Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới (Phần II)

SË 100 . 201964 & TÁC GIẢ QUY HOẠCH PGS.TS.KTS. LưU ĐưÙC CườnG* - TS.KTS. nGUYễn TrUnG dUõnG** và các đồng nghiệp Từ THưÏC TIễn Đến YêU CAàU ĐOåI mơÙI Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển Đô thị 6. Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị TTồn tại Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, những vẫn đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị. (1) Quy hoạch phân khu được quy định trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 theo hướng chuyển đổi đồ án quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án quy hoạch phân khu mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị. Đối với các đô thị lớn như thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh, các đồ án quy hoạch phân khu được quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất từng lô đất quy hoạch (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô dân số thấp trong quy hoạch chung so với thực tế phát triển, công trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, việc thực hiện chuyển đổi các quy hoạch chung quận huyện trước đây thành các quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm quy hoạch sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400-600 m) để giảm thủ tục triển khai lập quy hoạch, kết quả khi quy hoạch thực hiện theo quy hoạch chi tiết của các dự án cụ thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác dụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống hạ tầng khung. Đối với các đô thị tỉnh ly, thuộc tỉnh, quy hoạch phân khu đã xác định chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thị, theo mô hình đơn vị ở với quy mô lập quy hoạch khác nhau, đưa ra các quy định khá cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy định chỉ tiêu sử dụng đất cho từng lô đất quy hoạch). Thực tế sau quy hoạch phân khu được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã làm thay đổi các định hướng của quy hoạch phân khu. (2) Quy định về an toàn, VSMT và phòng chống thiên tai đã được quy định. Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn là: TCác khu vực không phù hợp cho đô thị hóa TCác khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai TCác khu vực phải bảo tồn nông nghiệp (3) Quy định về phân vùng trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện nay được triển khai qua 03 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án quy hoạch được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn (phần ii) 65SË 100 . 2019 đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ thống pháp luật Quy hoạch đô thị, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô quy hoạch, phụ thuộc cấu trúc quy hoạch giao thông đô thị, bình quân diện tích các ô quy hoạch từ 50-100ha đối với đồ án QHC, 5-15ha đối với QHPK và 1-5ha đối với QHCT 1/500. (4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô quy hoạch, chỉ có quy định trong đồ án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 03 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp triển khai lập quy hoạch và quản lý khác nhau. Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án quy hoạch chung, nhưng khi triển khai cụ thể hóa thành quy hoạch phân khu, hoặc quy hoạch chi tiết không tuân thủ ranh giới phân vùng trong quy hoạch chung và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định. (5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án quy hoạch phân khu thường khác biệt so với quy định ‘phân vùng’ trong đồ án quy hoạch chung (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm cho công tác quản lý giám sát tuân thủ quy hoạch chung lại thêm một bước trung gian nữa, và dễ dẫn tới những sai lệch so với định hướng của phân vùng quy hoạch chung. Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu quy hoạch dẫn tới thực tế chưa đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trị cảnh quan, yếu tố bảo tồn văn hóa... Do các đồ án quy hoạch, quy định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thị mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng... không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thị lịch sử... Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác biệt, hai là khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động). Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn. (6) Các yếu tố thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình quy hoạch và phân vùng, hạn chế những giải pháp quy hoạch sử dụng đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ sung quy định trong phân vùng là: OCác khu vực không phù hợp cho đô thị hóa. OCác khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai. OCác khu vực phải bảo tồn nông nghiệp. OCác khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát xói lở. TĐịnh hướng đổi mới Đổi mới kiểm soát phát triển đô thị theo phân vùng đô thị cũ và mới. Định hướng phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng thuộc mọi đối tượng, người dân đô thị có thể biết để thực hiện trong từng đô thị. TMục tiêu OĐổi mới phương pháp, quy trình tích hợp phân vùng và quản lý phát triển đô thị gắn với sử dụng đất và giao thông đô thị. OXây dựng công cụ kiểm soát và giám sát thực hiện quy hoạch về các chỉ tiêu sử dụng đất (hệ số sử dụng đất, chức năng sử dụng đất) và hạ tầng xã hội. OXây dựng công cụ dự báo nhu cầu sử dụng đất và quản lý khả năng dung nạp hạ tầng kỹ thuật và HTXH cho các dự án đô thị. OXây dựng cơ chế chuyển nhượng về chỉ tiêu sử dụng đất trong từng phân vùng và giữa vùng khuyến khích đô thị hóa và vùng hạn chế đô thị hóa. TNhiệm vụ OĐổi mới quy trình tích hợp nội dung phân vùng trong QHĐT đổi mới. OXây dựng hướng dẫn về phương pháp và nội dung phân vùng. OXây dựng khung cơ sở dữ liệu về về sử dụng đất, giao thông đô thị phục vụ mục tiêu dự báo và định hướng phân vùng. OXây dựng khung quản lý phát triển đô thị về sử dụng đất, cấp phép phát triển dự án đầu tư phát triển đô thị, dự án đầu tư công... OXây dựng đề án về các quy định địa phương về bảo tồn, cảnh quan và kiến trúc, bảo vệ môi trường, giảm nhẹ rủi ro thiên tai. 7. Kiểm soát phát triển không gian cao tầng TTồn tại Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ, ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố có phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở những phát triển cần thiết của đô thị. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu phố lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị. Hiện nay phương pháp quy hoạch và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang Quy hoπch & t∏c gi∂ SË 100 . 201966 phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và địa phương, không chỉ về kiểm soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu quả công cụ quy hoạch và thiết kế đô thị, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị. Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong quy hoạch chung thành phố, giới hạn tầng cao có phần khó hiểu cho các chủ thể liên quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn); nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Hiện nay, thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn – tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ các chỉ tiêu – tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này. Bên cạnh đó, do bộ môn thiết kế đô thị ở nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng đắn, nên chưa phát huy được tác dụng đích thực của nó. Thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới - cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên - đô thị. Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị. TĐịnh hướng đổi mới Quản lý theo hệ số sử dụng đất Quy định quyền và nghĩa vụ phát triển theo chức năng sử dụng đất vốn đã là một khái niệm quen thuộc và cơ bản trong quy hoạch. Với nhiều loại hình sử dụng đất, các khống chế kèm theo đã bao gồm đầy đủ thông tin đối với giới hạn khối tích công trình. Chẳng hạn đất nhà ở mật độ thấp có thể được quy hoạch xác định chỉ cho phép xây dựng công trình không quá 5 tầng, mật độ không quá 60%. Hầu hết các thành phố hiện đại đều không sử dụng thông số ngưỡng tầng cao tối đa trong toàn thành phố, bởi không có lý do đủ mạnh để đưa ra sự cấm cản như vậy trên phạm vi địa lý rộng. Thay vào đó, người ta dựa trên lý luận rằng khối tích phát triển không được vượt quá sức dung nạp hạ tầng đô thị. Bởi về lý thuyết, đô thị được thiết kế với hạ tầng đủ sức tải với một lượng dân số nhất định, phản ánh bởi khối tích xây dựng, nên nếu việc xây dựng vượt quá ngưỡng này, sẽ đe dọa cân bằng với hạ tầng đô thị. Cho nên Hệ số sử dụng đất tối đa (Floor Area Ratio) mới là công cụ quan trọng và hữu lý nhất để khống chế xây dựng. Đây là một khái niệm cũng không hề mới với nền quy hoạch Việt Nam. Tuy nhiên một lần nữa, hệ thống quy hoạch đô thị lại khá mơ hồ trong cách quản lý này. Hệ số sử dụng đất thường không được quy định trong quy hoạch chung. Hệ số sử dụng đất trong quy hoạch chung và phân khu là hệ số gộp (brutto). Cho đến quy hoạch dự án (tỉ lệ 1/500) hệ số này mới là hệ số thuần (netto). Vì vậy để có thể kiểm chứng được rằng xem quy hoạch chi tiết và các dự án có đảm bảo đúng phát triển trong ngưỡng dung nạp của hạ tầng đô thị hay không là điều khó khăn, nếu không muốn nói rằng không thể kiểm chứng. Quản lý thông qua chỉ dẫn Thiết kế đô thị - cảnh quan Kể từ thập niên 60, Mỹ và Châu Âu đã bổ sung thiết kế đô thị như một công cụ mạnh mẽ nhằm kết nối giữa quy hoạch và kiến trúc công trình. Nghiên cứu không gian ba chiều của thiết kế đô thị giúp giảm đáng kể các quyết định quan liêu của quy hoạch, và làm rõ được những yêu cầu mà công trình cần đóng góp vào không gian đô thị. Kể từ năm 2013, bộ môn này cũng đã được chính thức đưa vào Việt Nam, qua thông tư 06/2013/TT-BXD. Đặc điểm chủ đạo của bộ môn thiết kế đô thị là dùng các phương tiện 3 chiều để xác định lý do và phương pháp khống chế đối với khối tích xây dựng nhằm truyền đạt cụ thể hơn, hiệu quả hơn những chính sách quản trị xây dựng của thành phố. Chẳng hạn, để bảo vệ cảnh quan văn hóa trong đô thị cổ, thiết kế đô thị đưa ra những nguyên tắc trong bảo tồn cấu trúc đô thị và các đường giới hạn để khống chế xây dựng công trình mới, công trình cải tạo, nhằm đảm bảo sự hiện diện của chúng không làm thay đổi cấu trúc cần bảo tồn. Tương tự như vậy đối với các khu vực cảnh quan thiên nhiên đáng kể. Việt Nam vẫn cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp lý đối với thiết kế đô thị để bộ môn này đem đến hiệu quả tích cực hơn Hình 4: Kiểm soát khối tích xây dựng thông qua các thuộc tính hình học của khối bao 67SË 100 . 2019 nữa. Hiện nay, khái niệm “đồ án thiết kế đô thị riêng” đang khiến nhiều địa phương nhầm lẫn về vai trò của nó như một quy trình pháp lý tương đương quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500. Bản chất của Thiết kế đô thị là một bộ môn chuyên ngành, không hơn kém so với một chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật đô thị. Không thể xem Thiết kế đô thị như một quy trình pháp lý. Cần hiểu đúng nó như là một bộ môn chuyên ngành cần có để hỗ trợ khi ra quyết định. Thiết kế đô thị có thể đi cùng quy hoạch các cấp, đi cùng dự án chỉnh trang đô thị, đi cùng dự án công trình có quy mô hoặc vai trò đáng kể trong đô thị, đi cùng các nghiên cứu khoa học về đô thị, hoặc đi cùng xây dựng chính sách quản lý đô thị. Trong mọi trường hợp, nó là một “tập con” dựa vào tính chất pháp lý của quy trình “mẹ” mà vận hành để hỗ trợ quyết định. Quản lý quyền và nghĩa vụ trong phát triển công trình đô thị Khi một dự án được cấp phép xây dựng trong đô thị, luôn phải gắn với các quyền và nghĩa vụ cụ thể. Điều này không xa lạ đối với Việt Nam. Song các nghĩa vụ mà công trình cần đáp ứng thì còn thiếu nhiều, nếu so sánh với phương Tây. Chẳng hạn, công trình phải đáp ứng đủ chỗ đỗ xe cho người sử dụng nó, nội trong khuôn viên lô đất, thay vì chất tải lên hạ tầng đô thị. Mỗi thành phố có hệ thống quy chuẩn riêng để đo đếm, đối với loại sàn sử dụng đất nào thì cần bao nhiêu chỗ đỗ xe. Các chủ dự án không thể tránh né giải trình về cung cấp không gian này. Nhiều khi, do phải xây nhà chứa, hầm chứa xe nhiều tầng, khiến đội giá dự án, chủ đầu tư đã phải chọn điểm rơi phù hợp hơn đối với khối tích xây dựng tối đa. Như vậy, bằng công cụ kiểm soát minh bạch về cung ứng chỗ đỗ xe đảm bảo quy chuẩn địa phương, rất nhiều công trình không thể xây dựng quá cao lớn. Tương tự như vậy, các công trình có mật độ người sử dụng lớn như bệnh viện, trường học, trung tâm thương mại, phải có thiết kế đường gom riêng, hoặc sân trước rộng, để đảm bảo lượng người dừng đỗ tạm thời không ảnh hưởng đến giao thông chung của đô thị. Điều này, chính quyền hoàn toàn có thể kiểm soát được thông qua quy chuẩn, quy định địa phương. Bên cạnh đó, người ta còn xác định ngưỡng giới hạn cho hạ tầng công trình. Chẳng hạn, áp lực nước mưa, nước thải từ công trình chảy vào hệ thống chung, không được vượt quá các ngưỡng nhất định. Điều này khiến các kiến trúc sư thiết kế công trình phải vắt óc tìm ra các giải pháp xanh hơn, nhằm giảm tốc độ và tần suất chảy thải vào hệ thống chung. Giao dịch quyền phát triển đô thị Các nước phát triển cũng khá quen thuộc với công cụ trao đổi quyền phát triển