Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

MỘT CÁCH NHèN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Th.s. Nguyễn Khắc Hựng Th.s. Phạm Đức Toàn Khỏi lược: Đó cú nhiều tỏc giả trong nước và trờn thế giới viết về sự tiến hoỏ của hành chớnh với tư cỏch là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Cú nhiều cỏch lập luận khỏc nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khỏc nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phỏt triển của loài người cho thấy cú những quy luật nhất định tỏc động tới mọi phương diện đời sống chớnh trị, kinh tế và xó hội của mỗi quốc gia. Hành chớnh cũng khụng nằm ngoài quy luật tiến hoỏ đú. Loạt bài viết này mong muốn đúng gúp thờm một cỏch nhỡn mới vào sự vận động này. Tỏc giả sẽ bắt đầu từ hành chớnh với tư cỏch làm một lĩnh vực chung, tới sự vận động của hành chớnh gắn với cỏc yờu cầu biến đổi hành chớnh làm cho nú phự hợp hơn với quỏ trỡnh phỏt triển. Qua việc đỏnh giỏ cỏc mối quan hệ biện chứng giữa cỏc vấn đề lý luận và khỏi niệm, kết hợp với cỏc kinh nghiệm cải cỏch hành chớnh ở Phương Tõy, tại cỏc nước đang phỏt triển và cỏc nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, cú thể rỳt ra một con đường nhất định. Chắc chắn sẽ cũn nhiều điểm cũn gõy nờn tranh luận trong loạt bài này, song tỏc giả sẽ đi từ những lập luận của mỡnh để dẫn tới một số kết luận liờn quan tới việc đổi mới nền hành chớnh nhà nước và cụng cuộc cải cỏch hành chớnh nhà nước ta hiện nay. Sự vận động của hành chớnh Theo nhiều học giả (vớ dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hựng, 1998), khỏi niệm “hành chớnh” xuất hiện từ lõu đời, cựng với sự hỡnh thành nhà nước. Cú thể lấy Ai Cập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ mỏy hành chớnh của mỡnh để điều tiết thuỷ lợi từ dũng chảy của sụng Nin, tới việc xõy dựng nờn cỏc kim tự thỏp nổi tiếng. Triều đại nhà Hỏn ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Cụng nguyờn tới năm 220 sau Cụng nguyờn) đó vận dụng Khổng giỏo vào việc tuyển lựa quan lại, theo đú chớnh quyền phải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng lực chứ khụng phải do thiờn bẩm. Ở Chõu Âu cỏc quốc gia La Mó, Hy Lạp và Tõy Ban Nha cổ đại cũng được xem là cỏc vương triều hành chớnh, được trung ương điều hành bằng cỏc quy định và luật lệ. Tại Phỏp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pụ-lờ-ụng đó sử dụng bộ mỏy hành chớnh của mỡnh rất tài tỡnh để bảo đảm quõn nhu và lương thảo cho cỏc cuộc chinh chiến kộo dài tại những miền xa xụi. Mặc dự hành chớnh khi đú tồn tại dưới hỡnh thức này hay hỡnh thức khỏc, cỏc lập luận mang tớnh khỏi niệm về hành chớnh và cải cỏch hành chớnh chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998). Mối quan tõm nhằm thay đổi cỏc hệ thống hành chớnh từ thời cổ đại này bắt nguồn từ việc hoạt động của nhà nước ngày càng trở nờn đa dạng và phức tạp, và mang lại một hỡnh thỏi hành chớnh mới mà ngày nay thường được gọi là “ mụ hỡnh hành chớnh truyền thống”. Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vỡ việc trước kia chỉ cú những người nghiệp dư cú lũng tận trung với cỏc bậc vương hầu, việc điều hành cỏc tổ chức nhà nước hiện đó trở thành cụng tỏc mang tớnh chuyờn mụn. Cỏc cụng chức là những người rất được tụn trọng và họ hỡnh thành nờn một giới chúp bu hành chớnh riờng (Meksawan, 1996). Giới chớnh trị gia cú thể nắm chớnh quyền hay rời bỏ, song bộ mỏy diều hành nhà nước vẫn nằm trong tay cỏc quan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế độ nhiều khi diễn ra khỏ thụng suốt. Mụ hỡnh hành chớnh truyền thống mang nhiều đặc điểm như: nền hành chớnh chịu sự kiểm soỏt hỡnh thức của giới lónh đạo chớnh trị, cú một bộ mỏy thư lại theo hệ thứ bậc chặt chẽ, với cỏc quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lõu dài. Họ là những người trung lập về mặt chớnh trị , khụng theo một đảng phỏi nào, và phục vụ tận tõm bất kỡ chớnh đảng cầm quyền nào. Họ thường khụng tham gia vào việc hoạch định chớnh sỏch mà chỉ điều hành việc thực thi cỏc chớnh sỏch do cỏc chớnh trị gia hoạch định nờn (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận cũng như cơ sở để cải cỏch mụ hỡnh hành chớnh truyền thống này xuất hiện cựng với nhiều học giả là những người cho rằng cỏc phương thức mới khi đú đang được vận dụng rộng rói trong việc quản lý cỏc doanh nghiệp cú thể tiếp thu vào hoạt động của chớnh phủ. Từ đú, “hành chớnh” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đó đi qua quỏ trỡnh tiến hoỏ riờng và giữa hai hiện tượng đó cú sự hấp thụ, tương tỏc lẫn nhau1 Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hựng, 1998, Hành chớnh học và cải cỏch hành chớnh, Nxb Chớnh trị quốc gia, Hà Nội, 1998. . Bắt đầu từ Anh quốc, cú những người như ngài Charles Trevelyan, đó nhận thấy rừ cỏc nhược điểm của chớnh mụ hỡnh hành chớnh truyền thống, và viết nờn Bản bỏo cỏo Northcote-Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản bỏo cỏo này được viết ra năm 1854 và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tuổi vào cỏc ngạch bậc thấp để thực thi cụng vụ” thụng qua “việc lập nờn một hệ thống thi tuyển thoả đỏng trước khi bổ nhiệm”. Đõy chớnh là khuyến nghị đầu tiờn nhằm bói bỏ chế độ bảo trợ và thay vào đú là việc tổ chức cỏc cuộc thi tuyển cạnh tranh cụng khai với sự giỏm sỏt của một hội đồng tuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại cỏc cơ quan ở ttrung ương để thực hiện cụng tỏc trớ tuệ và cụng tỏc cơ học riờng rẽ nhau; và sử dụng khỏi niệm “cụng tớch” cho cỏc chức danh cao cấp thuộc bộ mỏy thư lại. Ngay như ở nước ta, cỏc ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ mỏy quan lại cũng đó cú từ lõu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nờn một quốc gia Việt Nam độc lập, tự chủ, tới cỏc triều đại nhà Lờ, Trần, cho tới triều nhà Nguyễn sau này, đó tiến hành nhiều kỳ thi tuyển cỏc quan lại làm việc cho bộ mỏy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn căn cứ vào tài năng và sự học hành của cỏc sĩ tử, một người nghốo khú, khụng cú vai vế và địa vị gỡ trong xó hội, nếu qua kỳ thi tuyển này, lập tức được bổ nhiệm làm quan. Cỏc triều đại cũn cú cỏc qui định cụ thể và chặt chẽ về cỏc hành vi và những việc cỏc quan khụng được làm như người làm quan tại vựng nào thỡ khụng được mua điền trạch tại đú, hoặc khụng được đưa vợ con vào làm trong cụng sở của mỡnh v.v. Cú ấn tượng sõu sắc vỡ cải cỏch diễn ra tại Anh, Luật cụng vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đó được ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng cụng vụ thuộc cả hai đảng. Luật này qui định bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất cả những người nào đăng ký vào nền cụng vụ được phõn loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt điểm cao nhất qua kỳ thi tuyển này vào cụng vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đú được chớnh thức bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tớnh theo tỷ lệ dõn cư tại địa bàn của bang hay cỏc vựng chủ yếu của cỏc bang (Gladden, 1972, do Hughes trớch dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do khụng ủng hộ chế độ thải loại1 Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm cụng chức, nhất là cụng chức cấp cao theo sự vận động chớnh trị, hay được giới chớnh trị gia đỡ đầu, khụng căn cứ vào yờu cầu và năng lực thực tế của người đú (TG). nờn đó đưa ra nhiều biện phỏp cải cỏch hành chớnh như bói bỏ chế độ này và tạo dựng nờn chế độ cụng tớch (Muhataba, 1989). Việc cải cỏch tại Anh và Mỹ, kết hợp với mụ hỡnh bộ mỏy thư lại toàn diện hơn tại chõu lục chõu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tớnh từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đó dẫn tới một mụ hỡnh hành chớnh tương đối chung cho nửa đầu thế kỷ hai mươi. Tại Đức, Max Weber trước đú đó viết về đũi hỏi phải lựa chọn cỏc hệ thống hợp lý hoỏ để điều hành cỏc tổ chức chớnh phủ. ễng là người đó đưa ra học thuyết về bộ mỏy thư lại với ý tưởng về một hệ thống cụng vụ riờng biệt, mang tớnh chuyờn mụn hoỏ, cú cỏc cụng chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn cứ theo cụng tớch, trung lập về chớnh trị, và sẽ phục vụ suốt đời trong chớnh phủ. Woodrow Wilson cú quan niệm cho rằng cỏc nhà chớnh trị chịu trỏch nhiệm về hoạch định chớnh sỏch trong khi cỏc nhà hành chớnh thỡ chịu trỏch nhiệm thực thi chớnh sỏch đú. Hai quan niệm này tạo nờn một sự nhỡn nhận là hành chớnh cú thể là một hiện tượng mang tớnh cụng cụ và kỹ thuật, tỏch rời khỏi phạm vi chớnh trị. Những người khỏc như là Fredrick Taylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Phỏp thỡ sỏng tạo nờn thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải cỏch đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của cỏc tổ chức chớnh phủ. Những ý tưởng này là quan trọng trong cụng tỏc quản lý của cỏc khu vực cụng và khu vực tư. Những năm 1920 và 1930 đỏnh dấu bằng một thời kỳ suy thoỏi và những nỗ lực để phục hồi tỡnh trạng suy thoỏi này đó đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chớnh phủ. Vớ dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiờn cứu xờm một số tổ chức cụng mới xuất hiện như Cơ quan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đú được lập nờn để quảng bỏ việc phục hồi sau thời kỳ suy thoỏi hoạt động như thế nào, và người ta ghi lại cỏc bài học của cỏc tổ chức này và cỏc hoạt động của chỳng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cuộc chiến tranh thế giới lần thứ hai đó khụng để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chớnh phủ nhằm mang lại chất lượng cụng tỏc cao hơn, ngoại trừ một số kỹ sư người Anh là những người khi tỡm cỏch chiến đấu cú hiệu quả hơn, đó đưa ra hỡnh thức nghiờn cứu hành động như là một cụng cụ quản lý. Chớnh hỡnh thức nghiờn cứu hành động này về sau đó được vận dụng vào cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhõn nhằm cải tiến hiệu quả. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt cỏc nước thuộc thế giới thứ ba dành được độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đó tạo nờn một trào lưu mới cho cải cỏch hành chớnh. Trờn thực tế, vào thời điểm đú thỡ cỏc nước mới dành được độc lập là“những nước cần cải cỏch hành chớnh nhất thỡ lại ớt được chuẩn bị nhất”, do họ “khụng thể dựa vào cỏc nhà hành chớnh nước ngoài và cỏc phương phỏp hành chớnh do họ ỏp đặt nữa mà phải xõy dựng nờn nền hành chớnh của riờng mỡnh, vừa vay mượn từ phớa cỏc nhà cai trị mới rỳt đi, vừa phải tự mỡnh ứng biến với tỡnh thế” (Caiden, 1991). Chớnh phủ cỏc nước này, cựng với cỏc quốc gia lõu đời và cỏc tổ chức quốc tế, bắt đầu dành thời gian để tỡm ra phương cỏch để làm cho cỏc hệ thống hành chớnh của mỡnh cú thể ứng phú tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ cỏc nỗ lực của họ đó phỏt sinh ra một phong trào mới là “hành chớnh phỏt triển”, một phõn nhỏnh của ngành học hành chớnh rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991). Trong khi khỏi quỏt cỏc tỏc phẩm về sự phỏt triển và cải cỏch hành chớnh trong giai đoạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đó chia thành hai giai đoạn. ễng lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) cải cỏch là thay đổi chớnh sỏch và đú cũng là chủ đề chớnh. Phần lớn cỏc tỏc phẩm đều mang tớnh kờ đơn bốc thuốc và chỳ trọng vào việc tỡm ra cỏc vấn đề chung và cỏc giải phỏp để xử lý cỏc vấn đề chung đú. Cụ thể hơn, (i) cú hàng loạt cỏc bài nghiờn cứu về chớnh trị của việc tổ chức lại hành chớnh và cỏc chiến lược khỏc nhằm hợp lý hoỏ cỏc bố mỏy thư lại; (ii) cỏc nghiờn cứu mang tớnh lịch sử về cỏc trào lưu cải cỏch cụ thể tập trung vào cỏc lực lượng chớnh trị tạo ra chỳng; và (iii) thử đỏnh giỏ cỏc chương trỡnh cải cỏch tại một số nước đang phỏt triển nhằm đưa ra cỏc khuyến nghị cải tiến. Đến thập kỷ 1960 thỡ cú một bước chuyển thay đổi tỡnh hỡnh. Sau vài năm, cỏc tỏc giả bắt đầu phờ phỏn và chỳ trọng tới việc đưa ra cỏc giải phỏp cải cỏch và đưa ra cỏc phương thức tiếp cận nhằm cải tiến việc thực thi hành chớnh. Cỏc xu hưúng mới xõy dựng trờn cơ sở cỏc phờ phỏn trước đú, cố giải quyết yờu cầu xõy dựng nờn cỏc hệ thống và tổ chức hành chớnh thớch họp với cỏc xó hội và nền văn hoỏ cụ thể. Cỏc nỗ lực khi đú là nhằm thụng qua thay đổi chung về cấu trỳc và thể thức hành chớnh để cải tiến việc thực hiện. Như vậy, sự chỳ trọng của “hành chớnh phỏt triển” là về bối cảnh cải cỏch, cỏc quỏ trỡnh và ý nghĩa của cải cỏch hành chớnh, cũng như nhiều bài nghiờn cứu tỡnh huống về cỏc cuộc cải cỏch tại cỏc nước đang phỏt triển. Cỏc ý tưởng về phong trào này được tuyền bỏ thụng qua cỏc tỏc phẩm và tạp chớ như Tổng hợp khoa học hành chớnh quốc tế, Tạp chớ hành chớnh Ấn độ, Tạp chớ hành chớnh hải ngoại v.v. Phong trào này cú ảnh hưởng lớn đối với tiến trỡnh cải cỏch hành chớnh như Muhataba (1989, tr. 24-25) đó viết “Trong khi phong trào ‘hành chớnh phỏt triển’ cú những bước thăng trầm và chuyển đổi cả về trọng tõm cũng như thành phần của nú, thỡ đõy cũng là một nguồn quan trọng của tiến trỡnh trớ tuệ về chủ đề cải cỏch hành chớnh”. Kể từ cuối thập kỷ 1980, cú một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu cải cỏch hành chớnh. Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoỏ tập trung sang quỏ trỡnh phỏt triển kinh tế thị trường đặt ra yờu cầu bức thiết phải cải tiến bộ mỏy hành chớnh cỏc nước này để đỏp ứng cỏc yờu cầu và thỏch thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đó bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh tế này và cỏc nỗ lực tăng cường và củng cố bộ mỏy chớnh phủ. Sau đõy là một vài nhận xột đầu tiờn về cỏc tỏc phẩm viết về cải cỏch hành chớnh trong cỏc nền kinh tế chuyển đổi. Thứ nhất, mặc dự trờn thực tế cỏc vấn đề liờn quan đến hành chớnh cụng và cải cỏch hành chớnh trong cỏc nền kinh tế kế hoạch hoỏ tập trung trước đõy khụng được cỏc học giả theo chủ nghĩa Mỏc quan tõm nhiều như Poudyal viết: "Chớnh thể và bộ mỏy hành chớnh nhà nước chưa bao giờ được Mỏc xem xột một cỏch hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng của cỏc vấn đề này đối với sự phỏt triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chớnh sỏch và cỏc học giả thừa nhận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai, điều làm cho cỏc nước chuyển đổi khỏc biệt với cỏc quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm mươi, sỏu mươi là họ cú bộ mỏy hành chớnh được thiết lập và hoạt động từ lõu, và cải cỏch chủ yếu nhằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phự hợp với tỡnh hỡnh mới chứ khụng phải là để xõy dựng một bộ mỏy mới (Collins and Nixon, 1993; Hựng and Rondinelli, 1996). Thứ ba, cỏc tỏc giả chỳ trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trỡnh cũng như về hành vi ứng xử của cụng chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cựng, cỏc bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghiệm của cỏc nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chớnh cụng của mỡnh chứ khụng xõy dựng một khuụn khổ khỏi niệm về cải cỏch hành chớnh. Tuy nhiờn, cỏc tỏc phẩm này đó cú đúng gúp quan trọng vào việc hiểu biết cỏc hiện tượng cải cỏch hành chớnh phức tạp và thỳ vị. 2.3 Cỏc cuộc cải cỏch tại cỏc quốc gia lõu đời: Cải cỏch hành chớnh tại cỏc quốc gia lõu đời ở chõu Âu và Mỹ - nơi được coi là động lực cho trào lưu cải cỏch (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), cú thể chia làm hai giai đoạn lớn. Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ kỷ mười tỏm trong bối cảnh chuyển dịch từ xó hội truyền thống sang cỏch mạng cụng nghiệp, chuyển đổi cỏc cụng cụ đơn giản và khụng phõn biệt của nhà nước thành bộ mỏy nhà nước cụng nghiệp phức tạp. Trong giai đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào việc điều chỉnh cỏc hoạt động của cụng dõn và chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn. Do vậy, cỏc chớnh phủ cú thể hoạt động với bộ mỏy hành chớnh nhỏ và tương đối đơn giản. Trong giai đoạn hai bắt đầu từ đầu thế kỷ hai mươi, việc đảm bảo cho bộ mỏy nhà nước hoạt động một cỏch hiệu lực và hiệu quả được quan tõm và nhà nước hành chớnh được mở rộng nhanh chúng, thụng qua cỏc cuộc chiến tranh và phỳc lợi. Khi đề cập đến cỏc phương phỏp cải cỏch hiệu quả được cỏc quốc gia lõu đời ỏp dụng, Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhúm nước (1989, tr: 28). Nhúm thứ nhất bao gồm cỏc nước như Phỏp và Nga sử dụng chủ yếu cỏc phương phỏp cỏch mạng (Cỏch mạng Phỏp và cỏc cuộc chiến của Na-pụ-lờ-ụng tại Phỏp và năm 1905; Cỏch mạng 1917 tại Nga) trong thực hiện cỏc cuộc cải cỏch: cải cỏch hành chớnh được coi là bộ phận cơ bản của cỏc cuộc cải cỏch tổng thể trong chớnh thể. Nhúm nước thứ hai bao gồm Liờn hiệp vương quốc Anh và Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cỏch hệ thống hành chớnh theo cỏch thức phỏt triển tuần tự. Vớ dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận cỏc đề xuất Northcote-Trevelyan. Hầu hết cỏc cuộc cải cỏch của họ mang tớnh chất nhõn nhượng để chế độ cũn tồn tại được trong chiến tranh và cỏch mạng. Cỏc cuộc cải cỏch của họ mang tớnh thực dụng và theo lối kinh nghiệm, thiếu động cơ hệ tư tưởng. Nhúm nước thứ ba cú thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà nước mới, cú cơ hội xõy dựng tổ chức mới, ỏp dụng cỏc phương phỏp mới nhất và chỳ trọng đến cỏc tiờu chuẩn hoạt động cao nhất Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984). . Cỏc nhà nước lõu đời cũng trải qua một kiểu cải cỏch hành chớnh khỏc hẳn với cuộc cải cỏch trong giai đoạn trước. Kiểu cải cỏch hành chớnh mới này phần lớn bắt nguồn từ trào lưu quản lý khoa học do cỏc kỹ sư cuối thế kỷ mười chớn xõy dựng. Trào lưu này đó đưa ra nhiều gợi ý và ý tưởng trong việc ứng phú với cỏc vấn đề về kiểm soỏt và điều phối mà cỏc tổ chức phức tạp của cả khu vực chớnh phủ và kinh doanh gặp phải. Cỏc đề xuất này đều nhằm làm cho bộ mỏy chớnh phủ làm việc hiệu quả hơn. Do bị đỏnh giỏ là khụng đầy đủ, cỏc phương phỏp tổ chức và quản lý truyền thống được cỏc cỏch tiếp cận khoa học mới thay thế. Gắn liền với tờn tuổi cỏc học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989; OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cỏch mạng quản lý nổi bật và mới cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong việc sử dụng sau này cỏc khớa cạnh quản lý hành vi con người. Cỏc nước như Anh và Phỏp ỏp dụng một số phương phỏp quản lý khoa học vào hệ thống hành chớnh cụng của họ một cỏch từ từ và thận trọng. Cỏc nước khỏc như Đức và Nga (sau cỏch mạng 1917) nhanh chúng tận dụng lợi thế của cỏc phỏt triển trong cụng nghiệp đưa vào ỏp dụng trong khu vực cụng để cải tiến hệ thống hành chớnh của họ (Caiden, 1991). Điều này dẫn đến việc phõn biệt ra hai cỏch tiếp cận khỏc nhau về cải cỏch hành chớnh trong cỏc nước cụng nghiệp, đú là: cỏch củng cố và cỏch đổi mới. Nếu như cỏch tiếp cận thứ nhất bao gồm Anh và một số nước Nam Âu làm đại diện cú phạm vi hạn chế hơn, xử lý chứ khụng dự đoỏn khủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ chức trong hệ thống hành chớnh, cỏch tiếp cận thứ hai cú thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại diện thỡ tương đối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức nội bộ của hệ thống hành chớnh. Bởi nhiều lý do, trong đú yếu tố xó hội, lịch sử và bối cảnh từng nước là rất quan trọng, cả hai cỏch tiếp cận này được nhiều nhúm nước khỏc nhau ỏp dụng (Chapman, 1989; Muhataba, 1989). Về cơ bản, cú thể núi rằng cải cỏch hành chớnh ở cỏc quốc gia lõu đời bao gồm hai chủ đề lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đú là sự mong muốn cú được một cấu trỳc hợp lý hơn cho nền hành chớnh. Việc này đũi hỏi sự rà soỏt thấu đỏo và cải cỏch toàn bộ bộ mỏy chớnh phủ trung ương nhằm đảm bảo sự phõn định cỏc chức năng một cỏch phự hợp, sự phõn phối lao động một cỏch kinh tế hơn và việc thực thi nhiệm vụ hiệu quả hơn. Thứ hai, đú là sự mong muốn nõng cao chất lượng đội ngũ những người làm việc trong nền cụng vụ. Túm lại, đú là sự mong muốn chuyờn mụn hoỏ nền cụng vụ. Tuy nhiờn, cần lưu ý rằng quỏ trỡnh cải cỏch này diễn ra trong một thời gian dài và mức độ thành cụng rất khỏc nhau ở cỏc nước khỏc nhau. Ngay ở cỏc nước giống nhau, việc ỏp dụng cỏc cuộc cải cỏch nhằm cải tiến tổ chức cũng khụng dễ hơn một chỳt nào. Thực tế là mức độ thành cụng rất đa dạng giống như đó xảy ra trong cỏc cuộc cải cỏch trước đú. Cỏc nghiờn cứu về những nỗ lực cải cỏch hành chớnh gần đõy tại cỏc nước thuộc Tổ chức Hợp tỏc và Phỏt triển Kinh tế (OECD) như Hood, 1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành cụng của cỏc cuộc cải cỏch này là khụng cao. Anh và Niu Di-lõn là một trong những trường hợp này. 2.4 Những cuộc cải cỏch hiện nay: 2.4.1 Cỏc nhà phờ bỡnh mụ hỡnh hành chớnh cụng truyền thống và sự ra đời của thuyết quản lý nhà nước mới: Cú thể khẳng định rằng mụ hỡnh hành chớnh cụng truyền thống đề cập phần trờn là một bước tiến lớn so với cỏc mụ hỡnh trước đú. Tuy vậy, những nhược điểm của loại hỡnh quản lý nhà