Nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công

6NaâNg cao NaêNg löïc caïNh traNh - töø chíNh quyeàN ñòa phöôNg ñeáN doaNh Nghieäp NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 119 - tháng 9/2017 NAÂNG CAO HIEÄU QUAÛ VAØ CHAÁT LÖÔÏNG DÒCH VUÏ COÂNG GS. NGUYỄN QUANG THáI* ThS. NGUYỄN HồNG NHUNG* *Viện Nghiên cứu phát triển Việt Nam Cải cách dịch vụ công là một bộ phận của cải cách thể chế ở nước ta trong giai đoạn tới. Dịch vụ công bao gồm dịch vụ hành chính công do các cơ quan nhà nước tiến hành; dịch vụ sự nghiệp công được ủy nhiệm từng phần cho khu vực tư nhân thực hiện và các dịch vụ công ích khác do các tổ chức công và cả tư nhân thực hiện. Quá trình cải cách dịch vụ công nhằm nâng cao chất lượng của toàn bộ dịch vụ công và cũng dành cơ hội nhiều hơn trong đó khu vực tư nhân cùng tham gia nhằm tận dụng các nguồn lực của xã hội để tổ chức công tác dịch vụ công trong xã hội một cách hiệu quả và có chất lượng cao. Từ khóa: Cải cách dịch vụ công Enhance efficiency and quality of public service Public service reform is part of institutional reform in Vienam in the coming period. Public services include public administrative services carried out by state agencies; public business service delivery is mandated in part by the private sector for implementation and other public services by public and private organizations. The public service reform process aims to improve the quality of public services as a whole, and also places greater opportunities on the part of the private sector to take advantage of the resources of society to organize services in the society effectively and with high quality. key words: Public service reform 1. Đổi mới dịch vụ công Theo nghĩa ban đầu, dịch vụ công (public service) là các dịch vụ phục vụ toàn dân nhưng do các cơ quan nhà nước thực hiện, bao gồm các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, đến giáo dục, y tế, văn hóa, bảo trợ xã hội... Trong quá trình đổi mới, Việt Nam kiên trì nhấn mạnh chức năng quản lý nhà nước nhằm đảm bảo cung ứng với chất lượng tốt và đa dạng dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, nhưng khi tiến hành cung ứng dịch vụ công, các cơ quan nhà nước có thể ủy quyền một phần các hoạt động này để khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội đảm nhiệm, theo các quy định, tiêu chuẩn của Nhà nước và giám sát của xã hội. Làm như vậy, các cơ quan nhà nước hoạt động hiệu quả hơn và sử dụng tốt hơn các nguồn lực của xã hội. Khái niệm “dịch vụ công” được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, dịch vụ công là những hàng hoá, dịch vụ được Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Theo đó, dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, toà án cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng. Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hoá, dịch vụ phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ hỗ trợ trực tiếp hay gián tiếp cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Phạm vi dịch vụ công dù khác biệt ít nhiều với từng quốc gia, nhưng có những nét tương đồng. Ở Canada có 34 loại hoạt động được gọi là dịch vụ công từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các hoạt động kinh tế - xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hóa, bảo hiểm xã hội,). Trong khi đó, ở Pháp, với quan niệm rộng, dịch vụ công bao gồm các hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do 7NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 119 - tháng 9/2017 cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức và tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Cụ thể, dịch vụ công bao gồm các hoạt động sự nghiệp (giáo dục, văn hóa, y tế, thể thao), các hoạt động công ích (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường), các hoạt động hành chính công về chứng thực, thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng Ở Italy, dịch vụ công được giới hạn hẹp hơn, chủ yếu là hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục), hoạt động dịch vụ công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động hành chính công khác như chứng thực, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện... Ở Việt Nam, trong quá trình đổi mới, dịch vụ công không ngừng mở rộng phạm vi và nâng cao chất lượng. Dịch vụ công được quan niệm bao gồm các hoạt động liên quan đến chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước, nhưng các chức năng hành chính công, như hoạt động của các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao vẫn do Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm. Như vậy, trong đổi mới, Việt Nam nhấn mạnh vai trò chủ thể của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng, tách hoạt động sự nghiệp trong dịch vụ công ra khỏi hoạt động hành chính công quyền nhằm giảm tải cho bộ máy quản lý nhà nước, đồng thời các cơ quan của Chính phủ kiên trì thực hiện chức năng quản lý nhà nước tất cả các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, trên khắp các địa bàn. Như vậy, đổi mới dịch vụ công sẽ giúp khai thác tốt hơn các nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân dưới sự giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước. Như vậy, Nhà nước có thể xã hội hóa một số dịch vụ công, trao một phần việc cung ứng một số loại hình dịch vụ công, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước, thu gom rác, đến cả hoạt động công chứng cho khu vực ngoài Nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, ngay cả khi Nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết, giám sát theo các tiêu chuẩn, quy chế do Nhà nước quy định nhằm đảm bảo sự công bằng, minh bạch và chất lượng cao trong phân phối các dịch vụ công này và khắc phục các bất cập của hoạt động dịch vụ công chạy theo lợi nhuận đơn thuần. Cải cách thể chế kinh tế thị trường và tăng cường vai trò của khu vực tư nhân trong nền kinh tế xã hội sẽ là nền móng quan trọng cải cách dịch vụ công. Khi đó, rất nhiều hoạt động dịch vụ công, hoạt động công ích sẽ được Nhà nước ủy quyền để tư nhân và các tổ chức xã hội thực hiện, nhằm tạo thuận lợi cho sinh hoạt của người dân và xã hội. Theo từng bước cải cách, các cơ quan nhà nước chỉ giữ lại một bộ phận dịch vụ công mà khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội không làm hoặc tạm thời không muốn làm. Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, cũng có thể chia dịch vụ công thành các loại sau: - Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ công. Để thực hiện chức năng này, Nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch... Trong quá trình đổi mới, từng bước, khu vực tư nhân cũng được thực hiện các dịch vụ này như công chứng, chứng thực, thừa phát lại... Người dân được hưởng những dịch vụ này phải đóng lệ phí mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước hoặc để chi trả chi phí cho đơn vị, cơ quan thực hiện. - Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khỏe, thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là Nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm nên Nhà nước đã chuyển giao một phần việc cung ứng loại dịch vụ công này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội. - Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai ban đầu chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thực hiện. Trong quá 8NaâNg cao NaêNg löïc caïNh traNh - töø chíNh quyeàN ñòa phöôNg ñeáN doaNh Nghieäp NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 119 - tháng 9/2017 trình cải cách DNNN, có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân đứng ra đảm nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số đô thị và nông thôn, cung ứng nước sạch ở đô thị và nông thôn cũng có thể chuyển giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc toàn bộ. 2. Cải cách dịch vụ hành chính công Quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế đòi hỏi đất nước ta phải tiến hành những sự thay đổi lớn, trong đó có sự thay đổi về cải cách hành chính với trọng tâm là cải cách dịch vụ hành chính công. Trong hơn 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã chú trọng đổi mới và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công, coi đây là một khâu quan trọng trong việc thực hiện chương trình cải cách nền hành chính cả về thể chế, thủ tục, tổ chức bộ máy và cán bộ. Trong tiến trình đổi mới, Quốc hội đã ba lần sửa đổi và ban hành Hiến pháp, sửa đổi và ban hành hàng trăm Bộ Luật, Luật, Pháp lệnh trên cơ sở Bộ Luật cơ bản là Hiến pháp. Chỉ riêng Quốc hội khóa XIII (2011-2016) đã thông qua 222 Bộ Luật, Luật, Nghị quyết và Pháp lệnh. Chính phủ và các địa phương đã áp dụng các phương tiện kỹ thuật điện tử, tin học để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công, thể hiện trong việc cung cấp thông tin về thể chế, tổ chức, đấu thầu các dự án chi tiêu công, cải tiến đăng ký cấp phép kinh doanh, cấp phép đầu tư, đổi mới hoạt động công chứng, chứng thực... Các Nghị quyết 19-CP của Chính phủ ban hành từ năm 2014 đến năm 2017, Nghị quyết 35-CP về phát triển doanh nghiệp đã đưa ra các chủ trương và giải pháp quan trọng để cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, phát triển doanh nghiệp trong nền kinh tế. Sự hỗ trợ của công nghệ thông tin đã tạo ra mô hình Chính phủ điện tử, giảm chi phí cho các doanh nghiệp khi kê khai quyết toán thuế, thủ tục cấp phép đầu tư một cách nhanh gọn. Giao ban trực tuyến của Chính phủ, các bộ, ban ngành từ Trung ương cho đến địa phương đã tạo ra sự thay đổi từ phương pháp, cách thức xử lý công việc, tiếp thu ý kiến chỉ đạo một cách nhanh chóng và công khai, giảm chí phí hội họp. Nhìn chung việc cung ứng dịch vụ hành chính công ở nước ta có một số tiến bộ, đáp ứng yêu cầu cơ bản cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Nhân dân và doanh nghiệp được tạo thuận lợi và dễ dàng hơn trong một số việc cần giải quyết với cơ quan nhà nước, như đăng ký kinh doanh, làm thủ tục hộ tịch, tìm hiểu luật pháp và trợ giúp pháp lý. Bên cạnh đó, cung ứng dịch vụ công ở nước ta hiện nay vẫn còn có những vấn đề đặt ra cần phải giải quyết để tiến tới mục tiêu xây dựng dịch vụ hành chính công trong sạch, vững mạnh đáp ứng với yêu cầu phát triển triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Các Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ XII, Nghị quyết Trung ương về cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới thể chế kinh tế thị trường, đổi mới DNNN, phát triển kinh tế tư nhân đang mở ra triển vọng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công [1, 2]. Liên quan đến nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công, việc công khai, minh bạch là yếu tố quan trọng của một nền hành chính công vươn tới mục tiêu phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội và đời sống nhân dân. Ở nước ta hiện nay, dù đã đổi mới nhiều, nhưng vẫn còn tình trạng sự phân công, phân cấp giữa các ngành và các cấp chưa thật sự rành mạch. Thậm chí còn tình trạng manh mún, cát cứ và lợi dụng chức quyền... [3]. Ba mươi năm đổi mới, đất nước ta vẫn chưa xây dựng được hệ thống thể chế hành chính đồng bộ, còn sự chồng chéo và thiếu thống nhất giữa các cơ quan và các văn bản pháp luật; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp; trật tự kỷ cương đối với cán bộ, công chức, viên chức chưa nghiêm. Cách thức tổ chức bộ máy hành chính chưa khoa học, còn cồng kềnh, vẫn còn những biểu hiện tập trung quan liêu và phân tán. Chưa tạo ra được những cơ chế, chính sách tài chính phù hợp với hoạt động của cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm cung ứng dịch vụ hành chính công. Đó là miếng đất “tốt” cho tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí. Đồng thời vẫn không phát huy được tính tích cực, tự giác của các cơ quan tổ chức hành chính và cán bộ công chức. Trên thực tế vẫn còn các rào cản về tư duy và tâm lý “sợ mất quyền (hành)”, ngại trách nhiệm của một bộ phận cán bộ công chức. Hy vọng rằng với các quyết sách của Đảng, sự nỗ lực của các cơ quan công quyền và sự giám sát của xã hội, dịch vụ hành chính công sẽ được cải thiện mạnh mẽ trong thời gian tới. 9NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 119 - tháng 9/2017 3. Cải cách toàn diện dịch vụ công trong giai đoạn mới Trong giai đoạn mới của đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, yêu cầu cải cách dịch vụ công nói chung và thực hiện mạnh mẽ xã hội hóa dịch vụ công là một khâu quan trọng trong toàn bộ việc đổi mới thể chế kinh tế và chính trị, xây dựng một thể chế hiện đại, hội nhập, thực hiện tốt nhất chức năng của Nhà nước kiến tạo trong giai đoạn mới. Trong vấn đề này, cần phân biệt giữa tăng cường vai trò của quản lý nhà nước và việc trực tiếp cung ứng dịch vụ công để thích ứng với việc xây dựng bộ máy quản lý nhà nước tinh gọn với việc nâng cao chất lượng dịch vụ công khi có sự tham gia của các đơn vị ngoài Nhà nước (mà ta thường gọi chung là xã hội hóa, mà bản chất là cho phép khu vực tư nhân được ủy thác thực hiện một số chức năng mà trước đây chỉ dành cho khu vực công). Có thể nêu một số phương hướng và giải pháp chủ yếu để cải cách dịch vụ công trong giai đoạn mới như sau: Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy và tầm nhìn chiến lược để thực hiện công cuộc đổi mới trong tình hình mới, nhất là yêu cầu hội nhập quốc tế và cạnh tranh gay gắt, hình thành nền kinh tế phát triển năng động, hiệu quả, thích ứng nhanh với các diễn biến phức tạp của tình hình mới, trong khi bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có chất lượng cao. Như vậy, một mặt Nhà nước sẽ hoạt động ngày càng hiệu quả hơn và mặt khác mọi người dân đều có thể tham gia đóng góp vào các hoạt động xã hội, tiếp cận dễ dàng các dịch vụ công và góp phần thực hiện công bằng xã hội trong thực hiện và hưởng thụ các dịch vụ công đa dạng, kể cả người thuộc tầng lớp “yếu thế” (người nghèo, người khuyết tật, người ở vùng sâu, vùng xa, người dân tộc thiểu số...). Hai là, cải cách mạnh mẽ bộ máy nhà nước, quy trình công nghệ thực hiện dịch vụ công một cách công khai, minh bạch để người dân có thể dễ dàng tiếp cận các dịch vụ công, với các thủ tục rõ ràng, đơn giản, trong khi bộ máy quản lý nhà nước nói chung chỉ tập trung nguồn lực hạn chế của ngân sách vào một số lĩnh vực các hoạt động dịch vụ công thiết yếu mà khu vực tư nhân không làm hoặc làm không hiệu quả như an ninh, quốc phòng, các đầu tư mạo hiểm phát triển KHCN, đổi mới sáng tạo... tạo môi trường thuận lợi cho kinh tế phát triển. Các cơ quan nhà nước cũng tăng cường việc tạo lập các chuẩn mực dịch vụ công và tăng cường công tác hậu kiểm để góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công (như việc đổi mới công tác công chứng, chứng thực vừa qua đã có sự cải tiến mạnh mẽ). Thực hiện mạnh mẽ các giao dịch điện tử và kết nối mạng để chất lượng dịch vụ của các cơ quan đăng ký kinh doanh, thuế, hải quan, quản lý nhà đất... được thực hiện liên hoàn, thông suốt và được kiểm soát chặt chẽ. Ba là, tăng cường mạnh mẽ việc xã hội hóa dịch vụ công như đã được đề ra từ Đại hội Đảng khóa VIII (1996), cụ thể là tăng cường theo lộ trình rõ ràng, sự tham gia rộng rãi của khu vực tư nhân được ủy thác, được trực tiếp thực hiện các dịch vụ công mà trước đây do các cơ quan chính phủ thực hiện, làm cho bộ máy nhà nước gọn nhẹ, năng động, hiệu quả, đồng thời tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong dịch vụ công với sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan quản lý nhà nước, của người dân, doanh nghiệp và toàn xã hội. Cần nhấn mạnh là xã hội hóa dịch vụ công không có nghĩa là giảm vai trò quản lý của các cơ quan nhà nước mà thay vì trực tiếp cung cấp mọi dịch vụ công, Nhà nước chỉ cần điều tiết đảm bảo các dịch vụ công ngày càng đa dạng, có chất lượng ngày càng cao và phong phú, còn việc cung ứng dịch vụ công trong nhiều lĩnh vực có thể được giao cho các thành phần kinh tế, các tổ chức xã hội thực hiện. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội lần thứ XII của Đảng; 2. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016, 2017), Nghị quyết Trung ương về cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng; Các Nghị quyết về đổi mới thể chế, đổi mới DNNN, phát triển khu vực tư nhân; 3. Ngân hàng Thế giới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ.