Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng các vấn đề lý thuyết và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam

SË 93 . 201856 Giới thiệu chung Quy hoạch đô thị (QHĐT) có một vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, đặc biệt là tại Việt Nam, nơi đang diễn ra quá trình chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp với đặc trưng là quá trình đô thị hóa. QHĐT là cơ sở quan trọng hàng đầu cho việc thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương và cho cả quốc gia.Việc nghiên cứu phương pháp QH phù hợp để giải quyết các vấn đề đô thị một cách hiệu quả và đảm bảo lợi ích của các bên liên quan luôn là một câu hỏi được đặt ra cho các nhà quy hoạch. Từ trước đến nay có nhiều phương pháp QHĐT khác nhau được áp dụng trong những cấp độ và hoàn cảnh khác nhau để giải quyết các vấn đề đô thị. Nhìn chung, phương pháp QHĐT tối ưu phải là phương pháp có tính mềm dẻo, linh hoạt, đáp ứng được các điều kiện thực tế và bối cảnh luôn biến động của thể giới với các thay đổi liên tục trên nhiều cấp độ, đồng thời chú trọng quan tâm đến đối tượng hưởng lợi là cộng đồng dân cư [9]. Trong xu thế phát triển bền vững và đảm bảo công bằng - dân chủ trong xã hội, vai trò của cộng đồng và sự tham gia cộng đồng (TGCĐ) ngày càng được đề cao trong công tác QHĐT: “... bản quy hoạch tốt nhất phải thể hiện được sự mong muốn của người dân” (Aprodicio Laquian,1995) - đảm bảo cho những người chịu ảnh hưởng của đồ án QH được tham gia vào việc quyết định, dung hòa quyền lợi giữa các bên liên quan và làm tăng mức độ cam kết của cộng đồng với việc thực hiện QH và nhờ đó tăng tính bền vững của đồ án QHĐT. Tại Việt Nam, việc khẳng định vai trò của người dân trong công tác quy hoạch đô thị đã được định hướng chỉ đạo ngay từ chỉ thị 19CT ngày 22/1/1991 của chủ tịch Hội đồng bộ trưởng. Tại Hội nghị Đô thị lần thứ I năm 1990 đã nêu rõ: “Đô thị là của dân, do dân và vì dân”. Trong Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 về việc “Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn” do Quốc Hội Việt Nam ban hành ngày 20/4/2007 [2] cũng quy định người dân có quyền được biết, được tham gia và giám sát việc hoạch định các kế hoạch, chiến lược liên quan đến sự phát triển chung của cộng đồng, vì lợi ích chung của xã hội. Bên cạnh đó, các văn bản luật của nhà CáC vấn đề lý thuyết và thựC tiễn áp dụng tại việt nam Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng DIỄN ĐÀN TS. KTS. TAï QuyØNh hoA Giảng viên Khoa Kiến trúc Quy hoạch, trường Đại học Xây dựng 57SË 93 . 2018 nước cũng đã quy định một số nội dung liên quan đến sự tham gia của cộng đồng như công bố quyhoạch xây dựng cần lấy ý kiến của các tổ chức và cá nhân liên quan, trách nhiệm và hình thức lấy ý kiến cho việc lập QHĐT (Luật Xây dựng 2014, Luật Quy hoạch đô thị 2009). Trong các loại đồ án QHĐT ở nước ta (quy hoạch chung, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết) trong đó quy hoạch chi tiết (QHCT) là cơ sở cốt lõi cho việc lập dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo chỉnh trang đô thị. Trên thực tế, nhiều vướng mắc trong cải tạo, di dời, đền bù và triển khai các dự án đầu tư xây dựng có liên hệ với những bất cập của giai đoạn lập QHCT do liên quan trực tiếp đến việc chuyển đổi chức năng sử dụng đất, quyền lợi và lợi ích của cộng đồng [7]. Bên cạnh đó, việc trao đổi, cung cấp đầy đủ thông tin quy hoạch đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình QH cũng là vấn đề được quan tâm. Bài báo này sẽ giới thiệu về phương pháp tiếp cận có sự TGCĐ trong QHCT trên thế giới và tại Việt Nam, mối tương tác giữa các bên liên quan trong quá trình triển khai QHCT, từ đó đề xuất các nguyên tắc cho sự TGCĐ, bổ sung làm rõ các khái niệm về CĐ, đặc trưng của CĐ đối với từng loại đồ án QHCT để đảm bảo cho sự TGCĐ tại VN. Sự tham gia của cộng đồng trong QH và phát triển đô thị trên thế giới và tại Việt Nam Các quan điểm và khái niệm liên quan đến cộng đồng và sự TGCĐ trên thế giới Cộng đồng: Khái niệm về CĐ trên thế giới thường liên quan đến hai chiều cạnh xã hội (lợi ích, mối quan tâm) và không gian (yếu tố địa lý, khu vực). Theo Waters, “Cộng đồng là một nhóm người chia sẻ những mối quan tâm chung và sống trong cùng một khu vực địa lý” [13], hay “Cộng đồng là một thuật ngữ bao gồm cả hai chiều cạnh xã hội và không gian, nói chung những người trong một cộng đồng thường cùng nhau đạt được một mục tiêu chung, kể cả khi họ có nhiều điểm khác biệt” [10]. Sự tham gia của cộng đồng trong QHĐT: Theo Ngân hàng Thế giới (WB): “Sự tham gia cộng đồng là quá trình, qua đó các bên liên quan ảnh hưởng và chia sẻ sự kiểm soát từ bước khởi thảo và quyết định tới nguồn lực hiệu quả” hay “Sự tham gia của cộng đồng cung cấp một quá trình hợp tác giữa những người dân trong cùng một cộng đồng để đạt được những mục tiêu chung, tham gia trong việc ra quyết định và đạt được những kết quả lần lượt đáp ứng những nỗ lực tập thể”. Vấn đề TGCĐ thực chất là quá trình đóng góp chung của CĐ có liên quan đến việc hình thành và thực hiện một quyết định. Tuy nhiên mức độ tham gia của CĐ vào quá trình hình thành và thực hiện một quyết định này có thể rất khác nhau với nhiều mức độ và phạm vi tham gia. Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước phát triển Tại các quốc gia phát triển như Thụy Điển, Anh, Pháp, Nhật Bản hệ thống thể chế chính trị chi phối cơ chế thực hiện QHĐT cũng như cơ chế đảm bảo TGCĐ. Ở các nước này có sự vận hành kết hợp giữa cơ quan hành chính với cơ quan lập pháp (cơ quan hội đồng địa phương) và tư pháp (các tòa án) để giám sát thực hiện huy động sự TGCĐ. Việc bảo vệ quyền tài sản của CĐ và của các địa phương được quy định trong Hiếp pháp và được đảm bảo bởi sự tham gia của toàn án độc lập với chính quyền. Thông tin QH đảm bảo công khai, minh bạch cho các đối tượng. Sự TGCĐ được quan tâm và đưa vào ngay từ các khâu đầu tiên trong quá trình QH (xác định mục đích QH, xác định ý tưởng QH...). Chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo trong việc thúc đẩy sự TGCĐ vào quá trình QHĐT. Thời gian tham vấn cộng đồng (TVCĐ) cho đồ án QHCT khá dài, từ 01- 03 tháng. Bộ phận giám sát TVCĐ có thể là cơ quan quản lý nhà nước về QH (Cục Tái thiết Đô thị - Singapore) [1], có thể là thanh tra độc lập của tòa án (Pháp) hoặc tổ chức cộng đồng (Nhật). Người dân có mức sống, trình độ văn hóa và nhận thức cao nên họ luôn tôn trọng các giá trị, lợi ích chung của CĐ. Công tác TVCĐ hoặc huy động sự TGCĐ đem lại hiệu quả và tác động tích cực đến quá trình QHĐT. (Hình 1) Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước châu Á có đặc điểm tương đồng với Việt Nam Trung Quốc: là quốc gia với diện tích lãnh thổ lớn (trên 9.6 triệu km2) và đông dân nhất trên thế giới với chính quyền nhà nước có sự phân quyền cho cấp tỉnh, thành phố. Trung Quốc là quốc gia gần với Việt Nam về cả bối cảnh phát triển như nền kinh tế chuyển đổi, tốc độ đô thị hóa nhanh và phần nào đó là trình độ phát triển của xã hội, thể chế chính trị. Trong hệ thống quy hoạch Trung Quốc, cơ quan chính quyền cấp huyện trở lên được giao quản lý lập QH và thực thi QHĐT và nông thôn. Cơ quan giám sát là Ủy ban thường vụ đại hội đại biểu nhân ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ Hình 1: Quy trình QHCT có sự TGCĐ tại Pháp SË 93 . 201858 dân cùng cấp (tương đương HĐND ở Việt Nam) và ĐHĐB nhân dân nông thôn, thị trấn. Trên thực tế, việc tổ chức và giám sát TVCĐ dựa vào cơ quan chính quyền và CĐ tham gia được tách bạch rõ ràng thành người dân và các chuyên gia. Chủ yếu là chính quyền tổ chức và giám sát việc lấy ý kiến và có báo cáo với cơ quan quyền lực giám sát đại diện, nhưng lại là ủy ban thường vụ của đại hội đại biểu nhân dân [11] . Các mức độ TGCĐ trong đồ án QHĐT tại Trung Quốc được thể hiện tại Hình 2. Tuy nhiên, về cơ bản, hệ thống này vẫn mang nặng tính chuyên gia, áp đặt từ trên xuống. Sự TGCĐ là chưa đủ và chưa thực chất trong chế độ hành chính toàn trị. Chủ yếu các thương lượng diễn ra trong nội bộ của các cơ quan nhà nước. Thái Lan: là một trong những nước vào loại lớn của khu vực Đông Nam Á với diện tích 514 ngàn km2 và dân số hiện nay vào khoảng 65 triệu người (tỉ lệ đô thị hóa là khoảng 35%). Là một quốc gia quân chủ lập hiến, Thái Lan đã phát triển ấn tượng trong thập kỷ gần đây, đặc biệt trong sự so sánh với các nước láng giềng trong khu vực tiểu vùng sông Mekong mở rộng. Tại Thái Lan, QH phát triển địa phương (bao gồm QH phát triển kinh tế - xã hội, QH quản lý nguồn tài nguyên và môi trường) do địa phương thực hiện riêng rẽ với QH không gian do nhà nước chỉ đạo và cơ quan cấp tỉnh/ thành phố thực hiện [12]. Tại Thái Lan, Hiến pháp mới ra đời năm 1997 đã quy định việc lấy ý kiến công chúng trong quy trình ra quyết định tại địa phương, đặc biệt trong quy trình quản lý tài nguyên và môi trường (Mục 79, Hiến pháp Thái Lan 1997). Tuy nhiên, chưa có các quy định và hướng dẫn cụ thể cho TGCĐ nên hiệu quả còn thấp. Sự TGCĐ trong các đồ án QH cải tạo và nâng cấp đô thị: Bên cạnh hệ thống các đồ án chính thống “từ trên xuống” do nhà nước chỉ đạo thực hiện còn có rất nhiều các đồ án, dự án “từ dưới lên” xuất phát từ các nhu cầu thực tế, cấp bách của người dân, đặc biệt là các nhu cầu về cải thiện chất lượng nhà ở, điều kiện HTKT và môi trường sống tại các khu dân cư nghèo. Điểm nổi bật của việc triển khai thực hiện các dự án này là các dự án do chính CĐ đề xuất, nhưng được sự ủng hộ, hỗ trợ về kỹ thuật, tài chính từ phía chính quyền thông qua các tổ chức như: Viện tổ chức phát triển cộng đồng trực thuộc Cục phát triển nhà ở của Thái Lan (CODI) với Chương trình phát triển nhà ở Baan Mankong do CODI thực hiện, các trường Đại học trong khu vực (như ĐH Sripathum, ĐH Chulalomkong) và có sự tham gia, hỗ trợ của các tổ chức NGO, mạng lưới các kiến trúc sư CĐ, các nhà hoạt động vì CĐ (CAN). n Những việc mà cộng đồng đã đạt được: Xây dựng “ Mạng lưới phát triển xã hội và bảo vệ môi trường của các con kênh”, cải thiện môi trường, nâng cấp chất lượng sống của cộng đồng, cải thiện cơ sở hạ tầng và quyền sử dụng đất (Hình 3); Phát triển Quỹ tiết kiệm cộng đồng; Thiết lập “cơ chế của khu vực”: đó là sự tham gia của các bên liên quan; Sự TGCĐ trong QHĐT tại Việt Nam - Khái niệm cộng đồng : Theo từ điển Bách khoa Việt Nam: “cộng đồng xã hội (CĐXH) là một tập đoàn người rộng lớn có những dấu hiệu, những đặc điểm xã hội chung về thành phần giai cấp, nghề nghiệp, địa điểm sinh tụ và cư trú. Cũng có những CĐXH bao gồm cả một dòng giống, một sắc tộc, một dân tộc”. Khái niệm cộng đồng trong lĩnh vực QHĐT tại Việt Nam đã được đề cập đến nhưng chưa được làm rõ. Luật QHĐT số 30/2009/ QH12 chỉ đề cập đến “cộng đồng” trong Hình 2: Các mức độ TGCĐ trong đồ án QHĐT tại Trung Quốc Hình 3: Sự TGCĐ trong QHCT cải tạo nâng cấp tại Băng Cốc,Thái Lan. Sơ đồ kết nối mạnh lưới CĐ và các tổ chức CĐ 59SË 93 . 2018 khoản 1, điều 6: Yêu cầu đối với quy hoạch đô thị:“ bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân” [5]. Hiện nay mới chỉ có khái niệm cộng đồng dân cư trong Luật Đất đai sửa đổi, ở khoản 3, Điều 5 - Người sử dụng đất: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ” [4]. Theo định nghĩa này thì phạm trù cộng đồng được giới hạn trong phạm vi cộng đồng dân cư và có chung yếu tố địa lý. Tuy nhiên, khái niệm “cộng đồng” trong lĩnh vực QHĐT cần phải được hiểu một cách rộng hơn, không đồng nhất với khái niệm ”cộng đồng dân cư” vì với từng loại đồ án với các mục đích khác nhau, sự ảnh hưởng, lợi ích đến các nhóm đối tượng khác nhau thì định nghĩa, quan điểm về cộng đồng sẽ khác nhau. Đánh giá sự TGCĐ trong lập, thẩm định, phê duyệt đồ án QHĐT kể từ khi ban hành Luật QHĐT số 30/2009/QH-13 Những điểm đã đạt được: Sự TGCĐ đã bước đầu được luật hóa trong các văn bản luật (Luật QHĐT 2009, Luật Xây dựng sửa đổi 2014, Luật Đất đai 2013). Mức độ TGCĐ đã được quy định trong luật QHĐT số 30/2009: 1) Cộng đồng được góp ý kiến cho nhiệm vụ và đồ án QHCT (mục 2, điều 20, 21 Luật QHĐT 2009); 2) Cộng đồng được cung cấp thông tin về đồ án QHCT đã được phê duyệt (điều 53,54,55 Luật QHĐT 2009). Trách nhiệm lấy ý kiến, hình thức thời gian lấy ý kiến đã được quy định tại điều 20, khoản 1,2,3 của Luật QHĐT 2009: Trách nhiệm lấy ý kiến thuộc về Cơ quan tổ chức lập QH và chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng. UBND có liên quan, tổ chức tư vấn lập quy hoạch có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tổ chức lập QHĐT, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng việc lấy ý kiến. Hình thức lấy ý kiến (công cụ tham vấn) là gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ chức hội nghị, hội thảo. Đối với nhiệm vụ và đồ án QHCT, việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư được thực hiện bằng phiếu góp ý thông qua hình thức trưng bày công khai hoặc giới thiệu phương án quy hoạch trên phương tiện thông tin đại chúng. Thời gian lấy ý kiến ít nhất 15 ngày với các cơ quan và 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư. Việc đưa thông tin QH đã được phê duyệt đến cộng đồng cũng đã được quy định: công khai đồ án QH đã được phê duyệt trong khoảng thời gian 30 ngày và cung cấp thông tin QH đã được phê duyệt theo yêu cầu cho các tổ chức, cá nhân (không đề cập đến cộng đồng dân cư) (Điều 53,55, Luật QHĐT2009). Nội dung thông tin QH công khai và hình thức công khai cũng đã được nêu tại điều 53, 54 Luật QHĐT 2009. Những điểm chưa đạt được: Tính hình thức của sự TGCĐ: Hiện nay sự TGCĐ trong QHĐT chỉ được coi là một thủ tục hành chính bắt buộc phải có để đồ án có thể được phê duyệt chứ không phải là một phương pháp QH nâng cao hiệu quả việc triển khai lập QHCT. Cộng đồng chỉ được hỏi khi phương án đã hoàn chỉnh, khó có khả năng thay đổi hay CĐ chỉ biết đến QHCT khi QHCT đã được phê duyệt. Theo kết quả phỏng vấn 33 cán bộ quản lý quy hoạch tại 06 đô thị lớn của Việt Nam [8] thì 30/33 cán bộ quản lý (91%) được phỏng vấn nhận định rằng việc tham vấn ý kiến CĐ hiện nay chỉ mang tính hình thức. Bên tư vấn chỉ lấy ý kiến của đại diện cộng đồng (đại diện của các khối, tổ dân phố) để đảm bảo theo yêu cầu quy hoạch. Việc thực hiện việc tham vấn CĐ một cách hời hợt, nội dung lấy ý kiến rất sơ sài, không đem lại hiệu quả thực chất. 100% số người được phỏng vấn cho rằng thời gian và tiến độ yêu cầu cho đồ án QHCT còn nhiều bất cập so với nội dung của đồ án cần phải tham vấn CĐ nên khó cho việc TVCĐ nhiều lần, đem lại hiệu quả thực chất. Thiếu các văn bản pháp lý hướng dẫn việc thực hiện TGCĐ: chưa có các văn bản luật quy định rõ trách nhiệm các bên liên quan, cơ chế phối hợp giữa các bên để thực hiện việc huy động sự TGCĐ ngay từ những khâu xác định mục đích, mục tiêu của đồ án, điều tra khảo sát hiện trạng và nhu cầu, nguồn lực thực tế từ cộng đồng. Việc lấy ý kiến CĐ chỉ được quy định khi đồ án QH đã gần như hoàn chỉnh, ít có cơ hội để những đóng góp ý kiến của CĐ tác động nhiều vào giải pháp QH. Việc tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến chỉ được quy định chung chung tại điều 21, Luật QHĐT 2009 chứ không nêu rõ vai trò cụ thể bên liên quan nào phải chịu trách nhiệm thực hiện tiếp thu, giải trình, phản hồi trước CĐ. Việc công khai thông tin QH đến cộng đồng mới chỉ được thực hiện khi đồ án được phê duyệt, trong khi đó cộng đồng cần được cung cấp đầy đủ thông tin về đồ án ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập QH để có thể trao đổi, đóng góp ý kiến, đàm phán và thảo luận để có được sự đồng thuận, cam kết từ cộng đồng. Chưa có quy định cụ thể về tài chính cho việc huy động CĐ tham gia trong các giai đoạn của quy trình lập QHCT. Trình độ và nhận thức của các bên liên quan về vai trò CĐ và sự TGCĐ còn hạn chế: n Nhà tư vấn: Coi việc huy động sự TGCĐ ở mức độ thông báo và lấy ý kiến CĐ là một bước bắt buộc để hoàn thiện thủ tục bảo vệ đồ án để trình phê duyệt. Đối với các đồ án thực tế, tư vấn tiến hành lấy ý kiến CĐ một cách hình thức, chiếu lệ, không đem lại hiệu quả chuyên môn. Theo kết quả điều tra các đơn vị tư vấn tại 06 thành phố tại Việt Nam tiến hành năm 2013, 85% các nhà tư vấn QH không có kiến thức, công cụ và kỹ năng để làm việc với cộng đồng, trao đổi thông tin với cộng đồng, thu nhận, xử lý và phản hồi thông tin đến cộng đồng. n Nhà quản lý: Nhìn nhận việc huy động sự TGCĐ trong QHĐT là thủ tục hành chính cần phải có để phê duyệt đồ án QHĐT. Hiện nay chưa có các báo cáo tổng hợp kết quả việc tham vấn cộng đồng cũng như phương thức huy động sự TGCĐ trong các văn bản pháp lý. n Chủ đầu tư: Chủ yếu là quan tâm đến lợi nhuận kinh tế (đặc biệt là các CĐT tư nhân). Phần lớn CĐT không có được nhận thức đúng đắn về vai trò CĐ và sự TGCĐ góp phần đem lại hiệu quả QH. Do vậy CĐT coi việc huy động sự TGCĐ là một thủ tục hành chính rườm rà, ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ SË 93 . 201860 không muốn đầu tư nguồn lực (thời gian, nhân lực, vật lực) vào việc thực hiện huy động TGCĐ một cách thực chất trong QHĐT. CĐT thường mong muốn cắt giảm tối đa chi phí, thời gian cho việc thực hiện quy trình QH có lồng ghép các thủ tục lấy ý kiến cộng đồng nên chỉ thực hiện một cách hình thức, qua quít. n Cộng đồng: Người dân có trình độ nhận thức còn hạn chế, tính tư hữu còn cao và chưa nắm được đầy đủ thông tin về nội d