Những ảnh hưởng của giải pháp bờ kè đối với vấn đề ngập trong đô thị: Bài học kinh nghiệm cho Tp.Hcm từ thất bại của các hệ thống bảo vệ tại một số đô thị trên thế giới

Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 NHỮNG ẢNH HƯỞNG CỦA GIẢI PHÁP BỜ KÈ ĐỐI VỚI VẤN ĐỀ NGẬP TRONG ĐÔ THỊ: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO TP.HCM TỪ THẤT BẠI CỦA CÁC HỆ THỐNG BẢO VỆ TẠI MỘT SỐ ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI Phan Nhựt Duy, David Proverbs (1) Tiến sĩ Nghiên cứu Vùng và Đô thị, Giảng viên, Khoa Quy hoạch, trường Đại học Kiến trúc Tp. Hồ Chí Minh (2) Giáo sư về Quản lý Xây dựng, Phó trưởng khoa, Khoa Môi trường Xây dựng và Kỹ thuật Máy tính, Trường Đại học Birmingham City University * Tác giả chính (duy.phannhut@uah.edu.vn; duyadm@gmail.com) Tóm lược Thành phố Hồ Chí Minh (TP. HCM), đã và đang đối mặt với thực trạng sạt lở tại một số khu vực, đặt ra một số yêu cầu về việc triển khai xây dựng các tuyến đê bao kết hợp các mục tiêu cải tạo các sông ngòi, kênh rạch chính trong đô thị. Bên cạnh đó, ngập lụt lại nổi lên như một vấn đề lớn hơn ảnh hưởng đến toàn đô thị trong những năm gần đây khi các tác động của quá trình đô thị hóa và biến đổi khí hậu diễn ra ngày càng phức tạp. Mặc dù đã có nhiều đề xuất với quan điểm tiếp cận tích hợp trong vấn đề ứng phó với các thực trạng trên, giải pháp chính đã được đầu tư xây dựng trong thời gian vừa qua vẫn chủ yếu dựa trên quan điểm “chống chọi” với các mục tiêu riêng lẻ theo từng dự án, cho các công trình hạ tầng kỹ thuật như đê bao, bờ kè, cống ngăn triều... Những giải pháp này đã phần nào giúp khắc phục những khó khăn trong giai đoạn ngắn, nhưng được đánh giá thiếu tính bền vững trước những biến động khó lường của biến đổi khí hậu, và có thể ảnh hưởng đến sự ổn định của toàn khu vực. Sự phụ thuộc vào các hệ thống này có thể làm tăng tính chủ quan của cả chính quyền và người dân, và góp phần thúc đẩy quá trình đô thị hóa nhanh hơn, dẫn đến thiếu cẩn trọng đối với những bất lợi của môi trường tự nhiên và bất chấp những rủi ro thiên tai trong quá trình phát triển và mở rộng đô thị. Do đó, bài viết này dựa trên phương pháp sử dụng các trường hợp nghiên cứu đã được tổng hợp và công bố về vấn đề ngập tại Tp. HCM có liên hệ đến thảm họa ngập lụt đã xảy ra tại một số đô thị gần biển (New Orleans, Manila và Bangkok), đồng thời tham khảo một số quan điểm của chuyên gia thông qua trường hợp nghiên cứu tại Birmingham (Vương Quốc Anh) nhằm nêu ra một số bài học kinh nghiệm có thể hữu ích cho chính quyền thành phố trong việc cân nhắc chọn lựa những giải pháp, và mức độ đầu tư phù hợp trong tương lai. Từ khóa: bờ kè, đê bao, hiểm họa ngập lụt 212 Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 Bối cảnh chung: ngập lụt vẫn là mối đe dọa lớn và có xu hướng xảy ra thường xuyên hơn đối với sự phát triển ổn định của đô thị lớn Ngập lụt đã và đang trở thành mối đe dọa đối với nhiều quốc gia trên thế giới, là nguyên nhân gây ra thiệt hại 539.811 sinh mạng, và ảnh hưởng khoảng 2,8 tỷ người trong vòng 30 năm (1980 – 2009) (Doocy et al., 2013). Thống kê của Guha-Sapir et al. (2016) trong 45 năm (1970 – 2014) cho thấy, các biến cố ngập càng diễn ra với tần suất ngày càng cao so với các thảm họa khác như động đất, núi lửa, và đặc biệt tác động đến nhiều khu vực gần biển ở Châu Á (xem hình 1). Đối với các đô thị lớn gần biển ở Đông Nam Á, vấn đề này càng trở nên cấp bách với những hệ quả kết hợp của quá trình đô thị hóa (ĐTH) và biến đổi khí hậu (BĐKH) trong khi các hệ thống bảo vệ ngày càng thể hiện sự yếu kèm trước các yếu tố khó lường của thiên nhiên (Duy et al, 2017b). Thêm vào đó, sự xuất hiện các công trình xây dựng, trong đó có các công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị có thể tạo những nguy cơ tiềm ẩn, đe dọa sự phát triển ổn định và bền vững đối với toàn đô thị. Phân tích mối quan hệ này, Cigler (2007) cho rằng sự tác động không phù hợp của môi trường xây dựng đến môi trường tự nhiên sẽ làm gia tăng nguy cơ ngập. Thực trạng này đã và đang diễn ra tại rất nhiều đô thị lớn tại các nước đang phát triển, đặc biệt ở khu vực Đông Nam Á. Thành phố Hồ Chí Minh: nguy cơ ảnh hưởng của giải pháp bờ kè đến thực trạng ngập trong đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, một đô thị cực lớn – gần biển với dân số tăng nhanh (VD: từ 3,5 triệu năm 1976 lên gần 10 triệu năm 2018: GSOV, 2015) đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế của Việt Nam. Quá trình phát triển và đô thị hóa nhanh đã khiến đô thị ngày càng “xa rời” các đặc điểm của tự nhiên, vốn được hình thành trên lưu vực sông Sài Gòn – Đồng Nai, chịu ảnh hưởng bởi chế độ bán nhật triều từ mạng lưới sông ngòi, kênh rạch dày đặc “trong lòng đô thị” nhất là tại khu vực phía Đông và phía Nam. Hình 1: So sánh sự xuất hiện các loại thảm họa từ năm 1970 đến 2014 213 Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 Tổng chiều dài các tuyến sông, kênh rạch khoảng 1200 km, bao gồm chiều dài của các tuyến sông chính khoảng 848km (TEDI-South, 2013). Do đó, việc ứng xử với yếu tố nước phù hợp là điều quan trọng nhằm đảm bảo đô thị có khả năng phát triển bền vững trước những nguy cơ tiềm ẩn từ môi trường tự nhiên, chẳng hạn như sạt lở bờ sông, ngập lụt; nhưng lại thiếu sự quan tâm trong quá trình đầu tư xây dựng. Theo các quy hoạch thoát nước tổng thể (phê duyệt theo các quyết định QĐ 752, QĐ 1574) thành phố đã đầu tư các tuyến bờ kè chính dọc sông, và một số kênh rạch chính với mục tiêu chính bảo vệ cho khu vực trung tâm (tính đến bờ phía Tây sông Sài Gòn). Tuy nhiên, giải pháp bờ kè bằng bê tông hóa như truyền thống được cho là sẽ không có hiệu quả lâu dài một khi tính biến động – mức tăng của đỉnh triều quá nhanh được xem là thách thức cho việc xác định các mục tiêu thiết kế – ví dụ cao độ mép bờ cao. Số liệu thủy văn trong hơn 35 năm (1981 – 2015) cho thấy mực nước đỉnh triều trong năm tại trạm Phú An tăng đáng kể (VD: + 1,55m năm 2010, + 1,68m năm 2013, 2014, theo đài Khí tượng thủy văn Nam bộ), và thậm chí tăng lên + 1,71m năm 2017. Đáng lưu ý, mức tăng này cao hơn nhiều so với mức tăng của mực nước biển tại cửa biển Vũng Tàu với mức chênh lệch ngày càng lớn (xem hình 2); trong khi mức tăng bình quân của toàn cầu khoảng 3,3mm/ năm từ 1995 – 2015 (Guha- Sapir, 2016). Hơn nữa, những giải pháp truyền thống có thể gây ra hệ quả tiêu cực liên quan đến dòng chảy và khả năng thẩm thấu vào vùng trước đây là trũng – và trữ nước. Nước từ hệ thống sông – kênh nên được tạo điều kiện tiếp cận vào các vùng trũng thấp theo cơ chế tràn mặt và thẩm thấu tự nhiên, để có thời gian giảm tốc phù hợp. Ngược lại, tốc độ dòng nước qua các tuyến kênh trong đô thị nhanh hơn có thể khiến khu trung tâm hiện hữu (điểm cuối) tiếp nhận lượng nước quá lớn trong một thời gian ngắn (liên quan đến thời gian truyền triều) – sẽ dẫn đến rủi ro ngập cao hơn. Việc quá phụ thuộc và các cống ngăn triều dự kiến sẽ được đưa vào sử dụng trong thời gian tới có thể là “con dao hai lưỡi” một khi công tác vận hành thất bại. Như vậy, bài toán tổng thể về quản lý nước vẫn chưa được xem xét đầy đủ khi đưa các hệ thống riêng biệt – với mục tiêu khác nhau cùng hoạt động. Với góc nhìn đa chiều, việc đầu tư xây dựng mới hay nâng cấp các công trình này chỉ có thể giải quyết “phần ngọn”, và thậm chí có thể tạo ra các tác động cần đánh giá kỹ lưỡng, và cần có những tham khảo từ kinh nghiệm của một số đô thị trên thế giới, vốn đã chứng kiến sự thất bại của các hệ thống bảo vệ, và thậm chí đang có xu hướng “quay đầu” trước các giải pháp công nghệ cứng. Trên thực tế, các công trình bảo vệ (đê bao hay bờ kè) có thể góp phần làm tăng nguy cơ dẫn đến thiệt hại về con người liên một khi bị phá vỡ trước những tác động không lường trước của thiên tai vượt khả năng chịu đựng của các công trình được thiết kế (Duy et al., 2017b). Thực tiễn này đã được đúc kết từ một số bài học kinh nghiệm qua các thảm họa ngập gây tổn thất nghiêm trọng do sự suy giảm khả năng chống chịu của các công trình bảo vệ ngập tại một số đô thị gần biển trên thế giới. Lấy ví dụ, hệ thống đê bao của New Orleans bị lún sụt khoảng 90cm (Petterson et. al, 2006), góp phần làm suy yếu khả năng chịu đựng của hệ thống trong thảm họa Katrina năm 2005. Khi xảy ra biến cố, chính hệ thống đê bao này lại là “rào cản” không cho nước thoát ra ngoài, duy trì quá trình ngập úng của đô thị trong thời gian dài (ibid). Một minh chứng khác cho sự sai lệch về năng lực thiết kế và khả năng hoạt động thực tế là trận ngập lịch sử ở Manila 2009. Các tuyến thoát lũ cho sông Marikina của vùng Manila đã không hoạt động đúng như công suất dự kiến (1.500 m3/giây – 1.800 m3/giây so với 2.600 – 2.900 m3/ giây) (Sato and Nakasu, 2011). Tương tự, ít nhất 10 công trình chống ngập cho vùng đô thị Bangkok đã bị phá vỡ trong trân ngập lịch sử 2011 dẫn đến ngập nghiêm trọng tại đô thị trung tâm – thủ đô Bangkok (WB, 2012); trong khi hệ thống chống ngập của Thái Lan đã được đầu tư lớn hơn về mặt quy mô so với hệ thống hiện hữu tại Tp. HCM (Phi, 2013). 214 Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 Nguồn: Đài khí tượng thủy văn Nam Bộ (1981-2015) Bài học kinh nghiệm của một số đô thị đã hứng chịu thảm họa và một số quan niệm mới về ứng xử với nước trong đô thị Những thất bại của các hệ thống bảo vệ tại các đô thị đã nêu phần nào minh chứng rằng những giải pháp công trình cứng luôn có những điểm yếu liên quan đến mục tiêu thiết kế nhằm tạo ra khả năng chống chịu của các công trình do con người tạo ra. Các mục tiêu này chủ yếu dựa vào năng lực dự báo, hiện nay vẫn chỉ dựa trên cơ sở tổng hợp số liệu từ quá khứ, trong khi yếu tố biến động của khí hậu lại có thể xảy ra ngoài khả năng tiên lượng của con người (Zevenbergen et al., 2008). Thêm vào đó, chính các hệ thống này có thể làm tăng tính chủ quan của chính quyền và cộng đồng, giảm khả năng ứng biến linh hoạt và phục hồi nhanh khi xảy ra biến cố. Lấy ví dụ, rất nhiều người dân tại New Orleans đã không tiến hành sơ tán do tin và sức chịu đựng của hệ thống bảo vệ của Thành phố, nhưng khi hệ thống bị phá vỡ hoàn toàn thì chính hệ thống đê bao lại làm hạn chế khả năng thoát nước trong khi người dân tại các khu vực ngập lại không có khả năng thoát ra khu vực an toàn hơn do kết nối giao thông không khả dụng. Trong ba đô thị đã nêu, New Orleans được đầu tư hệ thống quy mô nhất, nhưng lại chứng kiến thiệt hại nặng nề nhất về sinh mạng (gần 1.500 người) và tài sản so với hai đô thị còn lại tại các nước Đông Nam Á. Do đó, việc đầu tư xây dựng các công trình nói trên khó có thể được sử dụng làm cơ sở cho quá trình ổn định và phát triển đô thị bền vững. Ngoài những thảm họa tại một số thành phố đã nêu, một số thành phố khác như Birmingham, mặc dù không phải là thành phố gần biển nhưng cũng đang đối mặt với vấn đề ngập lụt diễn tiến phức tạp do nhiều yếu tố liên quan đến hệ thống sông, kênh rạch, nước ngầm, nước thải (Proverbs et al., 2019). Với thực trạng ngày càng nghiêm trọng, chính quyền Thành phố này cũng đang tìm những giải pháp hiệu quả hơn sau kinh nghiệm thất bại của các hệ thống bảo vệ cứng. Việc điều chỉnh, tác động đến bờ sông chỉ dựa vào giải pháp kỹ thuật có thể ảnh hưởng đến đặc điểm tự nhiên của dòng chảy (như vận tốc), và ảnh hưởng đến các cư dân sống dọc hai bên bờ sông. Do đó, tại Vương Quốc Anh, các chuyên gia và chính quyền đô thị đang thay đổi cách suy nghĩ về hướng tiếp cận tích hợp đối với vấn đề quản lý rủi ro ngập, kết hợp nhiều giải pháp, chẳng hạn “blue-green” (kết hợp giữa giải pháp cứng và mềm). Các đô thị tại Anh hiện nay đang thật sự chú trọng hơn vào các ý tưởng về “resilience” (tạm dịch khả năng hồi phục nhanh), làm định hướng cho các chiến lược quản lý rủi ro ngập mang tính thích ứng hơn, chẳng hạn “sống với nước” và “xây dựng trở lại tốt hơn”. 215 Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 Kết luận Giải pháp bờ kè dọc các tuyến sông ngòi, kênh rạch mà Tp. HCM đã và đang triển khai hiện nay chỉ có thể khắc phục tình trạng sạt lở, cải tạo không gian cảnh quan dọc hai bên bờ trong các giai đoạn ngắn hạn; nhưng khả năng ứng phó với những biến đổi thất thường của môi trường thiên nhiên, chẳng hạn triều cường tăng cho cần được xem xét ở góc độ tổng thế của toàn đô thị. Các hệ thống này có thể ảnh hưởng đến khả năng cân bằng và thoát nước mặt tự nhiên trong đô thị. Thành phố cần xác định “vùng bảo vệ cứng” dựa trên hệ thống hạ tầng hiện có, và các khu vực được tích hợp các giải pháp linh hoạt, chẳng hạn bờ kênh rạch tự nhiên – không bê tông hóa. Mục tiêu này có liên quan việc tìm những giải pháp lập và quản lý quy hoạch, và thiết kế hiệu quả hơn tại các vùng trũng thấp với cách tiếp cận vấn đề phù hợp hơn, nhưng vẫn chưa nhận được sự quan tâm thích đáng. Các phương pháp đầu tư xây dựng hạ tầng truyền thống (chẳng hạn nâng cao độ của đê bao – bờ kè, hoặc cao độ san lấp cao hơn so với đỉnh triều cao nhất cho một số khu khu vực nhất định) đã bộc lộ yếu điểm trước mức biến động không ngừng của môi trường tự nhiên, và thậm chí gây ảnh hưởng đến các khu vực lân cận. Trong khi đó, những giải pháp hướng tới xây dựng “hạ tầng xanh” – sự kết hợp giữa giải pháp công nghệ và duy trì hệ sinh thái tự nhiên với khả năng tổ chức các không gian đa chức năng cho là điều cần thiết. Tăng khả năng hấp thụ, trữ nước, và thậm chí đưa nước vào bên trong lòng đô thị nhằm giảm cao độ mực nước trên các tuyến sông ngòi, kênh rạch được nhóm tác ủng hộ và đề xuất cần được tích hợp vào các đồ án quy hoạch phát triển đô thị. Liên quan đến chính sách và công tác quản lý, chính quyền thành phố nên cân đối lại mức đầu tư và và xem xét tính khả thi dài hạn đối với các dự án đã và đang triển khai nhằm tránh lãng phí và không đem lại hiệu quả như mong đợi. Thay vào đó, việc đầu tư vào các dự án nghiên cứu mang tính tổng thể nhằm xây dựng các cơ sở khoa học vững chắc, với góc nhiều đa chiều sẽ giúp tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả đầu tư về mặt dài hạn; đồng thời giúp đô thị có khả năng phát triển ổn định và bền vững hơn. Tài liệu tham khảo Asia Development Bank – ADB (2010). Ho Chi Minh City Adaptation to Climate Change. Philippines: ADB, ISBN: 978-971-561-893-9 Cigler B. A. (2007). The “Big Questions” of Katrina and the 2005 Great Flood of New Orleans. Public Administration Review, Special issue 2007, pp. 64-76. DOI: 10.1111/j.1540- 6210.2007.00814.x Doocy S., Daniels A., Murray S. and Kirsch T. D. (2013). The Human Impact of Floods: a Historical Review of Events 1980­2009 and Systematic Literature Review. PLOS Currents Disasters, 2013 Apr 16. DOI: 10.1371/currents.dis.f4deb457904936b07c09daa 98ee8171a Duy P. N., Chapman L., Tight M., Thuong L. V., and Linh P. N. (2017a). Increasing Vulnerability To Floods In New Development Areas: Evidence From Ho Chi Minh City. International Journal of Climate Change Strategies and Management. DOI: 10.1108/IJCCSM-12-2016-0169 Duy P. N., Chapman L., Tight M., Thuong L. V., and Linh P. N. (2017b). Urban Resilience to Floods in Coastal Cities: Challenges and Opportunities for Ho Chi Minh City and other Emerging Cities in Southeast Asia. Accepted by Journal of Urban Planning and Development (05/2017). ASCE. Duy P. N., (2019). Developing Flood Resilient Transport Systems in Coastal Cities: A case Study in Ho Chi Minh City, Vietnam. (URL:https://etheses.bham.ac.uk/id/eprint/9164/9 /Duy2019PhD_Redacted.pdf ) General Statistic Office of Vietnam – GSOV (1976 - 2015). Population of Ho Chi Minh from 1986 – 2015 (data extracted). Guha-Sapir D, Hoyois P., Wallemacq P. Below. R (2016). Annual Disaster Statistical Review 216 Quy hoạch và phát triển kè bờ sông Sài Gòn và sông, kênh nội thành và các giải pháp để hoàn thành cơ bản kè sông Sài Gòn, sông và kênh nội thành vào năm 2025 2016: The Numbers and Trends. Brussels: CRED (online, accessed 21/03/2018). URL: Petterson J. S., Stanley L. D., Glazier E., Philipp J. (2006). A Preliminary Assessment of Social and Economic Impacts Associated with Hurricane Katrina. American Anthropologist, Vol. 108, Issue 4, pp. 643-670, ISSN 0 002- 7294, electronic ISSN 1548-1433. The American Anthropological Association. Phi H. L. (2013). Urban Flood in Ho Chi Minh City: Causes and Management Strategy (In Vietnamese). Vietnamese Journal of Construction Planning, Vol. 63 (pp. 26-29). Hanoi. Southern Regional Hydro - Meteorological Center - SRHC (2015). Water level and Precipitation Records 2010 – 2015 (data extracted). Adedeji T., Proverbs D., Xiao H., Cobbing P. and Oladokun V (2019). Making Birmingham a Flood Resilient City: Challenges and Opportunities. MDPI - Water 2019, Vol. 11, 1699. DOI:10.3390/w11081699 Sato T. and Nakasu T. (2011). 2009 Typhoon Flood Disasters in Metro Manila. National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention, No. 45. Transport Engineering Design J.S. Incorporated South, TEDI-South (2013). Revision of Plan for Transport Development in Ho Chi Minh City by 2020 (in Vietnamese). Zevenbergen C., Veerbeek W., Gersonius B., and VanHerk S. (2008). Challenges in UMF - Travelling Across Spatial and Temporal Scales. Flood Risk Management 1 (2008), pp. 81–88, DOI:10.1111/j.1753-318X.2008.00010.x 217