Một vài kinh nghiệm tốt trên thế giới trong quản lý nợ công

MỘT VÀI KINH NGHIỆM TỐT TRÊN THẾ GIỚI TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG (Trích tham luận tại Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công”) TS. Trịnh Tiến Dũng Chuyên gia kinh tế Nợ nói chung, nợ công, trong đó có nợ trong nước và nợ nước ngoài là những vấn đề chuyên môn khá phức tạp về nội hàm, có quan hệ nhiều chiều với hàng loạt khái niệm tài khóa khác nên không thể đề cập được trong pham vi một bài viết ngắn. Bài này chỉ khái quát và phân tích sơ bộ một vài kinh nghiệm phổ biến nhất trên thế giới liên quan đến nợ công, không đặt vấn đề đi sâu vào nội hàm chuyên môn của các vấn đề nợ công. Công khai minh bạch là một nguyên tắc căn bản và phổ biến trên thế giới trong quản trị công nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công. Năm 2007 Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đã ban hành cuốn Cẩm nang Minh bạch Tài khóa (Manual on Fiscal Transparency) để phổ biến thông lệ trên thế giới trong lĩnh vực này. Trong đó, Cẩm nang đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơ bản như sau: (1) Xác định rõ vai trò và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan của Chính phủ. Đây là yêu cầu thiết yếu để đảm bảo trách nhiệm giải trình trong việc hoạch định và thực thi chính sách tài khóa; Về quy mô của Chính phủ, Cẩm nang yêu cầu khu vực Chính phủ phải được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần còn lại của khu vực công và phần còn lại của nền kinh tế; chính sách và vai trò quản lý của khu vực công phải rõ ràng và được công bố công khai; (2) Về quản lý nợ, Cẩm nang nêu rõ, pháp luật quản lý nợ nên giao trách nhiệm rõ ràng cho một cá nhân, thường là Bộ trưởng Tài chính trong việc: a) lựa chọn các công cụ cần thiết cho việc vay nợ; b) xây dựng chiến lược quản lý nợ; c) xác định giới hạn nợ (nếu luật không quy định rõ) - thường là dựa vào chiến lược nợ bền vững; d) thiết lập và kiểm soát cơ quan/tổ chức có trách nhiệm quản lý nợ (thuộc quyền hoặc nằm ngoài); và e) thiết lập quy chế quản lý nợ. Luật nên giao cho một cá nhân cụ thể, thường là Bộ trưởng Tài chính hoặc người đứng đầu cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ, trong đó quy định rõ những giới hạn cụ thể. Ở một số nước còn yêu cầu luật phải quy định cụ thể tất cả các khoản chính phủ bảo lãnh. Luật cũng phải xác định rõ vai trò của ngân hàng trung ương với tư cách là một cơ quan tài khóa của chính phủ sao cho việc phát hành quỹ chứng khoán (treasury securities) không bị lẫn với các biện pháp nghiệp vụ thuộc chính sách tiền tệ. Tất cả các khoản vay phải được ghi có tại một tài khoản ngân hàng dưới sự kiểm tra của Bộ Tài chính, và nghĩa vụ nợ và các điều khoản vay nợ phải được công bố đầy đủ cho công chúng. Minh bạch tài khóa đòi hỏi cơ quan lập pháp phải xác định rõ các yêu cầu trong báo cáo hàng năm về dư nợ và dòng chu chuyển nợ, kể cả số liệu về bảo lãnh nợ của chính phủ trình cơ quan lập pháp và công khai cho công chúng, mặc dầu vẫn mong muốn báo cáo thường xuyên hơn. Kinh nghiệm hay của thế giới cũng gợi ý là nên tiến hành kiểm toán độc lập các hoạt động quản lý nợ hàng năm. Pháp luật về quản lý nợ cũng phải đặt ra yêu cầu bao quát hết tất cả các giao dịch và bảo lãnh nợ, kể cả chính quyền địa phương, các quỹ ngoài ngân sách và các thiết chế công (public corporations). Một số nước cấm các cơ quan này trực tiếp vay và trả nợ mà sử dụng một số hình thức gián tiếp như cho vay lại nhằm tránh rủi ro tài khóa. Luật nợ công hoặc tương tự cần phải xác định rõ các hạn chế đối với chính quyền địa phương, các quỹ ngoài ngân sách và các thiết chế công và các biện pháp theo dõi, giám sát những hạn chế này (thông qua văn bản dưới luật). Minh bạch tài khóa đòi hỏi quản lý nợ công phải được điều chỉnh bởi pháp luật và văn bản dưới luật dưới dạng hướng dẫn thủ tục chính thức và quy định chi tiết về quy trình quản lý nợ, các thủ tục kiểm tra và báo cáo. Nếu có thể bao gồm các hạn chế về những vấn đề như các loại công cụ để quản lý nợ, các thông số rủi ro, nội dung của chiến lược nợ trung hạn, phương pháp phân tích nghĩa vụ nợ dự phòng và rủi ro bảo lãnh chính phủ cũng như các chuẩn mực kế toán và yêu cầu báo cáo và kiểm toán. Nếu luật quy định giới hạn nợ bảo lãnh thì các văn bản dưới luật phải quy định tiêu chí cụ thể để xác định và phê chuẩn bảo lãnh. Văn bản pháp luật cũng phải xác định trách nhiệm của đơn vị quản lý nợ dự phòng đặt ở đâu, cũng như xác định rõ mục tiêu của đơn vị đó, kể cả giảm thiểu chi phí trả nợ và quản lý các rủi ro liên quan. Người đứng đầu đơn vị này có thể được bộ trưởng tài chính giao nhiệm vụ quản lý nợ trong và ngoài nước. Ở một số nước như Anh hoặc Ireland cơ quan quản lý nợ có quyền hạn và tính độc lập khá rộng do cơ quan lập pháp ấn định thông qua hậu kiểm. Ngoài ra, theo đại diện IMF tại Việt Nam, không nên quá lệ thuộc vào ngưỡng nợ vì thực tế xảy ra trên thế giới những năm gần đây cho thấy những nước rơi vào khủng hoảng tài khoá đều có tỷ lệ nợ trên GDP khá thấp. Ví dụ: Ac-hen-ti-na năm 2001, tỷ lệ đó chỉ ở mức 45%; Ukraina (2007) chỉ 13%; Thái Lan (1996) chỉ có 15%; Venezuela (1981) chỉ có 15%; Rumania (2007) chỉ có 20%, vv... Đại diện IMF cũng cho rằng cần quan tâm nhiều hơn đến cơ cấu nợ, đến nghĩa vụ nợ dự phòng và đảm bảo niềm tin cho thị trường trong chiến lược tài khoá trung hạn và phản ánh đầy đủ trong chiến lược và giám sát chặt chẽ. Vậy so với thông lệ tốt trên thế giới thì việc quản lý nợ công ở nước ta có gì khác? 1. Nhìn chung, trên văn bản, việc quản lý nợ công ở Việt Nam không khác nhiều so với thông lệ tốt trên thế giới. Khuôn khổ pháp luật và thể chế cho quản lý nợ ở nước ta đã được cải thiện rất đáng kể từ khi Luật Quản lý nợ công được ban hành và có hiệu lực kể từ đầu năm 2010. Cụ thể, vai trò của các thiết chế chủ yếu như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Bộ Tài chính, Bộ KHĐT, Ngân hàng Nhà nước, vv... đều được quy định rõ từ khi hoạch định chủ trương cho đến các khâu cụ thể thuộc quy trình quản lý nợ. Đặc biệt Luật quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính có vai trò và trách nhiệm nòng cốt trong toàn bộ quy trình quản lý nợ nói chung và đặc biệt là quản lý nợ công. Trước đó, nhất là trước năm 2004, vai trò và mối quan hệ giữa các cơ quan chính phủ như giữa Bộ Tài chính và KHĐT và với Ngân hàng Nhà nước đều chưa đủ rõ. Đặc biệt việc thành lập Cục quản lý nợ và Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là một bước tiến lớn về mặt thiết chế quản lý nợ, đưa Việt Nam tiến sát các nước có khuôn khổ pháp lý và thể chế vững mạnh cho quản lý nợ quốc gia. Tóm lại, sự khác biệt giữa Việt Nam và thông lệ tốt trên thế giới có lẽ chủ yếu nằm ở thực tế triển khai. 2. Sự khác biệt lớn nhất giữa Việt Nam và thông lệ tốt trên thế giới là vấn đề minh bạch tài khóa, cụ thể là mức độ tiếp cận của công chúng đối với thông tin nợ công, nhất là nợ của Doanh nghiệp nhà nước. Quy định của pháp luật về việc công bố thông tin nợ công ở Việt Nam có phần khác so với thông lệ trên thế giới mặc dầu quy định về phạm vi bao quát của thông tin về nợ công trong Luật quản lý nợ công Việt Nam (điều 47) khá đầy đủ và tương đối phù hợp với thông lệ quốc tế, trừ phần các quỹ tài chính ngoài ngân sách. Khác biệt chính là ở chỗ pháp luật Việt Nam không quy định cụ thể về kỳ báo cáo. Theo Hướng dẫn quản lý nợ công của IMF (2003) cũng như Cẩm nang minh bạch tài khóa (2007) thì thông tin về nợ công phải bao quát cả trong quá khứ, hiện tại và dự tính cho tương lai. Điều này là hết sức cần thiết không chỉ để đảm bảo tính hệ thống của thông tin về nợ vì nợ đồng nghĩa với nghĩa vụ trả nợ trong tương lai mà quan trọng không kém là nhằm tăng cường khả năng can thiệp và phòng ngừa tình huống xấu xảy ra. Ví dụ: nếu thông tin về Vinashin được cung cấp đầy đủ và kịp thời, Quốc hội, các phương tiện thông tin đại chúng và nhân dân tham gia ngay từ khi nó chưa bị lún sâu vào khủng hoảng và ngập ngụa trong nợ nần như hiện nay thì tình hình chắc chắn đã tốt đẹp hơn nhiều. Hơn nữa công chúng chứ không phải chỉ cơ quan lập pháp mới được tiếp cận thông tin về nợ công, đó là chưa nói tới đặc điểm chính trị của Quốc hội ở nước ta khác hẳn với nhiều nước khác. Luật quản lý nợ công Việt Nam quy định chỉ cung cấp thông tin cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội theo định kỳ hàng năm hoặc khi có yêu cầu. Còn việc công bố thông tin về nợ cho công chúng thì quy định rất khái quát là theo quy định của pháp luật. Thật vậy, hiện tại Bộ Tài chính mới công bố trên website của mình Bản tin nợ nước ngoài với chu kỳ 6 tháng một lần, với độ trễ là 6 tháng. Bản tin này dựa trên quy chế ban hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ năm 2006, tức là khá lâu trước khi Luật quản lý nợ công được phê chuẩn và có hiệu lực từ 1 tháng 1 năm 2010. Luật cũng không có điều khoản nào quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước nào (Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hay các bộ nào) trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công. Vai trò của Bộ tư pháp hoàn toàn vắng bóng trong Luật này. Bản tin nợ nước ngoài này không bao gồm các khoản nợ nước ngoài còn lại của khu vực công, khu vực tư nhân và đặc biệt là nợ trong nước với xu thế ngày một tăng cả về trị số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng số nợ. Tóm lại, việc tiếp cận thông tin của công chúng về nợ nói chung, nợ công nói riêng ở nước ta hiện nay rất hạn chế. Một vấn đề quan trọng liên quan là chất lượng thông tin, làm sao để người tiếp nhận thông tin, nhất là người dân thường có thể hiểu đúng và dễ dàng. Kinh nghiệm thế giới cho thấy cơ quan Kiểm toán Nhà nước có thể giúp trong trường hợp này bằng cách nghiên cứu sử dụng các khái niệm dễ hiểu, dễ chấp nhận cho đại bộ phận công chúng. Ví dụ ở Anh, Kho bạc, Cục quản lý nợ và Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh phối hợp với nhau để xây dựng và ban hành các quy định chi tiết cho việc công bố về tài khoản quản lý nợ. Tài khoản này được Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh kiểm toán và công bố hàng năm. Ngoài tài khoản năm, Cục quản lý nợ Anh còn ban hành báo cáo quý để cập nhật chi tiết về danh mục nợ chính phủ. Ngoài ra, họ còn ban hành Báo cáo hoạt động hàng năm của cơ quan. 3. Luật quản lý nợ công Việt Nam không đề cập việc xây dựng chiến lược quản lý nợ mà chỉ quy định chung là Quốc hội quyết định “mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm năm”. Theo chúng tôi Luật cần bổ sung quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn chiến lược nợ, ít nhất là chiến lược nợ công vì hai lẽ: (i) Vay nợ (trong và ngoài nước) đã trở thành một kênh huy động vốn ngày càng quan trọng và phổ biến. Việc này cần được dẫn dắt bởi một tầm nhìn với sự đóng góp của các nhà khoa học và đại biểu của dân ở tầm chiến lược và không nên chỉ phó thác cho Chính phủ. Đại diện của IMF tại Việt Nam hiện nay cũng cho rằng nên xây dựng một chiến lược công phu để đối mặt với các thách thức của 10 năm tới. Việc này cũng quan trọng tương tự như xem xét phê chuẩn Chiến lược phát triển KT-XH, Chiến lược Cải cách Pháp luật và Tư pháp, vv...; (ii) Trong điều kiện hiện nay, khi nước ta đã hội nhập khá sâu vào nền kinh tế khu vực và thế giới thì rủi ro cũng ngày một tăng cao và việc Quốc hội xem xét và phê chuẩn các vấn đề tài khóa mang tầm chiến lựơc và chính sách sẽ giúp phòng ngừa các rủi ro có tính vĩ mô và phông thời gian dài hơn thay vì chỉ quan tâm các vấn đề có tính thường nhật đã cho thấy đó là sự lựa chọn đúng đắn. Bản lĩnh và năng lực của các đại biểu Quốc hội thể hiện qua một số sự kiện nổi bật gần đây như khi thảo luận về chủ trương mở rộng địa giới hành chính của Hà Nội, đường sắt cao tốc Bắc Nam, các tập đoàn nhà nước, đặc biệt là Vinashin, vv... đã khẳng định điều nói trên. 4. Luật Quản lý nợ công Việt Nam không quy định kiểm toán các hoạt động quản lý nợ của các cơ quan được Chính phủ giao trách nhiệm này như thông lệ trên thế giới gợi ý mà chỉ quy định kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay (giao cho Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập). Luật cũng không quy định trách nhiệm gì cụ thể cho Kiểm toán Nhà nước đối với nợ công. Theo chúng tôi cần xem xét bổ sung điểm này để tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính phủ, nhất là khi thực tiễn quản lý nợ của nước ta có phần khác với thế giới (Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về nợ Chính phủ; Ngân hàng Nhà nước chịu trách nhiệm về nợ doanh nghiệp mà một bộ phận nợ doanh nghiệp cũng là nợ công như định nghĩa của Luật quản lý nợ công Việt Nam. Tháng 5 năm 2000 Ủy ban nợ công của INOSAI đã ban hành bản “Hướng dẫn về báo cáo nợ công” (Guidance on the Reporting of Public Debt) và khuyến khích các nước nghiên cứu áp dụng cho phù hợp với hoàn cảnh của mình. Bản hướng dẫn có 4 phần: i) vai trò của cơ quan kiểm toán tối cao trong việc báo cáo nợ công; ii) Hướng dẫn định nghĩa nợ công; iii) Xác nhận và đo lường nợ công; và iv) Hướng dẫn công bố nợ công. Những thông điệp quan trọng của tài liệu này gồm: Cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) cần phát huy tối đa sự đóng góp của mình trọng phạm vi thẩm quyền trách nhiệm mà từng quốc gia quy định nhằm thúc đẩy Chính phủ đưa ra áp dụng các quy định lành mạnh để quản lý tài chính và kiểm soát nợ công. Ví dụ: SAI có thể cân nhắc đưa ra các câu hỏi mang tính chính sách; Ngoài ra có một loạt nhiệm vụ mà cơ quan kiểm toán tối cao có thể được yêu cầu tham gia, chẳng hạn: Kiểm toán các thông tin về nợ công trước khi ban hành. 5. Việt Nam cũng quy định chính quyền tỉnh không được trực tiếp vay nước ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Việc này phù hợp với thông lệ tốt trên thế giới.