi
1
Diễn đàn Kinh tếThếgiới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009
2
Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
3
Theo Quyết định số1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP vềviệc quy hoạch phát triển giao thông vận tải
đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê
duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộcao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
3
động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tưtưnhân nào tham
gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sựthành công
của hình thức đầu tưnày, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên
thếgiới nhưhiện nay. Xuất phát từlý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực
tiễn phải phát triển nhanh chóng hạtầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu
cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cảnước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh
tranh quốc gia và phát triển kinh tếbền vững, tác giảchọn đềtài “Hình thức hợp
tác công - tư(Public private partnership) đểphát triển cơsởhạtầng giao thông
đường bộViệt Nam”làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩcủa mình.
162 trang |
Chia sẻ: oanhnt | Lượt xem: 2677 | Lượt tải: 5
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Luận án Hình thức hợp tác công - Tư(Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận án
Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung,
giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân
(Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao
thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn
hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực
nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ
chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức
năng này hiệu quả (ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển
đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp
tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007).
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế
giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB,
2008). Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân
(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và các tác
giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên
cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong
công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng
định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu
năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu
hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng
nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng
(Ngân hàng thế giới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để
đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).
2
So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm
giảm năng lực cạnh tranh quốc gia1. Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 -
2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%)2 nhưng vẫn
chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng
cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân
hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 -
4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường
bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD3 (5 tỷ
USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình
này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái
phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt
nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo quan
điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại
của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp
ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng
các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu.
Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt
Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách
và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu
vực tư nhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức
nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần
kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát
huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp.
Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối
cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác
nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi
1 Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009
2 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
3 Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải
đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê
duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020.
3
động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham
gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công
của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên
thế giới như hiện nay. Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực
tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu
cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh
tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp
tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án
Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay chưa có
luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư. Liên quan đến
chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ
trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà
nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ
dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có
liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một
dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.
Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết
quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại
một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh,
thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John
và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước
mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP
(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và các tác
giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố
tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân
tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính
năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên
4
cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael
(2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các bằng chứng từ
các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP,
ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp
với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài
nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế
giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa
dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các
nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.
Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu
này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng
thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực
hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm
khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. Vì vậy, luận án sẽ tập trung
nghiên cứu vấn đề này.
3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP
như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của
luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau:
1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước
phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân
tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó,
lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam.
2. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam.
3. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam
của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức
độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
5
4. Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư
phát triển ngành đường bộ Việt Nam.
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả
lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây:
1. Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức
PPP ở Việt Nam?
2. Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển khai PPP?
3. Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt
Nam hay không? Tại sao?
4. PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ
tầng đường bộ Việt Nam?
4. Phương pháp nghiên cứu
Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau
nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.1. Cụ thể:
• Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn
lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác
định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này
đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang
phát triển. Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận
hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp
tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện
thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1). Kết quả từ
bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo
luận trực tiếp của tác giả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng,
các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh
giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư
của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3.
6
Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài
• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình
đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt
Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và
các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án
đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam.
• Nghiên cứu định lượng sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ
sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả
lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS
11.6. Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3.
Vấn đề nghiên cứu
Cách thức PPP hoạt động thành công trong điều
kiện thị trường PPP chưa tồn tại để thu hút vốn
đầu tư phát triển đường bộ Việt nam
Cơ sở lý thuyết
Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP
trên thế giới.
Tổng hợp, phân tích, so sánh
Nghiên cứu tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh
vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay
Nghiên cứu định tính
Các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của nhà đầu tư
tư nhân khi tham gia đầu tư PPP đường bộ
Các phát hiện và kết luận
Nghiên cứu định lượng
Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư
nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam
7
• Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham
quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan,
Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và
ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ
các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức
PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển CSHT giao
thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4)
5. Các phát hiện và đóng góp của luận án
Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:
• Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu
vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần
thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương
tác này phải hướng đến dung hòa sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng
nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng.
Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có
thể thất bại.
• Hai là, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu. Giá trị và
độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển
thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo.
• Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển
và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ
vọng của nhà đầu tư để có những điều chỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được
các mục tiêu mong đợi thông qua PPP. Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho
thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án
đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là (1) lợi
nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù
hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối
tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng
8
nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định
vĩ mô. Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không
thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.
• Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu
hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại
Việt Nam, cụ thể như: xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng
PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh
tế, lợi ích xã hội,...), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một
số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.
9
CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP
TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.1 Giới thiệu
Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình
thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh
vực giao thông đường bộ. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai
trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro và cấu trúc tài
trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương
pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn
lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3.
1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời
Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ
sự thất bại của thị trường và của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói
chung, và giao thông vận tải nói riêng. Vào những năm 1980s và đầu những năm
1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu
vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ. Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới
(NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao
nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường
phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau.
Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu
vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị
trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt
động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa.
Để minh chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988) chỉ ra rằng, lợi
nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn
để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung
cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:
10
• Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh
tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn
cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người
hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không
gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng.
Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được
hiệu suất Pareto. Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc
chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.
Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau
(Robert và Richard, 2005). Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng
hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát thanh… Đối với những
hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng
thêm chi phí. Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là
hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá
nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của những người trước đã ảnh hưởng đến
việc sử dụng của những người sau. Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có
thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm
thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn.
Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá
Nguồn: Stiglitz (2000)
11
Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Qc, nhu cầu đi lại tối đa là
Qm. Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Qm lượt người đi qua, nếu thu phí ở
mức p chỉ còn Qe lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm.
Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng.
• Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít.
Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều
người cùng được ngắm hoa. Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí
bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của
những người hàng xóm, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi.
• Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn.
Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là
chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí,... quá tốn kém, chính phủ nên
cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất
phúc lợi xã hội ở cả hai trường hợp (hình 1.2).
Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn
Nguồn: Stiglitz (2000)
Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch
nên giá bị đẩy lên p. Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên
(Qo). Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Qe người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng
diện tích ABE. Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Qm người sử dụng, lợi ích biên (chính là
đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQm do
tiêu dùng quá mức. Chính phủ muố