Tìm hiểu về luật ngân sách nhà nước

LỜI MỞ ĐẦU Theo quan niệm cổ điển về ngõn sỏch, thể chế ngõn sỏch trong mỗi quốc gia được thiết lập và vận hành theo bốn nguyờn tắc cơ bản Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 27. : Nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn; Nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất; Nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện; Nguyờn tắc ngõn sỏch thăng bằng. Ngày nay, hầu hết cỏc nguyờn tắc này vẫn được giới khoa học gia đương thời thừa nhận như một quan điểm khoa học cú tớnh lịch sử bà đi xa hơn, họ cũn luụn tỡm cỏch củng cố, phỏt triển và đổi mới chỳng để cho phự hợp với bối cảnh của nền tài chớnh cụng hiện đại. Tại Việt Nam, bốn nguyờn tắc trờn cũng được thừa nhận và được thể hiện trong Luật Ngõn sỏch Nhà nước năm 1996, 2002. Nhưng cũng như cỏc nước khỏc trờn thế giới, những biến động và thay đổi của nền kinh tế, xó hội,… đó gõy ra những thay đổi trong nội dung cỏc nguyờn tắc này, kộo theo cỏc ngoại lệ ỏp dụng. Trong bài viết này, chỳng tụi sẽ đề cập đến những trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc ngõn sỏch nhà nước theo Luật Ngõn sỏch nhà nước và nờu ra sự cần thiết, giới hạn của cỏc trường hợp đú. 1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CHUNG Trong phần này, để phục vụ cho nội dung chớnh, chỳng ta sẽ xem xột cỏc khỏi niệm sau đõy: ngõn sỏch nhà nước, Luật ngõn sỏch nhà nước, nguyờn tắc. ♦ Khỏi niệm ngõn sỏch nhà nước Ngõn sỏch nhà nước (NSNN), hay ngõn sỏch chớnh phủ, là một thành phần trong hệ thống tài chớnh. Thuật ngữ "Ngõn sỏch nhà nước" được sử dụng rộng rói trong đời sống kinh tế, xó hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, người ta đó đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tựy theo cỏc trường phỏi và cỏc lĩnh vực nghiờn cứu (kinh tế, khoa học phỏp lý…). Dưới gúc độ kinh tế, cỏc nhà kinh tế Nga quan niệm: NSNN là bảng liệt kờ cỏc khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Dưới gúc độ khoa học phỏp lý, Luật NSNN đó được Quốc hội Việt Nam thụng qua năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ cỏc khoản thu, chi của nhà nước trong dự toỏn đó được cơ quan cú thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện cỏc chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Xem Điều 1 Luật NSNN năm 2002. Trước đú, Luật NSNN năm 1996 định nghĩa NSNN như sau: “Ngõn sỏch Nhà nước là toàn bộ cỏc khoản thu, chi của quốc gia trong dự toỏn đó được cơ quan chớnh phủ cú thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện cỏc chức năng và nhiệm vụ của chớnh phủ. . Như vậy cú thể thấy cỏc đặc điểm của NSNN như sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 16-20. : (i) NSNN là một kế hoạch tài chớnh khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu quyết thụng qua trước khi thi hành; (ii) NSNN khụng phải là một bản kế hoạch tài chớnh thuần tỳy mà cũn là một đạo luật; (iii) NSNN là kế hoạch tài chớnh của toàn thể quốc gia, được trao cho Chớnh phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giỏm sỏt trực tiếp của Quốc hội.; (iv) NSNN được thiết lập và thực thi hoàn toàn vỡ mục tiờu mưu cầu lợi ớch chung cho toàn thể quốc gia, khụng phõn biệt người thụ hưởng cỏc lợi ớch đú là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xó hội nào; (v) NSNN luụn phản ỏnh mối tương quan giữa quyền lập phỏp và hành phỏp trong quỏ trỡnh xõy dựng và thực hiện ngõn sỏch. ♦ Khỏi niệm Luật Ngõn sỏch Nhà nước Cú thể hiểu một cỏch ngắn gọn Luật NSNN là tổng quan cỏc quy phạm phỏp luật điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh hoạt động NSNN. Cỏc quan hệ xó hội này tuy cú nhiều nhưng cú thể phõn loại chỳng thành bốn nhúm cơ bản sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 48-49. : (i) Cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh lập, phờ chuẩn, chấp hành và quyết toỏn NSNN; (ii) Cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh phõn cấp quản lý NSNN; (iii) Cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh tạo lập quỹ NSNN; (iv) Cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quỏ trỡnh sử dụng quỹ NSNN. ♦ Khỏi niệm nguyờn tắc Nguyờn: gốc; tắc: phộp tắc. Cú thể hiểu đơn giản khỏi niệm nguyờn tắc như sau Xem website: : (1) Điều cơ bản đó được qui định để dựng làm cơ sở cho cỏc mối quan hệ xó hội. (2) Điều cơ bản rỳt ra từ thực tế khỏch quan để chỉ đạo hành động. 2. CÁC NGUYấN TẮC CƠ BẢN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG TRƯỜNG HỢP PHÁ VỠ CÁC NGUYấN TẮC NÀY NSNN là một phạm trự khỏ rộng mang nhiều đặc điểm của tài chớnh cụng nờn cú khỏ nhiều nguyờn tắc điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội phỏt sinh trong quan hệ này. Tuy nhiờn, như đó trỡnh bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như cỏc nước trờn thế giới đều thừa nhận bốn nguyờn tắc cơ bản: nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn, nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất, nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện, nguyờn tắc ngõn sỏch thăng bằng. Ngoài ra, theo Luật NSNN của Việt Nam năm 2002, chỳng ta cú thể nhận thấy một số nguyờn tắc khỏc như: nguyờn tắc thống nhất tổ chức NSNN; nguyờn tắc độc lập và tự chủ của cỏc cấp NSNN; nguyờn tắc phõn phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa cỏc cấp NSNN,… Tuy nhiờn, cú thể nhận thấy cỏc nguyờn tắc này (được quy định cụ thể trong Luật NSNN 2002) đều bắt nguồn từ bốn nguyờn tắc cơ bản trờn. Do đú, trong phạm vi bài viết này, chỳng tụi chỉ đề cập đến cỏc trường hợp phỏ vỡ của cỏc nguyờn tắc cơ bản của NSNN theo Luật NSNN 2002 cựng với sự cần thiết và giới hạn của cỏc trường hợp đú. 2.1. Nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn 2.1.1. Quỏ trỡnh hỡnh thành Nguyờn tắc nhất niờn của ngõn sỏch được hỡnh thành vào những năm cuối thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiờn ở Anh, sau đú nú được thừa nhận tại nhiều nước ở chõu Âu như Phỏp, Đức. Đến nay, nguyờn tắc này trở thành một nguyờn tắc cơ bản của nền tài chớnh cụng hiện đại ở hầu hết cỏc nước trờn khắp thế giới, trong đú cú Việt Nam. Nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn được hỡnh thành và lan rộng do một số lớ do cơ bản sau Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 27,28. : (i) Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mỡnh với nền quõn chủ, để dễ bề kiểm soỏt nhà vua thỡ Quốc hội Anh đũi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trỡnh một bản thu chi để quốc hội phờ chuẩn; (ii) Quốc hội đũi hỏi nhà vua chỉ được phộp thực hiện kế hoạch thu chi của mỡnh trong một năm, sau đú lại phải trỡnh bản thu chi mới để Quốc hội phờ chuẩn thỡ mới được thực hiện thu chi tiếp; (iii) Nguyờn tắc nhất niờn làm cho nền tài chớnh cụng của quốc gia mang màu sắc dõn chủ, trong đú nhõn dõn cú quyền tham gia vào việc quản trị nền tài chớnh của đất nước thụng qua người đại diện của mỡnh là Quốc hội (hoặc nghị viện). Vỡ thế, sau khi hỡnh thành nú được cỏc nước cú nền dõn chủ phỏt triển sớm ỏp dụng và trở thành nguyờn tắc cơ bản của nền tài chớnh cụng của khắp cỏc quốc gia trờn thế giới. 2.1.2. Nội dung Nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn gồm hai khớa cạnh cơ bản sau đõy: (i) Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập phỏp) sẽ biểu qụyết ngõn sỏch một lần theo kỳ hạn do luật định; (ii) Bản dự toỏn NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ cú giỏ trị hiệu lực thi hành trong một năm và chớnh phủ (cơ quan nắm quyền hành phỏp) cũng chỉ được phộp thi hành trong năm đú. Ở Việt Nam, nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn được quy định tại Điều 1 và Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đú, NSNN được cơ quan cú thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 thỏng 01 và kết thỳc vào ngày 31 thỏng 12 năm dương lịch. 2.1.3. Cỏc trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc nhất niờn Nguyờn tắc nhất niờn là một trong những nguyờn tắc cơ bản của nền tài chớnh mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chớnh cụng hiện đại ngày nay, nguyờn tắc này cũn được quy định trong Hiến phỏp và luật của cỏc quốc gia. Tuy nhiờn việc quyết định và thực hiện ngõn sỏch nhà nước chịu ảnh hưởng của rất nhiều yếu tố khỏc nhau mà phỏp luật cũng như cỏc dự toỏn ngõn sỏch của mỗi quốc gia khụng thể nào dự liệu hết được, vỡ thế vẫn luụn luụn tồn tại cỏc trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc và nguyờn tắc này cũng khụng phải là ngoại lệ. Đối với nguyờn tắc nhất niờn, cú thể tồn tại một số trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc như trường hợp Quốc hội khụng thể họp được mỗi năm một lần. Vớ dụ như trong trường hợp cú chiến tranh, thiờn tai gõy ảnh hưởng nghiờm trọng và kộo dài hoặc một số nguyờn nhõn đặc biệt khỏc. Trường hợp này đó từng xảy ra ở Bắc Triều Tiờn năm 2005. Phiờn họp thường niờn của Quốc hội khoỏ 12 Bắc Triều Tiờn dự kiến sẽ diễn ra vào ngày 09/03/2005 đó khụng thể tiến hành. Cỏc nhà phõn tớch đưa ra nhiều nhận định về nguyờn nhõn của trường hợp này, cú nhận định cho rằng do ảnh hưởng của sự căng thẳng xung quanh chương trỡnh hạt nhõn của Bỡnh Nhưỡng, lại cú nhận định cho rằng do sự chậm trễ trong việc soạn dự thảo ngõn sỏch mới Xem Website: . Trong phiờn họp thứ 2 của Quốc hội khúa 11 Bắc Triều Tiờn vào hồi thỏng 3 năm 2004, Quốc hội đó bàn về ngõn sỏch năm 2003 và thụng qua dự thảo ngõn sỏch năm 2004. Lẽ ra theo thụng lệ, đến thỏng 3 năm 2005 Quốc hội phải họp để quyết định vấn đề về ngõn sỏch, tuy nhiờn năm tài chớnh 2004 đó kết thỳc nhưng Quốc hội khụng thể họp như dự kiến để quyết định về ngõn sỏch cho năm tiếp theo (năm 2005). ♦ Giới hạn của trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn Chỳng ta cú thể nhận định rằng, cỏc trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc này là điều bất khả khỏng nờn nếu Quốc hội khụng hợp được trong năm đú thỡ tất nhiờn sẽ khụng cú việc biểu quyết ngõn sỏch một lần theo luật định. Những trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc ngõn sỏch nhất niờn như thế này xảy ra khụng nhiều nhưng khụng phải là khụng thể xảy ra. Thiết nghĩ phỏp luật bờn cạnh việc quy định rừ cỏc nguyờn tắc cũng nờn quy định cỏc trường hợp ngoại lệ cú thể xảy ra một cỏch chặt chẽ, để hạn chế tối đa cỏc tổn thất cho hoạt động ngõn sỏch như, trong trường hợp thời điểm của năm đú Quốc hội khụng họp được thỡ việc sửa đổi dự toỏn ngõn sỏch sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phự hợp cho lần biểu quyết trong năm tiếp theo. 2.2. Nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất 2.2.1. Quỏ trỡnh hỡnh thành Nguyờn tắc này cũng được xõy dựng đầu tiờn ở cỏc nước cú nền dõn chủ sớm phỏt triển như Anh, Phỏp, Đức… và ngày nay nú vẫn tiếp tục được thừa nhận ở nhiều nước trờn thế giới, tuy rằng nội dung thực chất của nguyờn tắc ớt nhiều đó cú sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chớnh cụng hiện đại Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 30. . Sở dĩ cần phải thiết lập nguyờn tắc này là vỡ nếu cỏc khoản thu và chi lại được trỡnh bày trong nhiều văn bản khỏc nhau (hệ thống đa ngõn sỏch) thỡ khụng những gõy khú khăn cho việc thiết lập một ngõn sỏch thăng bằng và hiệu quả mà cũn khiến cho Quốc hội khú lũng kiểm soỏt, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết đề phờ chuẩn cho phự hợp với yờu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế - xó hội,… 2.2.2. Nội dung của nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất Nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất được hiểu là mọi khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia trong một năm chỉ được phộp trỡnh bày trong một văn kiện duy nhất, đú là bản dự toỏn NSNN được chớnh phủ trỡnh quốc hội quyết định để thực hiện. “Thu ngõn sỏch nhà nước bao gồm cỏc khoản thu từ thuế, phớ, lệ phớ; cỏc khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; cỏc khoản đúng gúp của cỏc tổ chức và cỏ nhõn; cỏc khoản viện trợ; cỏc khoản thu khỏc theo quy định của phỏp luật” Khoản 1 Điều 2 Luật Ngõn sỏch nhà nước năm 2002. . “Chi ngõn sỏch nhà nước bao gồm cỏc khoản chi phỏt triển kinh tế - xó hội, đảm bảo quốc phũng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ mỏy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và cỏc khoản chi khỏc theo quy định của phỏp luật” Khoản 2 Điều 2 Luật Ngõn sỏch nhà nước năm 2002. . Tất cả cỏc khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia (đó trỡnh bày ở trờn) trong một năm đều phải được trỡnh bày trong dự toỏn NSNN. Vậy NSNN chỉ được thể hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toỏn NSNN mà khụng được phộp trỡnh bày trong văn kiện khỏc. Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quỏ trỡnh thiết lập NSNN, trong quỏ trỡnh thực hiện và giỏm sỏt việc thực hiện NSNN; đồng thời để đảm bảo tớnh minh bạch của NSNN, thỡ phỏp luật về tài chớnh cụng ở nhiều nước trờn thế giới đều thừa nhận nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất là một trong những nguyờn tắc cơ bản của NSNN. Ở Việt Nam, phỏp luật hiện hành chưa cú điều luật nào ghi nhận một cỏch rừ ràng, chớnh thức về nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất. Tuy nhiờn, qua một số điều luật trong Luật NSNN năm 2002, như Điều 37, Điều 42,... cú thể thấy dự toỏn NSNN chớnh là văn kiện thể hiện mọi khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm. Bờn cạnh đú, văn kiện này cũn là văn kiện duy nhất thể hiện NSNN. Kết luận này được rỳt ra từ những quy định của Luật NSNN năm 2002, đú là: (i) Khoản 2 - Điều 5 của luật này cú quy định về cỏc điều kiện chi NSNN thỡ điều kiện đầu tiờn là khoản chi đú phải “đó cú trong dự toỏn ngõn sỏch được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này”. Như vậy, cỏc khoản chi ngõn sỏch đều phải được thể hiện trong dự toỏn NSNN mà khụng được thể hiện trong văn kiện khỏc; (ii) Ngoài ra, cỏc điều luật khỏc cũng cho thấy khụng cú một văn kiện nào khỏc tồn tại bờn cạnh dự toỏn NSNN cựng thể hiện cỏc khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm trong suốt quỏ trỡnh lập, chấp hành, quyết toỏn ngõn sỏch. 2.2.3. Cỏc trường hợp phỏ vỡ nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất Như đó nờu ở trờn, ngày nay, tuy được thừa nhận ở nhiều nước trờn thế giới nhưng nội dung thực chất của nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất đó ớt nhiều cú sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chớnh cụng hiện đại. Sự thay đổi đú chớnh là sự xuất hiện ngoại lệ của nguyờn tắc này, trong những trường hợp đặc biệt (như cú chiến tranh), Quốc hội được phộp thụng qua một ngõn sỏch bất thường cũn được gọi là ngõn sỏch đặc biệt hay ngõn sỏch khẩn cấp (khụng nằm trong dự toỏn ngõn sỏch nhà nước hàng năm). Ngõn sỏch bất thường này giỳp Nhà nước cú thể ứng phú kịp thời và hiệu quả cỏc vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc biệt. Tại Việt Nam trong thời kỳ Chống Mỹ cứu nước cũng cú một quỹ tiền tệ đặc biệt bờn cạnh quỹ NSNN. Đõy cú thể được xem như là một ngoại lệ của nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất trong thời kỳ này. “Từ giữa thập kỷ 1960, Mỹ tiến hành chiến tranh phỏ hoại bằng khụng quõn ở miền Bắc. Từ đõy, việc đưa viện trợ vật chất vào Nam, cả bằng đường Trường Sơn lẫn đường biển đều khú khăn hơn trước. Bộ Chớnh trị đó giao cho ụng Phạm Hựng - Ủy viờn Bộ Chớnh trị, Phú thủ tướng Chớnh phủ phụ trỏch vấn đề chi viện miền Nam. Đến năm 1965, ụng Phạm Hựng đề xuất với Bộ Chớnh trị một quyết định cú ý nghĩa lịch sử: lập riờng tại miền Bắc một "quỹ ngoại tệ đặc biệt" (B.29 ). Về hỡnh thức hoạt động cụng khai chớnh diện, "quỹ ngoại tệ đặc biệt" cú danh nghĩa Cục Ngoại hối của Ngõn hàng Quốc gia Việt Nam để khi cần thiết cú thể làm cỏc thủ tục hợp phỏp. Cũn về điều hành, nú khụng phải là một đơn vị trong ngõn hàng quốc gia. Để đảm bảo tuyệt đối bớ mật và an toàn, quỹ này chịu sự chỉ đạo đơn tuyến. Nột độc đỏo trong cỏch tổ chức này là: lấy cỏi cụng khai làm bỡnh phong cho cỏi bớ mật, mọi hoạt động của cỏi bớ mật đều lấy danh nghĩa của cỏi cụng khai. Như vậy, trong thực tế B.29 tồn tại và hoạt động như một "ngõn hàng ngoại hối đặc biệt", phục vụ riờng cho việc chi viện chiến trường bằng ngoại tệ” Xem website: . “ Sau khi đất nước thống nhất, những người cú trỏch nhiệm đó tiến hành tổng kết, quyết toỏn tài chớnh với Nhà nước.Từ năm 1964 đến 30/4/1975, cỏc chiến trường miền Nam đó nhận chi viện trực tiếp từ Quỹ Đặc biệt (B.29) một số lượng rất lớn ngoại tệ. Tuy khú khăn thiếu thốn, nhưng cỏc đơn vị trờn chiến trường và cơ quan tài chớnh Trung ương Cục vẫn hết sức tiết kiệm để cú dự trữ. ễng Ba Chõu núi, tổng số tiền dự trữ chưa sử dụng hết lờn đến hơn 100 triệu đụ la Mỹ. Số tiền đú sau giải phúng đó được thu hồi đầy đủ và hoàn trả lại hết cho Trung ương. Đú là chưa kể tiền lói từ hoạt động nghiệp vụ thanh toỏn đặc biệt qua ngõn hàng nước ngoài, lờn đến hàng chục triệu đụ la. Tất cả đều được quyết toỏn minh bạch và  nộp đủ vào ngõn sỏch Nhà nước” Xem website: . Cú thể thấy việc phỏp luật chưa quy định rừ ràng, chớnh thức về nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất khiến cho việc thực hiện nú trong thực tế cú phần lỏng lẻo. Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam cú những quy định cho phộp Quốc hội và Hội đồng nhõn dõn cỏc cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toỏn NSNN cỏc cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tớnh khả thi cho dự toỏn NSNN trong quỏ trỡnh thực hiện (vớ dụ như Điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều 49). Những quy định này cú thể được xem là một trong những vớ dụ điển hỡnh của sự ỏp dụng linh hoạt nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất ở Việt Nam Xem ĐH Luật Hà Nội: Giỏo trỡnh Luật Ngõn sỏch Nhà nước, TS. Nguyễn Văn Tuyến (chủ biờn), NXB. Tư phỏp, Hà Nội, 2005, tr. 31,32. . Ta cú thể thấy ở Nga khi Đạo luật về ngõn sỏch Liờn bang Nga ban hành năm 1991 (Điều 25) cho phộp thiết lập “ngõn sỏch bất thường” hay “ngõn sỏch đặc biệt” trờn lónh thổ Cộng hoà Liờn bang Nga để thi hành trong tỡnh trạng đặc biệt Viện Khoa học tài chớnh, Luật tài chớnh, Ngõn sỏch và kế toỏn cụng ở cỏc nước, Hà Nội, 1993, tr. 148. . Ngoại lệ này cũng xuất hiện ở một số nước trờn thế giới như Mỹ, Đức,... ♦ Sự cần thiết và giới hạn của cỏc trường hợp phỏ vỡ trờn Cú thể thấy cỏc ngoại lệ của nguyờn tắc ngõn sỏch đơn nhất này cú những ý nghĩa tớch cực nhất định, xuất phỏt từ những biến cố bất thường của kinh tế, xó hội. Tuy nhiờn, cũng cần nhấn mạnh rằng, nờn cú những quy định cụ thể và rừ ràng để hạn chế lợi dụng cỏc quỹ “đặc biệt” và “bất thường” đú vào mục đớch tư lợi riờng cho một cỏ nhõn, tổ chức nào đú nhằm đảm bảo tớnh minh bạch, cụng bằng và khẳng định tầm quan trọng chớnh thống của dự toỏn NSNN hàng năm. 2.3. Nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện 2.3.1. Quỏ trỡnh hỡnh thành Cựng với hai nguyờn tắc trờn, nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện cũng đó được đề cập từ thế kỷ XVII, XVIII ở nước Anh và cỏc nước chõu Âu lục địa khỏc. Nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện là một trong những nguyờn tắc cơ bản để thiết lập và vận hành ngõn sỏch nhà nước, ngày càng được cỏc nhà kinh tế học, cỏc nhà lập phỏp về tài chớnh cụng thừa nhận tớnh lịch sử, tớnh khoa học và nú khụng ngừng được củng cố phỏt triển và đổi mới cho phự hợp vớ sự phỏt triển ngày càng cao của nền tài chớnh cụng hiện đại núi chung,… 2.3.2. Nội dung của nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện (i) Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rừ ràng trong bản dự toỏn NSNN hàng năm đó được Quốc hội quyết định; khụng được phộp để ngoài bản dự toỏn ngõn sỏch bất kỳ một khoản thu chi nào dự là nhỏ nhất; (ii) Cỏc khoản thu và chi khụng được phộp bự trừ cho nhau mà phải thể hiện rừ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt, khụng được phộp dựng riờng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dựng để tài trợ cho mọi khoản chi. Khi ỏp dụng nguyờn tắc này cần tớnh đến việc phải tuõn thủ nguyờn tắc: “cỏc khoản đi vay để bự đắp bội chi ngõn sỏch khụng được sử dụng để chi tiờu dựng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phỏt triển”… cú nghĩa là nếu như để phỏt sinh bội chi thỡ số lưọng vay nợ để bự đắp bội chi khụng được phộp vượt quỏ số tiền dành cho chi đầu tư phỏt triển, cũng cú nghĩa là nếu phỏt sinh bội chi thỡ khụng được phộp sử dụng tiền vay nợ bự đắp bội chi vào mục đớch chi dựng thường xuyờn. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dựng thường xuyờn thỡ khả năng xảy ra phỏ sản quốc gia là rất lớn. Theo phỏp luật Việt Nam, nguyờn tắc ngõn sỏch toàn diện đó được ghi nhận xuyờn suốt và thể hiện rừ ràng trong Luật NSNN 2002 như: (i) Điều 1 luật này quy định: “NSNN là toàn bộ cỏc khoản thu chi của nhà nước đó được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện cỏc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Cú thể hiểu một bản dự toỏn NSNN thỡ phải phản ỏnh tất cả cỏc khoản thu- chi (dự là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoỏ đú. Hai phần thu chi của bản dự toỏn được thiết kế, xõy dựng phự hợp tỡnh