Luận án Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết luận nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được ai công bố. Tác giả Luận án PHAN HỮU NGHỊ ii MỤC LỤC Lời cam đoan Danh mục các chữ viết tắt Danh mục bảng, biểu đồ LỜI MỞ ĐẦU......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC...................................................................... 7 1.1./ Cơ quan hành chính nhà nước trong nền kinh tế quốc dân.....................7 1.2./ Tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước. ..........................19 1.3./ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước. .............25 1.4./ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở một số nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ...................................................42 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TRỤ SỞ LÀM VIỆC CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM......................................................... 61 2.1./ Tổ chức mô hình quản lý tài sản công của Việt nam..............................61 2.2./ Thực trạng quản lý trụ sở làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam...........................................................................................70 2.3./ Đánh giá chung về công tác quản lý trụ sở làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. ....................................................................................128 CHƯƠNG 3 HOÀN THIỆN QUẢN LÝ TRỤ SỞ LÀM VIỆC CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM........................................................140 3.1./ Mục tiêu, yêu cầu đổi mới quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước...............................................................................................140 3.2./ Giải pháp hoàn thiện quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước.........................................................................................................143 KẾT LUẬN..........................................................................................................198 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................200 PHỤ LỤC................................................................................................................. I iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT AUD CBCNV CQHC FBS GTCL HCSN HCNN NSNN QLCS SCIC SITQ TSC TSCĐ TSNN UBND Đô la Úc (Australian Dollar) Cán bộ công nhân viên Cơ quan hành chính (Phần mềm) Finance & banking solutions Giá trị còn lại Hành chính sự nghiệp Hành chính nhà nước Ngân sách nhà nước Quản lý công sản Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước Société Immobilière Trans-Québec Tài sản công Tài sản cố định Tài sản nhà nước Uỷ ban nhân dân iv DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ I. BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Định mức sử dụng trụ sở làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước . 75 Bảng 2.2: Thời gian sử dụng và tỷ lệ tính hao mòn các loại tài sản cố định............ 86 Bảng 2.3: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc bộ, ngành và địa phương .............................................................................. 98 Bảng 2.4: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc bộ ngành trung ương ...................................................................................101 Bảng 2.5: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc tỉnh thành phố trực thuộc trung ương ..........................................................102 Bảng 2.6: Kết quả kiểm kê tình hình sử dụng đất tại khu vực hành chính .............105 Bảng 2.7: Tỷ trọng TSNN theo lĩnh vực hoạt động...............................................109 Bảng 2.8: Tổng hợp các cấp hạng nhà tại khu vực hành chính và đơn vị sự nghiệp (so sánh)...............................................................................................................113 Bảng 2.9: Quy mô và mức độ sử dụng nhà của các cơ quan hành chính trên toàn quốc .....................................................................................................................120 Bảng 2.10: Thống kê đầu tư xây mới công sở làm việc cơ quan hành chính .........123 II. BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: TSNN khu vực hành chính đến 0h ngày 1/1/1998.............................. 96 Biểu đồ 2.2: Cơ cấu TSCĐ không phải là đất theo GTCL...................................... 97 Biểu đồ 2.3: Tỷ trọng TSNN giữa TW và ĐP .......................................................103 Biểu đồ 2.4: Cơ cấu TSNN chia theo lĩnh vực hoạt động tại thời điểm kiểm kê (Theo giá trị còn lại tại thời điểm kiểm kê) ...........................................................107 Biểu đồ 2.5: Tỷ trọng TSNN không phải là đất cấp Huyện, Xã quản lý ................108 Biểu đồ 2.6: TSCĐ là nhà phân theo cấp hạng nhà (Tính theo diện tích kiểm kê) .111 1 LỜI MỞ ĐẦU 1/ Tính cấp thiết của đề tài Lịch sử hình thành, tổ chức và phát triển của các nhà nước trên thế giới đã khẳng định rằng: Tài sản công là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính tiềm năng cho đầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nền kinh tế Việt nam đang từng bước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Vì vậy, tài sản công là vốn liếng nhằm phát triển kinh tế, tạo tiền đề vững chắc cho kinh tế nhà nước giữ vai trò trọng yếu, góp phần nâng cao đời sống nhân dân để hiện thực hoá những mục tiêu đặt ra. Dù không tham gia trực tiếp vào sản xuất nhưng tài sản công có ý nghĩa quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế. Ở các quốc gia phát triển, quản lý tốt tài sản công cũng được coi là một trong những tiêu chí để đánh giá chất lượng quản lý nói chung của nhà nước. Thực tế thời gian qua, quản lý tài sản công luôn là vấn đề thời sự của Chính phủ, Quốc hội. Việc thiếu chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng tài sản công và hiệu quả của cơ quan hành chính nhà nước đang là vấn đề được Chính phủ và các cơ quan hữu trách quan tâm. Tình trạng các cơ quan hành chính, sự nghiệp và các đơn vị thuộc khu vực công sử dụng vượt tiêu chuẩn định mức gây lãng phí, cho thuê, mượn tài sản công không đúng quy định, tự ý sắp xếp, xử lý làm thất thoát tài sản công…đang đặt ra yêu cầu phải thống kê và quản lý hiệu quả lượng tài sản này. Trong tổng thể tài sản công nói chung, trụ sở làm việc - bao gồm nhà làm việc, bộ phận phụ trợ và khuôn viên đất - là tài sản công có giá trị nhất và chiếm trên 70% tổng giá trị tài sản công. Công tác quản lý trụ sở làm việc hiện nay không thực sự hiệu quả, thiếu một cơ sở khoa học cả về lý thuyết và thực tế trong quản lý, sử dụng khối tài sản có giá trị lớn nhất này. Nhiều đơn vị cơ quan nhà nước rất khó khăn trong tìm kiếm, sắp xếp công sở làm việc, nhưng cũng không ít cơ quan nhà nước khác cho thuê trụ sở làm việc và quyền sử dụng đất được giao quản lý. Đây là biểu hiện rõ ràng nhất về bất cập, vướng mắc trong quản lý tài sản công. Ngoài ra, công tác thống kê theo dõi, sử dụng, sắp xếp chưa được làm tốt và thường xuyên, 2 trong khi Ngân sách nhà nước có hạn đã đặt ra yêu cầu lựa chọn tối ưu cho sử dụng tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước. So sánh vấn đề quản lý tài sản công của nước ta với các nước trên thế giới, ta thấy các nước như Canada, Cộng hoà Pháp, Newzealand… có cả một quy trình quản lý khoa học với các căn cứ có tính ràng buộc chéo như: Quy mô ngân sách được cấp, nhu cầu thực tế của cấp quản lý (ví dụ: số lượng dân số, quy mô kinh tế địa phương, khối lượng dịch vụ hành chính công…) kết hợp với quy hoạch phát triển, tình hình thị trường bất động sản và việc hợp tác giữa nhà nước với tư nhân (3P) hoặc cạnh tranh giữa khu vực công và tư trong xây dựng, cho thuê để đạt được hiệu quả tối ưu cho việc quản lý, sử dụng trụ sở làm việc hay quyền sử dụng đất công. Đây cũng chính là kinh nghiệm, quy trình cho phép chúng ta tham khảo có chọn lọc để áp dụng đối với Việt Nam mà theo chiến lược cải cách hành chính quốc gia giai đoạn 2000-2010 thì đổi mới phương pháp quản lý tài sản công, trong đó có nội dung quản lý trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước là một trong những trụ cột của chiến lược này. Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công nói chung và trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng trong điều kiện Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được triển khai từ năm 2009. Với ý nghĩa đó, tác giả lựa chọn đề tài: “ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” cho luận án tiến sĩ của mình. 2/ Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của các nước về mô hình quản lý tài sản công, đặc biệt là mô hình quản lý bất động sản công, đồng thời căn cứ vào thực tiễn quản lý tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay ở nước ta, luận án tập trung vào giải quyết cơ bản vấn đề liên quan đến quản lý tài sản nhà nước là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhằm những mục đích sau: - Hệ thống lại cơ sở lý thuyết về quản lý tài sản công và quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước. - Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý tài sản nhà nước, trụ sở cơ quan hành chính chính kể từ khi Cục quản lý công sản thống nhất quản lý tài sản công để chỉ rõ những kết quả tích cực và tồn tại trong quản lý. 3 - Đề xuất những giải pháp mới nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả phân bổ nguồn lực cho mỗi cấp hành chính. Đảm bảo hiệu quả sử dụng của tài sản công trong điều kiện NSNN có hạn đối với mỗi cấp hành chính nên đề tài đưa ra mô hình tổng công ty đầu tư và kinh doanh bất động sản nhà nước, bên cạnh đó là phương pháp định giá lại định kỳ bất động sản công. Các mô hình, phương pháp quản lý và kinh nghiệm của các nước đã cải cách hiệu quả quản lý tài sản công, nhất là bất động sản công, đồng thời hệ thống chỉ tiêu đánh giá mà các nước đã xây dựng cho quản lý tài sản công sẽ được đề tài sử dụng để đánh giá và minh chứng cho chất lượng quản lý. Với mục đích đặt ra cho đề tài như trên, việc nghiên cứu sẽ thực sự có ý nghĩa to lớn cho quá trình cải cách tài chính công của Việt Nam, nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về mọi mặt, lấy việc đổi mới quản lý tài sản công là mực tiêu trọng tâm làm thay đổi cách thức, mô hình quản lý hiệu quả sử dụng nguồn lực của nhà nước tại các cơ quan công quyền. Kỳ vọng của đề tài là những giải pháp đưa ra được cơ quan nhà nước áp dụng sẽ làm thay đổi căn bản theo hướng tích cực đảm bảo các tiêu chí chung của chuẩn mực quản lý chi tiêu công và minh bạch, trách nhiệm trong quản lý nhà nước. 3./ Phạm vi và đối tượng nghiên cứu. Khái niệm tài sản công là một khái niệm rộng có tính tương đối và được hiểu theo những nghĩa khác nhau tuỳ thuộc vào quy định, mô hình quản lý của từng khu vực, xã hội và mô hình kinh tế. Trong các cơ quan hành chính nhà nước, tài sản công bao gồm trụ sở làm việc, phương tiện vận tải, máy móc, trang thiết bị và các phương tiện làm việc khác. Tuy nhiên, luận án chỉ tập trung nghiên cứu tài sản công là trụ sở làm việc thuộc quyền quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là tài sản có giá trị lớn nhất, có tính chất đặc biệt và rất khó đánh giá hiệu quả, nhất là khi nước ta đang trong quá trình xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Để có thể đi sâu phân tích và đề xuất giải pháp sát thực, đề tài dựa trên phương diện là cơ quan quản lý nhà nước (Cục quản lý công sản) đối với tài sản công để 4 xem xét công tác quản lý của các đơn vị, các cấp liên quan đến trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước. 4./ Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp phân tích thực chứng và phương pháp phân tích chuẩn tắc trong nghiên cứu kinh tế. Đồng thời đề tài sử dụng phương pháp phân tích định lượng trong thống kê thông qua mô hình định giá đất hay xây dựng định mức sử dụng tài sản công để so sánh, đánh giá, tìm giải pháp hoàn thiện phương thức quản lý. Để hoàn thành tốt đề tài này, ngoài sự chỉ bảo, giúp đỡ của thày cô hướng dẫn trực tiếp, tác giả còn nhận được sự giúp đỡ của các thày cô trong khoa và ngoài khoa Ngân hàng Tài chính, cán bộ thực tế công tác tại Cục quản lý công sản trong thời gian nghiên cứu sinh làm việc, thực tập. Nghiên cứu sinh còn tìm hiểu mô hình quản lý của Pháp và của Québec-Canada để so sánh với Việt nam. Quá trình thực tập 4 tháng tại Québec nhằm tìm hiểu về quản lý tài sản công tại bang này, đề tài nhận được sự giúp đỡ và tư vấn của thày giáo giảng dạy tại Đại học Tổng hợp Québec (UQAM) và thành viên hội đồng tư vấn Tổng công ty bất động sản Québec (SITQ- Société Immobilière Trans-Québec) trong việc đề xuất mô hình tổng công ty đặc biệt cho đề tài nghiên cứu. 5./ Tổng quan nghiên cứu đề tài Nghiên cứu về quản lý tài sản công trên thế giới được tổng hợp và đúc rút kinh nghiệm làm cẩm nang tham khảo, áp dụng cho các tổ chức quốc tế khi tư vấn chính sách cho các quốc gia thường đề cập đến công trình nghiên cứu và giáo trình có tính quốc tế. Đó là “Managing Government Property Assets: Sharing International Experiences”, “Central Government Asset Management Reforms” và “Property- Related Public-Private Partnerships” của hai tác giả là Olga Kaganova, Ph.D., giáo sư tại The Urban Institute cùng với Giáo sư James Mc Kellar, Professor of Real Property, Academic Director, Executive Director Real Property Program, York University. Hai tác giả này đã đưa ra rất nhiều kinh nghiệm tham khảo cho Việt nam thông qua tài liệu trao đổi kinh nghiệm với Cục quản lý công sản, Bộ Tài chính. Lý thuyết chung về cải cách và quản lý bất động sản công, trụ sở làm việc được hệ 5 thống hoá qua kinh nghiệm cải cách của các nước trong đó có những nước với nhiều nét tương đồng Việt Nam như Trung quốc, Nga… Ở nước ta, cơ quan quản lý trung ương về tài sản công đó chính là Cục quản lý công sản thuộc Bộ Tài chính. Cho đến thời điểm hiện tại có thể kể đến một đề tài nghiên cứu khoa học của PGS.TS. Nguyễn Ngô Thị Hoài Thu, Phó giám đốc Trường đào tạo cán bộ tài chính là “Hoàn thiện cơ chế quản lý nhà công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước”. Một đề tài nghiên cứu khoa học khác tại Học viện hành chính của TS. Trần Văn Giao, Chủ nhiệm đề tài đó là “ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính - sự nghiệp hiện nay ở Việt Nam”. Nghiên cứu liên quan đến đề tài ở cấp độ nghiên cứu sinh hiện tại chưa có tác giả nào thực hiện liên quan đến quản lý tài sản công nói chung hay trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nói riêng. Một cơ sở lý thuyết khoa học cho quản lý Tài sản công hiện nay đó chính là giáo trình Quản lý tài sản công của đồng tác giả PGS.TS. Nguyễn Thị Bất và PGS.TS. Nguyễn Văn Xa cùng sự tham gia cộng tác của nghiên cứu sinh được xuất bản làm giáo trình giảng dạy môn quản lý công sản của Trường Đại học Kinh tế quốc dân. Các công trình nghiên cứu nêu trên đã khái quát thực trạng quản lý tài sản công của nước ta, đưa ra những đánh giá và giải pháp nhưng chủ yếu mang tính khuyến nghị và chưa bao quát, chưa dựa trên những chuẩn mực quản trị tài sản công mang tính quốc tế. Giáo trình Quản lý tài sản công cũng mới đề cập có tính khoa học và hệ thống nguyên tắc đặc điểm và nội dung quản lý tài sản công nói chung. Giáo trình không có lý thuyết chung về quản lý trụ sở làm việc công nói chung và trụ sở của cơ quan hành chính nói riêng. Bên cạnh đó, đề tài cần một hệ thống các nguyên tắc chung và giải pháp tổng thể định lượng trong quản lý nhưng các công trình nêu trên chưa giải quyết được mà mới dừng lại ở định tính. 6./ Kết cấu của đề tài Đề tài được kết cấu gồm ba chương: ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục tham khảo. - Chương 1: Tổng quan về quản lý Tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước. Chương này phân tích tổng thể những nội dung chính của công tác quản lý tài sản công: như đặc điểm, phân loại đến quá trình quản lý từ khi hình thành, sử dụng, 6 khai thác, sửa chữa và thanh lý. Kinh nghiệm quản lý của một số nước và bài học rút ra cho nước ta trong quá trình hoàn thiện mô hình quản lý tài sản nhà nước. - Chương 2: Thực trạng quản lý trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt nam. Chương này trình bày tổng quát công tác quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước, từ quy định pháp luật đến thực tiễn quản lý và những kết quả đạt được cùng hạn chế trong quản lý. - Chương 3: Hoàn thiện quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt nam. Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về tài sản công (Cục quản lý công sản) xem xét và đề ra những giải pháp, kiến nghị. Đề tài đưa ra những điểm mới trong quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và bất động sản công nói chung như: phương pháp định giá lại, xây dựng định mức linh hoạt và mô hình công ty đặc biệt như một số nước… Phần phụ lục là những bảng biểu số liệu liên quan đến quản lý tài sản công, những quy định của một số nước trong lĩnh vực này cùng với danh mục công trình và tài liệu tham khảo. 7 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Nhà nước là chủ sở hữu của mọi tài sản công, song Nhà nước không phải là người trực tiếp sử dụng toàn bộ tài sản công. Tài sản công được Nhà nước giao cho các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, các tổ chức kinh tế, các tổ chức, đoàn thể khác v.v... trực tiếp quản lý, sử dụng. Như vậy, quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng tài sản có sự tách rời. Để thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản công của mình, Nhà nước phải thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước đối với tài sản công. Thực tế cho thấy sự phát triển khác nhau của mỗi nền kinh tế gắn với hệ thống quản lý nhà nước ở mức độ chặt chẽ, linh hoạt và khoa học khác nhau, không những thế tài sản nhà nước có khả năng sinh lợi và được sử dụng hiệu quả khác nhau. Một cách tiếp cận nhanh nhất khi tìm hiểu về hiệu quả quản lý của một quốc gia đó chính là cách thức tổ chức, khai thác, hiện trạng sử dụng tài sản công tại các cơ quan nhà nước khi chúng ta đến làm việc hay tiếp cận các cơ quan hành chính này. Trong chương này, luận án xin trình bày một cách có hệ thống lý thuyết chung về quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước làm cơ sở phương pháp luận cho Chương II khi xem xét đánh giá thực trạng quản lý tài sản công ở Việt Nam hiện nay. 1.1./ Cơ quan hành chính nhà nước trong nền kinh tế quốc dân. 1.1.1./ Vị trí cơ quan hành chính trong nền kinh tế quốc dân. 1.1.1.1./ Khái niệm và địa vị pháp lý của cơ quan hành chính nhà nước. Trong các quan hệ kinh tế xã hội các khái niệm như Quốc hội, Chính phủ, Bộ, ngành, Toà án, Đảng, Đoàn thể... xuất hiện thường xuyên và được hiểu chung là cơ quan của nhà nước. Câu hỏi được đặt ra là: Làm thế nào phân định sự khác biệt giữa nhà nước, chính phủ, toà án...rồi cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp của nhà nước...?. Theo giáo trình Tài chính nhà nước của Học viện Tài chính và giáo trình Kinh tế và Tài chính công của Trường Đại học Kinh tế quốc dân, khi đề cập đến chính phủ là đề cập đến cơ quan hành pháp của một nhà nước. Đ