Một số vấn đề về kiểm toán nội bộ trong quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 và các giải pháp đề ra

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN36 Số 116 - tháng 6/2017 MOÄT SOá VAáN ÑEÀ VEÀ KIEÅM TOAÙN NOÄI bOÄ TRONG QUAÙ TRÌNH TAÙI CÔ CAáU dOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC GIAI ÑOAÏN 2011 - 2015 VAØ CAÙC GIAûI PHAÙP ÑEÀ RA ThS. Đỗ QuốC VIệT* Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước với trọng tâm là các Tập đoàn - Tổng công ty là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước, với nội dung cơ bản là các Tập đoàn, Tổng công ty chấm dứt tình trạng đầu tư ngoài ngành, dàn trải, kém hiệu quả; hoàn thiện cơ cấu tổ chức; có chiến lược phát triển hợp lý; tối đa hoá việc sử dụng các nguồn lực; nâng cao tính cạnh tranh và hướng đến mô hình quản trị hiện đại, trong đó chú trọng hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ, kiểm soát rủi ro tài chính... Thực hiện Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ, các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước đã thực hiện tái cơ cấu toàn diện và bước đầu đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu hướng đến mô hình quản trị hiện đại trong đó chú trọng hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ, kiểm soát rủi ro tài chính vẫn còn nhiều lúng túng và hạn chế... Từ khoá: kiểm toán nội bộ, tái cơ cấu, doanh nghiệp nhà nước. Several internal audit issues in the restructuring of state-owned enterprises 2011-2015 and the solutions proposed restructuring state-owned enterprises with the focus on groups and corporations is a right policy of the Party and the State, with the basic content is that groups and corporations stop ineffective, spreadout and outside investment; perfect the organizational structure and develop a rational development strategy; Maximize the use of resources; Improve the competitiveness and direction of the modern management model, focusing on perfecting the control mechanism, internal audit and financial risk control. In implementation of Decision No. 929 / QD-TTg dated 17/7/2012 of the Prime Minister, state-owed groups and corporations have carried out a comprehensive restructuring and initially achieved many encouraging results. However, the restructuring process towards a modern management model which focuses perfect control mechanisms, internal audit, financial risk control remains confused and limited... keywords: internal audit, restructuring, state owned enterprises. 1. Tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp và vai trò của kiểm toán nội bộ trong tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp nhà nước Trong giai đoạn 2001-2010, thực hiện các Nghị quyết của Đảng và Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo thực hiện sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Đã có những thay đổi lớn trong quá trình tái cấu trúc DNNN như: thay đổi cấu trúc ngành nghề và thay đổi cấu trúc sở hữu (cổ phần hóa)... Tuy *Kiểm toán nhà nước Chuyên ngành VI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 37Số 116 - tháng 6/2017 nhiên, hoạt động của các DNNN vẫn bộc lộ nhiều tồn tại, hạn chế như: năng suất, hiệu quả sản xuất kinh doanh thấp; sức cạnh tranh yếu; lãng phí, thất thoát nguồn lực. Một trong những nguyên nhân được đưa ra là hoạt động quản trị doanh nghiệp còn chậm đổi mới, chưa theo kịp yêu cầu của kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế; thiếu cơ chế kiểm tra, kiểm soát thực sự hiệu quả. Kiểm toán nội bộ (KTNB) với vai trò là công cụ nhằm hỗ trợ việc thực hiện trách nhiệm của nhà quản lý; giúp phát hiện và cải tiến những điểm yếu trong hệ thống kiểm soát nội bộ; giúp cân bằng và điều hoà những xung đột về lợi ích thường có giữa các cổ đông với các nhà quản lý; tăng niềm tin của người sử dụng thông tin trên báo cáo tài chính và báo cáo kế toán quản trị và đặc biệt KTNB là công cụ hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực của doanh nghiệp... được xác định là một yếu tố quan trọng trong quản trị hiện đại. KTNB nếu được tổ chức hợp lý, hoạt động hiệu quả sẽ là công cụ hỗ trợ đắc lực cho nhà quản lý nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các hoạt động nội bộ doanh nghiệp; đánh giá hiệu lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro... KTNB được đề ra với vai trò quan trọng nhưng phần lớn các DNNN hiện nay đang thiếu bộ phận này trong hệ thống quản trị nội bộ của mình. Để giải quyết tồn tại của các DNNN nói chung và quản trị doanh nghiệp nói riêng, ngày 17/7/2012 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 929/QĐ-TTg về Phê duyệt “Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015” trong đó quy định rõ các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước tiến hành áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp theo thông lệ quản trị doanh nghiệp quốc tế; hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ, chú trọng kiểm soát rủi ro tài chính để kịp thời có biện pháp phòng ngừa, hạn chế, khắc phục và điều chỉnh kế hoạch sản xuất, kinh doanh phù hợp; tăng cường năng lực, quyền hạn của ban kiểm soát, kiểm soát viên và kiểm toán nội bộ. Có thể thấy, Chính phủ đã nhìn nhận KTNB là một yếu tố quan trọng trong quá trình tái cơ cấu quản trị DNNN và trong quá trình đó phải chú trọng hoàn thiện cơ chế, nâng cao năng lực, quyền hạn của bộ phận này đồng thời phải phù hợp với thông lệ quốc tế. NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN38 Số 116 - tháng 6/2017 Vấn đề đặt ra và đang làm các DNNN rất lúng túng đó là quản trị nói chung và KTNB nói riêng theo hướng hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế bao gồm những nội dung gì và việc áp dụng phù hợp với đặc thù của Việt Nam được thực hiện như thế nào. Hiện nay, bộ nguyên tắc quản trị doanh nghiệp - các nguyên tắc quản trị công ty mang tính chuẩn mực đối với các nhà hoạch định chính sách, nhà đầu tư, công ty và các bên có quyền lợi liên quan đã được Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development - OECD) ban hành và được nhiều doanh nghiệp áp dụng rộng rãi trên toàn thế giới. Bên cạnh đó, để phù hợp với các doanh nghiệp Việt Nam, OECD đã phát hành tài liệu Hướng dẫn của OECD về quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước, trong đó đã đưa ra những thông lệ quản trị tốt có liên quan đến KTNB như sau: - Một trong những chức năng quan trọng của Hội đồng Quản trị (HĐQT) là giám sát hệ thống kiểm soát nội bộ. Chức năng này đôi khi được giao cho kiểm toán nội bộ - bộ phận báo cáo trực tiếp cho HĐQT; - HĐQT cần đảm bảo sự giám sát phù hợp đối với các lãnh đạo cấp cao trong công ty. Một cách để thực hiện việc này là thông qua hệ thống KTNB trực tiếp báo cáo cho HĐQT. ở một số quốc gia, được coi là thông lệ tốt khi kiểm toán nội bộ báo cáo cho Ủy ban kiểm toán độc lập của HĐQT hoặc bộ phận tương đương chịu trách nhiệm quản lý mối quan hệ với đơn vị kiểm toán độc lập, qua đó cho phép HĐQT đưa ra câu trả lời tổng hợp; - DNNN cần xây dựng quy trình KTNB hiệu quả và thiết lập chức năng KTNB dưới sự giám sát và báo cáo trực tiếp cho HĐQT và Ủy ban Kiểm toán hay bộ phận tương đương. Như vậy, một trong những thông lệ quản trị hiện đại, phổ biến trên thế giới hiện nay là: thành lập bộ phận KTNB trực thuộc HĐQT, báo cáo trực tiếp với Ủy ban Kiểm toán đồng thời xây dựng quy trình và vận hành KTNB hoạt động có hiệu quả. 2. Một số bất cập về tổ chức và hoạt động kTNB trong các doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2015 Theo báo cáo của Ban Chỉ đạo đổi mới và Phát triển doanh nghiệp thì một trong những nguyên nhân dẫn đến “hiệu quả sản xuất, kinh doanh của DNNN thấp hơn so với nguồn lực đang nắm giữ; năng lực quản trị, điều hành còn yếu kém” đó là: “Chưa có sự đổi mới căn bản về tổ chức hoạt động và cơ chế quản lý đối với DNNN... Giám sát, kiểm soát nội bộ doanh nghiệp còn mang tính hình thức”. Trong giai đoạn 2011-2015, KTNB đã được tổ chức tại 05/09 Tập đoàn kinh tế (gồm Tập đoàn: Dầu khí, Than - Khoáng sản; Bưu chính - Viễn thông; Viễn thông Quân đội; Bảo Việt) và một số Tổng công ty nhà nước. Tuy nhiên, nhìn chung việc tổ chức, hoạt động KTNB vẫn còn tồn tại, bất cập: - Các quy định của pháp luật về KTNB còn thiếu và yếu: Hiện nay, các doanh nghiệp vẫn đang áp dụng Quyết định số 832-TC/QĐ/CĐKT và Thông tư số 171/1998/TT-BTC được ban hành từ năm 1997-1998 đã không còn phù hợp với tình hình thực tế. Hệ thống cơ sở lý luận về KTNB còn thiếu, chưa cập nhật đầy đủ theo yêu cầu thực tiễn; - KTNB chưa được thành lập tại phần lớn các doanh nghiệp nhà nước; đối với các đơn vị đã thành lập thì nội dung KTNB vẫn chủ yếu là kiểm toán tài chính, trong khi mục tiêu của KTNB đó là kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của mọi hoạt động của doanh nghiệp; - Lãnh đạo cấp cao trong các DNNN chưa nhận thức đầy đủ về lý luận KTNB, chưa hiểu rõ vai trò, chức năng và tính thiết thực mà KTNB mang lại. Vì vậy, chưa thấy được sự cần thiết phải xây dựng và vận hành bộ phận KTNB; - Hoạt động KTNB đang ngày càng bị thu hẹp, điều này cần được nhìn nhận ở cả hai khía cạnh: thứ nhất, do quan điểm của nhà quản trị; thứ hai, do năng lực, trình độ của đội ngũ KTVNB còn hạn chế dẫn đến kết quả KTNB không đáp ứng được yêu cầu. Hiện nay, gần như chưa có trường đại học NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 39Số 116 - tháng 6/2017 chính quy nào đưa KTNB vào chương trình giảng dạy, phần lớn KTVNB được tuyển dụng từ nhân sự làm kế toán, tài chính hoặc kiểm toán độc lập; - Hệ thống các tiêu chuẩn nghề nghiệp như chuẩn mực, quy trình KTNB đều chưa được ban hành; các tổ chức nghề nghiệp chưa được thành lập. Các doanh nghiệp có tổ chức KTNB tự nghiên cứu các tài liệu và tự ban hành cho riêng đơn vị mình dẫn đến sự manh mún, thiếu đồng bộ. Chưa thành lập được hiệp hội các KTVNB là nơi để trao đổi, học hỏi kinh nghiệm, nâng cao trình độ. Một số nguyên nhân cơ bản dẫn đến một số bất cập về tổ chức và hoạt động KTNB trong các doanh nghiệp nhà nước: Thứ nhất, Các cơ quan quản lý nhà nước vẫn chưa có định hướng rõ ràng đối với hoạt động KTNB trong các DNNN. Như đã nêu trên, Quyết định số 832-TC/QĐ/CĐKT và Thông tư số 171/1998/TT-BTC đến nay vẫn là hai văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến KTNB nhưng không còn phù hợp với tình hình hiện tại. Mới đây nhất, Luật Kế toán 2015 đã đề cập đến nhiệm vụ của KTNB và yêu cầu Chính phủ quy định chi tiết về kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tuy nhiên, đến nay quy định chi tiết vẫn chưa được ban hành. Bên cạnh đó, cơ quan quản lý nhà nước cũng chưa thể hiện được vai trò chủ đạo trong việc phát triển KTNB khi chưa ban hành hệ thống chuẩn mực và xây dựng hội nghề nghiệp KTNB. Thứ hai, yếu tố lịch sử để lại những quan điểm, nhận định chưa đúng về KTNB: Lý thuyết về KTNB đã du nhập vào nước ta từ những năm 90 của thế kỷ trước, đến những năm 1998-1999 (sau quyết định 832) thì việc thành lập KTNB là bắt buộc đối với các DNNN. Tuy nhiên, do tính chất bắt buộc nên việc tổ chức, thực hiện KTNB chủ yếu mang tính đối phó mà không xuất phát từ nhu cầu nội tại của doanh nghiệp; các cuộc kiểm toán chủ yếu là kiểm toán tài chính mà chưa chú trọng đến kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Chính điều này đã dẫn đến những quan điểm chưa đúng về KTNB như: Nội dung, kết quả kiểm toán của KTNB trùng lắp với kiểm toán độc lập; nếu các doanh nghiệp đã bắt buộc phải thực hiện kiểm toán độc lập thì không cần tổ chức KTNB; hoạt động của KTNB sẽ làm tăng số cuộc thanh kiểm tra, ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; KTNB làm tăng chi phí trong khi hiệu quả không thực sự rõ rệt... Thứ ba, Trong quá trình tái cơ cấu, các DNNN vẫn chưa thực sự chú trọng vào tái cơ cấu quản trị mà chủ yếu tập trung vào tái cơ cấu ngành, nghề sản xuất kinh doanh; tái cơ cấu tài chính, sắp xếp, thoái vốn, cổ phần hóa. Trên thực tế, nội dung đề án tái cơ cấu của phần lớn các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước cũng chỉ tập trung vào các nội dung trên mà chưa có phân tích, đánh giá hiệu quả, những tồn tại, yếu kém của công tác quản trị cũng như hệ thống kiểm soát nội bộ trên phương diện toàn Tập đoàn, Tổng công ty một cách cụ thể, hướng đến mô hình quản trị hiện đại, phù hợp với điều kiện của Việt Nam (quản trị, kiểm soát yếu ở đâu, đơn vị nào, khâu nào, thiếu, thừa và cần sửa đổi bổ sung ở quy trình nào...). Chính vì vậy, trong quá trình thực hiện tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp, các đơn vị này rất lúng túng và chưa có kết quả rõ rệt. Từ những phân tích trên có thể thấy, hoạt động KTNB còn hạn chế từ hành lang pháp lý; cơ sở lý luận, nguồn nhân lực, quan điểm của nhà quản trị đến hệ thống tiêu chuẩn và hiệp hội nghề nghiệp. Vì vậy, cần sớm có những giải pháp đồng bộ để KTNB phát huy hết vai trò của mình là kênh tư vấn hàng đầu cho nhà quản trị cấp cao, là lá chắn của doanh nghiệp đối với những biến động của nền kinh tế và sức ép cạnh tranh và định hướng cho các DNNN sớm hoàn thành mục tiêu tái cơ cấu quản trị doanh nghiệp. 3. Các giải pháp hoàn thiện kTNB trong quá trình tái cơ cấu DNNN Để phát huy hiệu quả của KTNB cũng như phù hợp với chủ trương tái cơ cấu DNNN của Đảng và NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN40 Số 116 - tháng 6/2017 Nhà nước cần phải có những thay đổi căn bản từ cấp quản lý vĩ mô (nhà nước) đến những nhà quản trị doanh nghiệp và có chiến lược phát triển KTNB theo hướng hiện đại. Cụ thể như sau: - Chính phủ cần tiếp tục triển khai tái cơ cấu các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2016 - 2020 trong đó có nội dung tái cơ cấu về quản trị. Theo đó, trong quá trình xây dựng đề án tái cơ cấu, các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước phải tiến hành đánh giá cụ thể về hiện trạng hệ thống kiểm soát nội bộ, cơ chế kiểm tra, kiểm soát, hiệu quả hoạt động kiểm toán... Trên cơ sở đó, đưa ra phương hướng hoàn thiện tổ chức, hoạt động của KTNB cho phù hợp với đặc thù của từng Tập đoàn, Tổng công ty, các đơn vị có vốn nhà nước chi phối; - Sớm xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy định cụ thể về hoạt động KTNB trong các doanh nghiệp nói chung và các DNNN nói riêng, thay thế quyết định 832 đã không còn phù hợp như: Luật KTNB hoặc các văn bản dưới luật quy định về tổ chức, hoạt động KTNB; hệ thống chuẩn mực KTNB; thành lập hiệp hội các KTVNB...; - Ban hành quy định bắt buộc thành lập KTNB tại Công ty mẹ các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước và các doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối. Hàng năm, Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị, Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải tiến hành đánh giá chất lượng hoạt động KTNB và báo cáo với Chủ sở hữu nhà nước. Gắn trách nhiệm xây dựng, vận hành có hiệu quả hoạt động KTNB với trách nhiệm của Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, đồng thời đưa chỉ tiêu này vào để đánh giá kết quả công tác và xếp loại Người đại diện hàng năm; - Nghiên cứu, xây dựng sớm đưa KTNB vào chương trình giảng dạy tại các trường đại học khối kinh tế cũng như tổ chức hệ thống đào tạo KTVNB một cách bài bản; - Các nhà quản trị cần chủ động tiếp cận cơ sở lý luận để có nhận thức đúng đắn về vị trí, vai trò và lợi ích của KTNB. Nếu các DNNN nhận thức được điều này thì sẽ có sự chuyển biến từ việc thực hiện đối phó với các quy định của Nhà nước sang nhìn nhận được sự cần thiết và chủ động khai thác hết hiệu quả của bộ phận KTNB. kết luận Kiểm toán nội bộ dù chỉ có giá trị nội bộ nhưng là công cụ quan trọng và hữu hiệu để quản lý và kiểm soát hoạt động nội bộ doanh nghiệp. Trong quá trình tái cơ cấu DNNN, các nhà quản trị cần chủ động nắm bắt xu hướng phát triển tất yếu của KTNB cũng như chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới mô hình quản trị, cơ chế kiểm soát để xây dựng, tổ chức hoạt động KTNB phù hợp, hiệu quả. Tuy nhiên, điều quan trọng là KTNB phải xuất phát từ nhu cầu thực tế của doanh nghiệp trong môi trường cạnh tranh ngày càng gay gắt để phát huy tối đa tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực khi sử dụng các nguồn lực. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 929/QĐ-TTg Phê duyệt “Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015”. 2. OECD (2004), Các nguyên tắc quản trị công ty của OECD. 3. OECD (2006), Đánh giá tình hình quản trị công ty của Việt Nam. 4. OECD (2010), Hướng dẫn của OECD về quản trị Công ty trong Doanh nghiệp nhà nước. 5. Ban Chỉ đạo đổi mới và Phát triển doanh nghiệp (2016), Tài liệu Hội nghị toàn quốc triển khai công tác sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016 -2020.