Một số sai sót thường gặp qua kiểm toán thu tiền sử dụng đất đối với các dự án khu đô thị

14 Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017 *Trưởng phòng kiểm toán ngân sách 1, Kiểm toán nhà nước Khu vực I moät soá sai soùt thöÔøng gaËp qua Kieåm toaùn thu tieÀn söû DuÏng ñaát ñoái vÔùi caùc DöÏ aùn Khu ñoâ thò PHẠM THàNH NGọC* Qua số liệu quyết toán thu ngân sách của các Tỉnh, Thành phố trong những năm gần đây cho thấy số thu tiền sử dụng đất chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng số thu nội địa, tạo nguồn vốn chủ yếu cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của địa phương. Vì vậy, trong kế hoạch kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các Tỉnh, Thành phố thì việc kiểm toán tính tuân thủ pháp luật về thu tiền sử dụng đất là một nội dung trọng tâm để đạt mục tiêu kiểm toán đề ra. Qua kiểm toán, Kiểm toán nhà nước khu vực I đã phát hiện nhiều sai sót trong việc xác định số thu tiền sử dụng đất phải nộp NSNN, tồn tại trong công tác quản lý thu tiền sử dụng đất của các cơ quan quản lý thu, các cấp chính quyền địa phương; kết quả kiểm toán đã kiến nghị tăng thu ngân sách nhiều tỷ đồng. Thông qua hoạt động kiểm toán đã giúp cho chính quyền địa phương chấn chỉnh công tác quản lý thu tiền sử dụng đất, ngăn ngừa những tiêu cực trong quản lý nhà nước về tài chính đối với lĩnh vực đất đai. Dưới đây là một số sai sót, tồn tại trong việc tuân thủ pháp luật về thu tiền sử dụng đất mà KTNN khu vực I đã phát hiện trong thời gian qua: 1. Sai sót khi xác định giá đất để thu tiền sử dụng đất Một trong những căn cứ tính thu tiền sử dụng đất đó là giá đất để thu tiền sử dụng đất. Kiểm toán nội dung này là vấn đề phức tạp, đòi hỏi các kiểm toán viên phải áp dụng nhiều phương pháp kiểm toán cũng như mất nhiều thời gian trong việc thu 15NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017 thập bằng chứng kiểm toán. Thực tiễn hiện nay, để kiểm toán nội dung này, các kiểm toán viên mới chỉ dựa trên phương pháp tính giá đất của địa phương, đối chiếu với các quy định của Nhà nước để từ đó tìm ra những sai sót, bất hợp lý trong việc tính giá đất của dự án và đưa ra những kết luận, kiến nghị kiểm toán. Việc xác định tăng thu tiền sử dụng đất đôi khi chỉ là con số nhỏ, chưa phải là con số chính xác (hợp lý) theo đúng quy định pháp luật về thu tiền sử dụng đất. 1.1. Một số quy định của pháp luật về giá đất làm căn cứ tính thu tiền sử dụng đất Luật Đất đai năm 2003 - Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ, tại khoản 2 Điều 4 Nghị định này quy định: “Giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời điểm giao đất do Uỷ ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp Tỉnh) ban hành theo quy định của Chính phủ.” - Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ, tại khoản 1 Điều 5 Nghị định này quy định: “Giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng đất được giao đã được Uỷ ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố; trường hợp tại thời điểm giao đất mà giá này chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp”. - Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ, tại khoản 12 Điều 1 Nghị định này quy định: “Đối với trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, Nhà nước thu hồi đất và trường hợp Doanh nghiệp Nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, thời điểm có quyết định thu hồi đất, thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tại địa phương để quyết định mức giá cụ thể cho 16 Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017 phù hợp không bị giới hạn bởi các quy định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định này.” - Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ; tại khoản 1 Điều 4 Nghị định này quy định: “Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thì nghĩa vụ tài chính được xác định theo chính sách và giá đất tại thời điểm có quyết định giao đất hoặc cho thuê đất; trường hợp thời điểm bàn giao đất không đúng với thời điểm ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất thì nghĩa vụ tài chính được xác định theo chính sách và giá đất tại thời điểm bàn giao đất thực tế.” - Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; tại Điều 11 Nghị định này quy định: “Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và trường hợp doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, thời điểm quyết định thu hồi đất, thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”. “Giá đất cụ thể được xác định lại theo quy định tại khoản 1 Điều này không bị giới hạn bởi các quy định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định số 123/2007/ NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất (sau đây gọi là Nghị định số 123/2007/NĐ-CP).” - Nghị định số 120/2010/NĐ-CP ngày 30/12/2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 198/2004/NĐ-CP; tại khoản 2 Điều 2 Nghị định này quy định: “Giá đất tính thu tiền sử dụng đất: a) Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời điểm có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp thời điểm bàn giao đất không đúng với thời điểm ghi trong quyết định giao đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời điểm bàn giao đất thực tế... c) Giá đất tính thu tiền sử dụng đất tại điểm a và điểm b khoản này là giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định; trường hợp giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp.” Luật Đất đai năm 2013 - Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về giá đất: trong đó quy định về định giá đất cụ thể (Mục 3), phương pháp định giá đất. - Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất; tại Điểm b Khoản 3 Điều 3 Nghị định này quy định: “Giá đất cụ thể được xác định theo các phương pháp so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư quy định tại Nghị định của Chính phủ về giá đất áp dụng trong các trường hợp sau: “- Xác định tiền sử dụng đất đối với trường hợp diện tích tính thu tiền sử dụng đất của thửa đất hoặc khu đất có giá trị (tính theo giá đất trong Bảng giá đất) từ 30 tỷ đồng trở lên đối với các thành phố trực thuộc Trung ương; từ 10 tỷ đồng trở lên 17NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 115 - tháng 5/2017 đối với các tỉnh miền núi, vùng cao; từ 20 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh còn lại trong các trường hợp: Tổ chức được giao đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất; hộ gia đình, cá nhân được giao đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; được công nhận quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất đối với diện tích đất ở vượt hạn mức. - Xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất.” - Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định về giá đất: trong đó quy định về xác định giá đất cụ thể, phương pháp định giá đất. Qua việc thống kê các quy định ở trên cho thấy, giá đất để tính tiền sử dụng đất là giá đất phù hợp với thị trường ở thời điểm có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp thời điểm bàn giao đất không đúng với thời điểm ghi trong quyết định giao đất thì giá đất tính thu tiền sử dụng đất là giá đất theo mục đích sử dụng đất được giao tại thời điểm bàn giao đất thực tế. 1.2. Một số sai sót thường gặp khi xác định giá đất 1.2.1. Địa phương xác định đơn giá đất cho từng dự án cụ thể: Các phương pháp xác định giá đất chủ yếu hiện nay đó là kết hợp phương pháp so sánh trực tiếp (Phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp định giá đất thông qua việc phân tích mức giá của các thửa đất trống tương tự về mục đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng, diện tích, hình thể, tính pháp lý về quyền sử dụng đất đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất để so sánh, xác định giá của thửa đất cần định giá) và phương pháp thặng dư (Phương pháp thặng dư là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng cao nhất và tốt nhất bằng cách loại trừ tổng chi phí ước tính ra khỏi tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản). Thông thường địa phương thuê đơn vị tư vấn có chức năng định giá để xác định giá trị quyền sử dụng đất của khu đất được giao, sau đó các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng sẽ thẩm định lại và trình UBND Tỉnh, Thành phố quyết định. Trong trường hợp này, các kiểm toán viên thực hiện thu thập các tài liệu như Chứng thư thẩm định của đơn vị tư vấn, các tài liệu về kết quả thẩm định của các cơ quan chức năng, Tờ trình về giá đất, Quyết định giá đất của UBND tỉnh... sau đó đối chiếu với các quy định của pháp luật để tìm ra những sai sót, bất hợp lý. Qua kiểm toán nội dung này cho thấy có nhiều tồn tại hạn chế của đơn vị tư vấn và hội đồng thẩm định giá đất của địa phương, xác định giá tính tiền 18 Kinh nghieäm Kieåm toaùn - Coâng taùC quaûn lyù VieäC Khai thaùC Vaø söû duïng ñaát ñai, taøi nguyeân Khoaùng saûn NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 115 - tháng 5/2017 sử dụng đất (SDĐ) không phù hợp giá thị trường, không đúng với các văn bản hướng dẫn về xác định giá đất dẫn đến giá đất của thửa đất cần định giá còn thấp nhiều so với giá thực tế giao dịch trên thị trường làm giảm số thu tiền sử dụng đất phải nộp NSNN; đây là nội dung cần trao đổi để có những kiến nghị xử lý phù hợp: - Theo quy định, phải lựa chọn khảo sát, thu thập thông tin của tối thiểu 03 thửa đất có đặc điểm tương tự với thửa đất cần định giá về mục đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, diện tích, kích thước, hình thể và tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất (sau đây gọi là thửa đất so sánh) đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất để làm tài sản so sánh với tài sản cần định; tuy nhiên đơn vị tư vấn lấy thông tin của những thửa đất rao trên mạng, không phải là giá giao dịch thực tế; - Giá đất của thửa đất so sánh còn thấp nhiều so với giá thực tế giao dịch thành công trên thị trường; - Việc điều chỉnh mức giá do các yếu tố khác biệt của các thửa đất so sánh với thửa đất cần định giá không có quy định ràng buộc dẫn đến việc điều chỉnh phần nhiều phụ thuộc vào đơn vị tư vấn; - Xác định chi phí phát triển của dự án (chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng nhà ở, công trình xây dựng) trong phương pháp thặng dư không đúng do áp sai các thông số về diện tích, sai suất đầu tư, sai chỉ số giá... làm tăng chi phí, giảm giá trị quyền sử dụng đất. (2) Giá đất tính thu tiền SDĐ không phù hợp với thời điểm giao đất thực tế. Giá đất được dùng làm căn cứ để thu tiền sử dụng đất được đưa ra tại thời điểm khi việc giao đất chưa được tiến hành. Tuy nhiên, khi có những biến động xảy ra trong thực tế như giá đất tăng/ giảm theo giá thị trường hoặc các biến động quan trọng khác nhưng không được các cơ quan có thẩm quyền xem xét điều chỉnh để phù hợp với điều kiện thực tế dẫn đến thất thu ngân sách hoặc ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. 2. Các sai phạm thường gặp khác khi kiểm toán thu tiền sử dụng đất Tính tiền SDĐ theo quyết định giao đất có diện tích thấp hơn trên bản đồ quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Chưa thực hiện tính tiền SDĐ đối với diện tích tăng thêm khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất: Một đặc thù của các dự án đầu tư được giao đất đó là dự án thường kéo dài qua nhiều năm. Trong quá trình thực hiện thường có sự điều chỉnh về quy hoạch so với ban đầu, làm tăng diện tích tính thu tiền sử dụng đất nhưng nhiều chủ đầu tư không kê khai để nộp tiền sử dụng đất. Theo quy định thì diện tích tăng thêm này phải tính thu tiền sử dụng đất theo giá tại thời điểm có quyết định điều chỉnh quy hoạch. Khi thực hiện kiểm toán, các kiểm toán viên phát hiện và kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước tiền sử dụng đất của diện tích tăng thêm này. Tuy nhiên, số kiến nghị tăng thu chỉ là số tạm tính theo giá đất được phê duyệt ban đầu. Không tuân thủ đúng quy hoạch sử dụng đất của dự án: như xây dựng nhà ở trên khu đất công cộng (đất vườn hoa, cây xanh) Xác định giá tính tiền SDĐ không phù hợp giá thị trường, không đúng với các văn bản hướng dẫn về xác định giá đất cụ thể. Xác định tiền đền bù, hỗ trợ về đất được khấu trừ vào tiền SDĐ phải nộp không đúng quy định: Diện tích đất tính tiền bồi thường, hỗ trợ về đất không đúng với thực tế, quyết định phê duyệt phương án bồi thường của cấp có thẩm quyền. Cơ quan thuế đôn đốc không kịp thời, không tính tiền chậm nộp đối với các tổ chức, cá nhân chậm nộp tiền sử dụng đất.