Nghiên cứu về hợp tác công-tư ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế

Xã hội học số 3 (123), 2013 Bản quyền thuộc Viện Xã hội học www.ios.org.vn NGHIÊN CỨU VỀ HỢP TÁC CÔNG-TƯ Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ NGÔ NGỌC THẮNG Quan hệ đối tác Công-Tư (PPP) được coi là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước có được cơ sở hạ tầng cần thiết phục vụ lợi ích công và phát triển kinh tế-xã hội. Tầm quan trọng này đã được khẳng định không chỉ ở các nước châu Âu mà còn cả ở các nước ASEAN và nhiều nước khác trên thế giới. Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đánh giá rằng chính các nước đang phát triển là những nước sử dụng nhiều nhất PPP, coi đây là các công cụ cải cách quan trọng lĩnh vực quản lý công. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Theo Yescombe, tác giả cuốn Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ hợp tác công-tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công-tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Trong lịch sử quản lý phát triển Việt Nam, đã từng xuất hiện hình thức PPP. Chẳng hạn, vào thời nhà Trần đã thực hiện chính sách "ngụ binh ư nông" và cho phép quân đội được sản xuất nông nghiệp để tự cân đối quân lương dự phòng cho các chiến lược phát triển dài hạn của quân đội. Các quyết sách của nhà Trần đã tạo ra sự phát triển mạnh mẽ của quân đội và tăng cường sự gắn kết của mối quan hệ quân với dân. Nhà Lê, trong Bộ Luật Hồng Đức và Bản đồ Hồng Đức đã áp dụng phổ biến Mô hình quản lý Bát hoàng Kỳ. Thời nhà Nguyễn thực hiện chủ trương cho phép tù nhân được khai khẩn tại các vùng đất hoang, đất ven biển. Nhờ vậy, nhà Nguyễn đã cải tạo được và đóng góp cho đất nước các vùng đất phì nhiêu tại Ninh Bình và Thanh Hóa như ngày nay. Hiện tại phương thức PPP đang là vấn đề nóng hổi tại Việt Nam. Khái niệm hợp tác công - tư thường gắn với mô hình BOT (hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao), BT (hợp đồng xây dựng - chuyển giao), BTO (hợp đồng xây dựng - chuyển giao - vận hành), BOO (hợp đồng xây dựng - sở hữu - vận hành). Trên thực tế có nhiều hình thức hợp tác công - tư với nhiều cấp độ khác nhau về chia sẻ trách nhiệm và rủi ro từ hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê, nhượng quyền Các dự án PPP của Việt Nam đang ưu tiên vào các lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng “cứng” như đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, hệ thống thu gom xử lý chất thải, nhà máy điện, nước, cơ sở hạ tầng mềm về y tế,  PGS.TS, Học viện Chính trị-Hành chính Khu vực 1, Chủ nhiệm Đề tài Khoa học cấp Nhà nước (2012-2015): “Hợp tác công tư ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”. Xã hội học số 3 (123), 2013 Bản quyền thuộc Viện Xã hội học www.ios.org.vn giáo dục, công nghệ thông tin Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Thủ tướng Chính phủ ban hành theo quyết định 71/2010/TTg, trong đó PPP được định nghĩa là “việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Tuy nhiên, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế như hiện nay, thì hợp tác công-tư là một vấn đề rất mới và cấp thiết cần được nghiên cứu cả trên phương diện khoa học, thực tiễn và thể chế-chính sách. Thứ nhất, về phương diện khoa học, tính cấp thiết và ý nghĩa của nghiên cứu hợp tác công tư xuất phát từ nhu cầu Việt Nam hóa lý thuyết hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước phương Tây; hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư; xây dựng bộ môn Kinh tế học hợp tác công-tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam. Điều này được luận giải ở mấy khía cạnh sau đây: (i) Các lý thuyết về hợp tác công-tư vốn phát sinh từ các nước phương Tây, mà mỗi trường phái thường bị chế định bởi chủ thuyết phát triển khác nhau. Những lý thuyết gia theo tư tưởng xã hội chủ nghĩa (cải cách) đề cao vai trò của khu vực công trong quản lý và phát triển xã hội, nhất là qua thử thách khủng hoảng kinh tế-tài chính thế giới 2008-2010, thừa nhận sự tham gia của khu vực tư nhân có giới hạn. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Tân tự do cổ vũ cho mở rộng vai trò của tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công, thu hẹp phạm vi của nhà nước càng nhiều càng tốt, thậm chí nhiều nước còn tư nhân hóa một số lĩnh vực dịch vụ công trước đây do nhà nước đảm nhiệm. Những lý thuyết gia theo Chủ nghĩa Dân chủ xã hội, tuy thừa nhận kinh tế thị trường, nhưng luôn nhấn mạnh đến vai trò nhà nước và hợp tác công-tư. Trước vô số các lý thuyết tác động đến nước ta trong những năm qua đòi hỏi phải có sự tỉnh táo, bởi có người đồng nhất mở rộng khu vực tư nhân với tư nhân hóa, còn bộ phận khác lại cường điệu hóa vai trò của nhà nước gây nên tình trạng trì trệ của khu vực công, không khai thác được vai trò, lợi thế của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ công. Do đó, Việt Nam hóa các lý thuyết ngoại sinh là nhu cầu khoa học mang ý nghĩa thực tiễn cấp bách. Đề tài này được triển khai sẽ là một đóng góp bước đầu vào thực hiện nhiệm vụ đầy khó khăn này, qua đó định hình khung lý thuyết hợp tác công-tư phù hợp đặc điểm nước ta hiện nay. (ii) Về hoàn thiện và thống nhất khái niệm hợp tác công-tư. Khái niệm hợp tác công-tư (Private Public Partnership) vẫn là điều mới mẻ đối với Việt Nam, nội hàm của nó chưa rõ ràng và thiếu định nghĩa thống nhất trong giới nghiên cứu cũng như các nhà hoạch định chính sách. Có người hiểu hợp tác công-tư đồng nhất với xã hội hóa dịch vụ công. Người khác lại hiểu hợp tác công-tư chỉ giới hạn ở hình thức đầu tư BOT (Hợp đồng Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao), BTO (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành) hoặc BT (Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao) giữa nhà nước và các tổ chức tư nhân khi thực hiện các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Có người lại hiểu hợp tác công-tư là nhà nước và tư nhân cùng góp vốn để thực hiện một công trình, dự án nào đó theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước. Không ít người xem hợp tác công-tư là nhà nước ủy quyền cho tư nhân một phần những hạng mục vốn trước đây do nhà nước nắm giữ nhưng không làm mất đi trách nhiệm của nhà nước. Người khác lại có quan niệm rộng hơn khi xem hợp tác công-tư là thu hút tư nhân tham gia bất cứ lĩnh vực nào mà họ có thế mạnh trong cung ứng dịch vụ công, còn nhà nước làm bất cứ những gì có thể để tư nhân mạnh lên khi cung ứng dịch vụ công... Tất cả những viện dẫn nêu trên cho thấy còn thiếu một định nghĩa rõ ràng về hợp tác công-tư làm cơ sở cho các Xã hội học số 3 (123), 2013 Bản quyền thuộc Viện Xã hội học www.ios.org.vn nghiên cứu cơ bản và hoạch định chính sách. Khoảng trống đó cần phải được khỏa lấp trong đề tài khoa học này. (iii) Các ngành khoa học hiện có ở Việt Nam như Kinh tế học công cộng, Chính sách công, Hành chính công gặp những giới hạn khi nghiên cứu hợp tác công-tư. Hay nói cách khác, đối tượng nghiên cứu của các ngành khoa học này chủ yếu tập trung vào khu vực công mà ít nghiên cứu khu vực tư nhân, hoặc tách biệt giữa khu vực công với khu vực tư nhân. Có trường phái cường điệu hóa vai trò của khu vực công, trường phái khác lại cổ vũ cho mở rộng vai trò và phạm vi của khu vực tư nhân trong tham gia cung ứng các dịch vụ công, đối lập hai khu vực này. Rất thiếu những ngành khoa học nghiên cứu quan hệ hợp tác, cộng sinh, tương hỗ giữa khu vực công và khu vực tư trong cơ cấu tổng thể đời sống kinh tế-xã hội. Khoảng trống này đang hối thúc phải sớm xây dựng các ngành: Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách hợp tác công-tư. Với ý nghĩa đó, nghiên cứu của đề tài này sẽ góp phần đặt nền móng cho hình thành các ngành khoa học Kinh tế học hợp tác công tư và Chính sách hợp tác công-tư ở Việt Nam. Thứ hai, về phương diện thực tiễn, nghiên cứu hợp tác công-tư sẽ tìm ra giải pháp hữu dụng nhằm khắc phục tình trạng tách biệt công-tư hiện nay, đảm bảo kết nối hai khu vực này thành một phức thể trong đời sống kinh tế-xã hội; năng động hóa khu vực công; thúc đẩy bình đẳng giữa khu vực tư với khu vực công trong thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, tránh phân biệt đối xử; góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế-xã hội; phòng và chống tham nhũng, lãng phí; nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ thỏa mãn nhu cầu người tiêu dùng. (i) Hợp tác công-tư là cơ hội khắc phục tình trạng phân tách cơ học giữa khu vực công và khu vực tư, phân biệt đối xử với khu vực tư nhân, tìm cơ chế kết nối hai khu vực này trong thực hiện các mục tiêu quốc kế, dân sinh, đặc biệt là trong cung ứng các dịch vụ công. Hiện nay vẫn còn tình trạng cường điệu hóa vai trò của khu vực công trong quản lý và phát triển xã hội, trong cung ứng các dịch vụ công, tiếp tục đẩy gánh nặng về phía nhà nước, gây nên các tình trạng lãng phí, trì trệ, chậm hiện đại hóa khu vực công. Đồng thời, nó cũng cản trở quá trình thực hiện quyền bình đẳng giữa khu vực tư nhân với khu vực nhà nước trong phát triển kinh tế-xã hội, duy trì tình trạng phân biệt đối xử. Do đó, nghiên cứu hợp tác, kết nối giữa khu vực công với khu vực tư thành một phức thể sẽ cho phép phát huy sức mạnh của toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội, thể chế nhà nước - một vấn đề còn ít được đề cập từ trước tới nay. (ii) Hợp tác công-tư nhằm tìm động lực cải cách và năng động hóa khu vực công, khắc phục các biểu hiện trì trệ, lãng phí, tham nhũng, chia sẻ rủi ro giữa nhà nước với tư nhân. Cường điệu hóa khu vực công đã đẩy đầu tư công tăng, gây gánh nặng nợ công, lạm phát và bất ổn kinh tế vĩ mô, ít đưa lại hiệu quả kinh tế đối với các dự án sử dụng nguồn lực công. Do đó, để thúc đẩy cải cách khu vực công đi vào chiều sâu, năng động hóa vai trò của khu vực công, đòi hỏi phải đi tìm khả năng hợp tác với khu vực tư nhân, nhất là mở rộng sự tham gia đầu tư của tư nhân vào phát triển dịch vụ công, áp dụng các phương thức quản lý của tư nhân vào quản lý và phát triển xã hội mang lại hiệu quả cao hơn, chia sẻ trách nhiệm giữa nhà nước và tư nhân khi giải quyết các mục tiêu quốc kế, dân sinh. Mở rộng hợp tác công-tư có thể giải quyết nhiều bế tắc của quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước, xây dựng các mô hình hỗn hợp có khả năng phát huy lợi thế của khu vực công và khu vực tư trong phát triển kinh tế-xã hội. Hợp tác công-tư còn cho phép tranh thủ nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đẩy nhanh hiện đại hóa hệ thống giao thông vận tải, liên lạc, thủy lợi, viễn thông, nước sạch,... Hợp tác công-tư còn đảm bảo cho tư nhân tham gia cung ứng các dịch vụ xã hội, nhất là giáo dục và y tế, nhờ đó gia tăng phúc lợi phi thu nhập cho người dân, đảm bảo quyền hưởng dụng của Xã hội học số 3 (123), 2013 Bản quyền thuộc Viện Xã hội học www.ios.org.vn con người đối với các dịch vụ xã hội thiết yếu, cơ bản (học hành, chữa bệnh). Rõ ràng, thực tiễn những năm qua cho thấy, nếu chỉ giới hạn ở trách nhiệm nhà nước thì không những hạn chế về nguồn lực đầu tư, các dự án triển khai chậm tiến độ, mà còn tạo tình trạng kém hiệu quả kinh tế, lãng phí xảy ra ở nhiều khâu, nhiều nơi. Do đó, hợp tác công-tư là một giải pháp có vai trò năng động hóa và lành mạnh hóa hoạt động của khu vực công, thúc đẩy cải cách khu vực công đi vào chiều sâu. (iii) Hợp tác công-tư còn là cơ hội xác tín trách nhiệm của nhà nước đối với sự phát triển của khu vực tư nhân gắn chặt với các chương trình, dự án cụ thể. Một thực tế ở Việt Nam là nhà nước ít hỗ trợ cho khu vực tư nhân phát triển trong quá trình xã hội hóa các dịch vụ công. Tư nhân ít có cơ hội tiếp cận các nguồn lực công, buộc phải dựa vào nguồn phí thu được từ khách hàng, đẩy giá sản phẩm hàng hóa và dịch vụ tăng lên mà ít kèm theo cải thiện chất lượng. Điều đó có thể thấy ở các mô hình giáo dục tư thục, y tế tư nhân không có sự hỗ trợ của nhà nước về mặt bằng đất đai, vốn ưu đãi, chuyên môn nghiệp vụ, buộc các nhà đầu tư phải đặt ra mức phí cao ngoài khả năng chi trả của người tiêu dùng, đặc biệt đối với người nghèo, tiếp tục đẩy bất công xã hội lên cao. Do đó, hợp tác công-tư là cơ hội để nhà nước xác tín lại trách nhiệm và nghĩa vụ của mình đối với khu vực tư nhân bằng những hỗ trợ cụ thể từ chính sách, cơ chế đến nguồn lực. (iv) Hợp tác công-tư còn nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng nhu cầu thụ hưởng các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ của người tiêu dùng. Một thực tế ở nước ta hiện nay là sản phẩm hàng hóa và dịch vụ do nhà nước cung ứng bao giờ cũng bị hạn chế về chất lượng, chậm trễ về thời gian, quan liêu về tinh thần thái độ phục vụ khách hàng. Chất lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ thấp có phần do hạn chế về nguồn lực đầu tư, nhưng mặt khác do trách nhiệm của các chủ thể nhà nước bao giờ cũng kém hơn khu vực tư nhân. Chậm trễ về thời gian chờ đợi gây nên tâm lý mỏi mệt đối với khách hàng, trong nhiều trường hợp còn dẫn tới những hậu quả nghiêm trọng. Tinh thần, thái độ phục vụ trong khu vực công cũng còn rất nhiều điều gây bức xúc cho khách hàng. Trong điều kiện đó, để mong đợi một sản phẩm hàng hóa và dịch vụ có chất lượng tốt hơn, thời gian được phục vụ nhanh hơn, tinh thần và thái độ phục vụ tốt hơn, người tiêu dùng phải chi trả nhiều loại phí phi chính thức khác nhau. Điều đó không những gây thêm khó khăn cho đời sống người dân, mà còn ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước, của hệ thống cung ứng các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ công. Do đó, hợp tác công-tư là một phương thức rất quan trọng nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ, tăng cường trách nhiệm của những người phục vụ, đáp ứng mong đợi của người tiêu dùng. Thứ ba, về phương diện thể chế-chính sách, hợp tác công-tư trong quản lý và phát triển xã hội là vấn đề mới, còn không ít bất cập và khoảng trống của hệ thống thể chế-chính sách. Do đó, với nghiên cứu này, nếu tìm được phương thức chuyển giao thích ứng, sẽ góp phần hình thành nhận thức chung trong xã hội về hợp tác công tư, bổ sung những thể chế-chính sách còn thiếu sót, hiện đại hóa những thể chế-chính sách lạc hậu trước chuyển biến của thực tiễn, đồng bộ hóa hệ thống thể chế-chính sách quản lý và phát triển xã hội. (i) Hệ thống luật pháp về hợp tác công-tư ở Việt Nam vẫn còn thiếu và yếu, nhất là chưa tạo được hành lang pháp lý thông thoáng đảm bảo đầy đủ quyền của khu vực tư nhân tham gia cung ứng hàng hóa và dịch vụ cũng như ghi nhận trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước đối với quá trình phát triển của khu vực tư nhân. Hạn chế của luật pháp không những cản trở đến khả năng hợp tác giữa khu vực tư với khu vực công, mà còn tạo nên các kẽ hở để nhân viên nhà nước gây phiền nhiễu đối với khu vực tư nhân, tạo tâm lý kỳ thị trong xã hội đối với kinh tế tư Xã hội học số 3 (123), 2013 Bản quyền thuộc Viện Xã hội học www.ios.org.vn nhân. Hành lang pháp lý không đầy đủ cũng gây nghi ngại đối với các nhà đầu tư tư nhân khi tham gia vào nhiều hạng mục công trình công cộng, đặc biệt là các hình thức đầu tư BOT, BTO hoặc BT. Nghi ngại của họ là các khoản đầu tư này có được đảm bảo thu hồi vốn hay không, hợp tác với nhà nước trong tương lai ra sao? Pháp luật thiếu đồng bộ cũng tạo kẻ hở cho một bộ phận công chức nhà nước lập các công ty tư nhân “sân sau” tham gia các dự án hợp tác công-tư, tiếp tục gây thiệt hại cho nhà nước, làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, tạo môi trường cho xuất hiện những hình thức tham nhũng tinh vi hơn. Thực trạng đó chỉ được ngăn chặn bằng một hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó bao hàm cả việc điều chỉnh đội ngũ công chức ở những lĩnh vực “nhạy cảm” liên quan đến hợp tác công-tư. Vì vậy, kết quả nghiên cứu của đề tài đòi hỏi phải tìm kiếm được giải pháp xây dựng hệ thống luật pháp đồng bộ làm cơ sở cho điều chỉnh hợp tác công-tư đúng hướng, tránh bị lợi dụng gây thiệt hại cho nhà nước và biến dạng bản chất hợp tác công-tư. (ii) Trong khi hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ thì cơ chế, chính sách cũng còn không ít bất cập, bao gồm cả chính sách vĩ mô, chính sách ngành và chính sách địa phương. Các chính sách này tạo nên các lợi ích cục bộ, cản trở hợp tác công-tư hoặc điều chỉnh quan hệ hợp tác công-tư theo chiều hướng gây thua thiệt cho nhà nước và người dân, phục vụ cho lợi ích nhóm. Do đó, đề tài này được thực hiện kèm theo là các kiến nghị giải pháp phòng ngừa (cái chưa hình thành) và hóa giải (cái đã hình thành) các nhóm lợi ích tạo lợi thế tác động vào chính sách làm biến dạng bản chất hợp tác công-tư, hoàn thiện hệ thống chính sách ngành và chính sách địa phương. Tất nhiên, đây là công việc rất phức tạp, đòi hỏi không chỉ ở nghiên cứu lý thuyết mà cả tổng kết thực tiễn, đảm bảo sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách. (iii) Hợp tác công-tư được thúc đẩy cũng đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về hội nhập quốc tế, đảm bảo cho hợp tác công-tư không chỉ đối với các doanh nghiệp/đơn vị sự nghiệp trong nước mà cả tư nhân nước ngoài tham gia. Quá trình hội nhập đang đòi hỏi phải rà soát lại tất cả hệ thống pháp luật với những gì đã cam kết phải tuân thủ, những gì thiếu vắng phải bổ sung, những gì bảo hộ lợi ích quốc gia bằng phương thức phi truyền thống cần nghiên cứu, xây dựng. Triển khai nghiên cứu đề tài này cũng là cơ hội rà soát, đánh giá lại hệ thống thể chế, luật pháp về hội nhập quốc tế liên quan đến hợp tác công-tư, đảm bảo cho Việt Nam thực hiện nghiêm túc cam kết hội nhập, đồng thời cấu trúc lại hệ thống luật pháp cho phù hợp yêu cầu của thời kỳ mới. Như vậy có thể nói, xuất phát từ nhu cầu xây dựng những ngành khoa học mới (trước hết là các ngành Kinh tế học hợp tác công-tư, Chính sách công-tư); từ sự hối thúc của thực tiễn hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư; từ đòi hỏi hoàn thiện thể chế-luật pháp trong quản lý và phát triển xã hội, nghiên cứu vấn đề “Hợp tác công-tư ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế” là rất cần thiết. Thực hiện thành công đề tài sẽ là đóng góp vào xây dựng và phát triển một số ngành khoa học mới, đáp ứng nhu cầu thực tiễn, hoàn thiện chính sách hợp tác công-tư ở cả cấp độ vĩ mô, ngành và địa phương.