Quy hoạch đô thị cực lớn một số bài học từ kinh nghiệm của thành phố Bangkok - Thái Lan

Đối với các nước đang phát triển, các đô thị cực lớn hoặc các vùng đại đô thị luôn có một vai trò quan trọng trong sự phát triển của quốc gia. Hầu hết các đại đô thị này đóng vai trò là đầu tàu phát triển kinh tế của một đất nước. Tuy nhiên, quá trình phát triển luôn gặp nhiều thách thức về các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường nảy sinh trong quá trình tăng trưởng nhanh chóng của vùng đại đô thị. Do đó, hầu hết các đô thị này đều được lập các đồ án quy hoạch từ cấp vùng cho tới cấp độ đô thị để định hướng cho sự phát triển không gian kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ theo các mục tiêu của từng giai đoạn phát triển. Thành phố Bangkok, Thái Lan là một đô thị cực lớn thuộc vùng đại đô thị Bangkok, có nhiều điểm tương đồng về bối cảnh phát triển với thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) trong vùng TP.HCM. Các thành phố này cũng nằm trong hệ thống đô thị cực lớn của vùng Đông Nam Á nói riêng, thế giới nói chung. Bài viết này xem xét các giải pháp quy hoạch của thành phố Bangkok qua từng thời kỳ phát triển để tìm ra những điểm tương đồng, những bài học kinh nghiệm cho việc định hướng phát triển một đô thị cực lớn. Các giai đoạn quy hoạch của thành phố Bangkok sẽ được trình bày từ bối cảnh dẫn đến các giải pháp quy hoạch thông qua đồ án để rút ra một số bài học kinh nghiệm trong việc giải quyết các bất cập và đón đầu các cơ hội do sự tăng trưởng nhanh chóng của TP.HCM, góp phần cho công tác điều chỉnh Quy hoạch chung TP.HCM sắp tới của chính quyền thành phố. Keywords: đô thị cực lớn, vùng đại đô thị, Bangkok,hệ thống quy hoạch QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỰC LỚN MỘT SỐ BÀI HỌC TỪ KINH NGHIỆM CỦA THÀNH PHỐ BANGKOK - THÁI LAN TS.KTS. HOÀNG NGỌC LAN THS.KTS. LÊ THỊ BÍCH NGỌC QUY HOẠCH T HE Á G IƠ Í & KIẾN TRÚC SË 95+96 . 201870 71SË 95+96 . 2018 Mở đầu Khái niệm về đô thị cực lớn được đưa ra từ giữa thế kỷ 20, khởi đầu là thành phố New York, một đô thị cực lớn duy nhất trên thế giới vào năm 1950. Quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ trong suốt giai đoạn sau của thế kỷ 20 và đầu thế kỷ 21, đến năm 2014, số lượng đô thị cực lớn với dân số trên 10 triệu người đã là 30 thành phố, trong đó có 17 thành phố tại châu Á, đặc biệt là tại các nước phát triển như Trung Quốc, Ấn Độ và vùng Đông Nam Á. Trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay, một loạt các đô thị của các nước đang phát triển có xu hướng phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh, dẫn đến việc gia tăng dân số một cách nhanh chóng tại các đô thị lớn. Đây là một yếu tố chính trong việc hình thành các đô thị cực lớn tại các nước đang phát triển. Đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là tại châu Á nói chung, vùng Đông Nam Á nói riêng, quá trình đô thị hoá có những điểm tương đồng về mức độ phát triển kinh tế, yếu tố cộng đồng xã hội và sự tăng trưởng nhanh. Tuy nhiên, do bối cảnh và các thể chế chính trị khác nhau dẫn đến sự khác nhau của hệ thống quy hoạch. Điều này làm cho các định hướng quy hoạch không gian của các đô thị cực lớn và các chính sách tương ứng nhằm giải quyết các bất cập trong quá trình đô thị hoá nhanh chóng sẽ khác nhau. Mặt khác, các giải pháp quy hoạch thông qua hệ thống đồ án quy hoạch cũng có nhiều vấn đề trong quá trình thực thi quy hoạch. Một số khu vực của đô thị sẽ phát triển hoặc không phát triển theo quy hoạch, hoặc phát triển ngoài tầm kiểm soát của chính quyền. Các không gian phát triển chính quy và phi chính quy đan xen, làm cho đô thị phát triển manh mún, không đồng bộ theo các định hướng đã đề xuất. Do đó, để giải quyết các vấn đề của đô thị cực lớn thông qua các giải pháp quy hoạch, cần rà soát lại quá trình phát triển của các đô thị thông qua các giai đoạn quy hoạch. Dưới đây là một số tóm tắt của đồ án quy hoạch thành phố Bangkok, một đô thị cực lớn tiêu biểu của vùng Đông Nam Á để có cái nhìn chung về cách thức giải quyết vấn đề đô thị. Giới thiệu thành phố Bangkok – Thái Lan Bangkok là thủ đô và là thành phố lớn nhất của Vương quốc Thái Lan. Chính quyền quản lý của Thái Lan chia làm ba cấp: Chính quyền Trung ương, Chính quyền Tỉnh và Chính quyền Địa phương, trong đó Vùng đô thị Bangkok là một dạng Tổ chức Chính quyền Địa phương đặc biệt như cấp quản lý một tỉnh độc lập. Thủ đô Bangkok thuộc Vùng đại đô thị Bangkok (Greater Bangkok), bao gồm thành phố Bangkok và 5 tỉnh lân cận. Trong đó, Bangkok là đô thị trung tâm và là cửa ngõ giao thương đường biển quốc gia và quốc tế tại khu vực Đông Nam Á từ Vịnh Thái Lan. Dân số Bangkok xấp xỉ 10 triệu người, là đô thị đông dân lớn thứ chín của Đông Á và là vùng đô thị có diện tích lớn thứ năm của Đông Á và đứng thứ sáu về GDP tại Châu Á. Lịch sử phát triển đô thị Lịch sử phát triển đô thị Bangkok bắt đầu từ một làng nhỏ trên bờ tây sông Chao Phraya vào thế kỷ 15, đến thế kỷ 16 trở thành thủ đô và đến đầu thế kỷ thứ 18, thành phố chính thức trở thành một đơn vị quản lý hành chính cấp quốc gia.Hình 1: Các đô thị cực lớn hiện tại và tương lai từ năm 2015 đến 2030 (nguồn: World Urbanization Propects: The 2014 Revision) Quy hoπch & ki’n trÛc th’ giÌi Hình 2: Vùng đại đô thị Bangkok (phần nội thị và phần mở rộng) và những tỉnh lân cận (Nguồn: Australian National University) SË 95+96 . 201872 Quá trình phát triển của thành phố theo dạng lan toả từ trục bắc nam dọc hai bên bờ sông Chao Phraya - con sông dài và lớn nhất Thái Lan sang hướng đông - tây và dọc các trục giao thông kết nối với các tỉnh lân cận. Hệ thống quy hoạch - đồ án quy hoạch đô thị Bangkok Hệ thống quy hoạch tại Thái Lan phân chia ba cấp: cấp quốc gia, cấp vùng/ tỉnh và cấp địa phương/thành phố, với yêu cầu Quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ Quy hoạch cấp trên; Quy hoạch cấp địa phương/ thành phố chịu trách nhiệm thực thi theo các quy định trong “Luật Quy hoạch đô thị” năm 1975. Quy hoạch cấp quốc gia và vùng bao gồm Quy hoạch quốc gia, Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (cấp quốc gia), Quy hoạch phát triển không gian quốc gia (cấp quốc gia và vùng), quy hoạch vùng. Quy hoạch cấp tỉnh và địa phương bao gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch không gian cấp đô thị/địa phương, cụ thể là quy hoạch toàn diện (Comprehensive Plan) hoặc quy hoạch tổng thể (General Plan), quy hoạch chi tiết, quy hoạch nông thôn. Trước 1960, quy hoạch không gian tại Thái Lan nói chung và Bangkok nói riêng được thực hiện bởi các kiến trúc sư công trình và là nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội. Năm 1960, quy hoạch Vùng đại đô thị Bangkok với ý tưởng quy hoạch không gian đô thị với thời hạn 30 năm là bản quy hoạch chung đầu tiên được thực hiện bởi Lichfiled - nhóm tư vấn quy hoạch Hoa Kỳ. Nội dung bao gồm phân vùng sử dụng đất và định hướng phát triển, tập trung vào quy hoạch không gian vật thể của đô thị. Năm 1990, dân số đô thị tăng nhanh từ 4.5 triệu lên 6.5 triệu khiến đồ án quy hoạch cũ không còn hợp thời nữa. Chính quyền Bangkok nhận thấy vai trò của hệ thống giao thông, đặc biệt là giao thông công cộng hiện đại (tàu điện ngầm, đường sắt trên không) đối với việc phát triển của đô thị nên đến năm 1994, quy hoạch chung hệ thống giao thông công cộng (đa phương tiện phối hợp) cho Vùng đại đô thị Bangkok (M-MAP) ra đời. Với tốc độ phát triển dân số nhanh, Chính phủ và Chính quyền Bangkok đã sớm nhận ra vai trò quan trọng của giao thông đối với việc định hướng phát triển và quy mô đô thị. Các tuyến cao tốc đầu tiên hoàn thành vào những năm 1980 tiếp tục cho đến những năm 1990. Đầu những năm 1990, Bangkok đã bắt đầu đề xuất hệ thống giao thông công cộng như một giải pháp cho vấn đề giao thông, đồng thời định hướng phát triển của thành phố theo định hướng của giao thông (TOD). Tuy nhiên việc tiếp tục mở rộng và phát triển năng lực giao thông đường bộ vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu giao thông của đô thị. Năm 1999, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok (bản sửa đổi lần 1) ra đời với đề xuất phát triển theo mô hình phân cực (Polycentric Model - đa trung tâm) kết hợp TOD nhằm giảm tải cho khu vực trung tâm cũ và tạo động lực phát triển cho các khu vực khác của đô thị. Các hoạt động kinh tế của đô thị sẽ được phân tán về các trung tâm mới để hạn chế các dòng dân cư đi vào trung tâm Bangkok để làm việc hay tìm kiếm những dịch vụ cao cấp. Có tổng cộng 5 trung tâm, nằm rải gần các tuyến giao thông nhanh đô thị. Hình 3: Sự phát triển không gian đô thị Bangkok (Nguồn: Mô hình hoá Sự mở rộng của Vùng đại đô thị Bangkok sử dụng dữ liệu kinh tế-dân cư thông qua các mô hình Cellular Automata- Markov Chain và Maulti-Layer Perceptron-Markov Chain) Hình 4: Ba cấp cơ bản của Hệ thống Quy hoạch tại Thái Lan (Nguồn: George G. van der Meulen) 73SË 95+96 . 2018 Hệ thống các bản đồ quy hoạch: + Quy hoạch sử dụng đất: khống chế phát triển theo từng khu vực cụ thể + Quy hoạch hệ thống giao thông: phát triển 3 hệ thống giao thông nhanh đô thị bao gồm đường cao tốc, giao thông công cộng và giao thông công cộng chuyển tiếp. + Quy hoạch hệ thống không gian mở: cho vui chơi giải trí, bảo vệ môi trường và phòng chống ngập lụt. Năm 2006, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok đến 2035 (bản sửa đổi lần 2) ra đời đề xuất mô hình phát triển đa cực. Các khu dân cư, công nghiệp và thương mại dịch vụ sẽ di dời và phát triển ra các hướng và tỉnh xung quanh đô thị Bangkok. Các bản đồ quy hoạch: + Quy hoạch sử dụng đất và các quy định + Quy hoạch hệ thống giao thông + Quy hoạch không gian mở và không gian xanh + Thực thi quy hoạch Năm 2013, đồ án quy hoạch toàn diện Bangkok B.E.2556 (bản sửa đổi lần 3) Đồ án quy hoạch toàn diện đô thị cực lớn Bangkok (năm 2013) Bối cảnh chung: Với tốc độ tăng dân số chóng mặt (trung bình 1,84%), thủ đô Bangkok cũng như các đô thị cực lớn khác trên thế giới đang phải đối mặt với những vấn đề đô thị như hệ thống hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật không kịp phát triển để đáp ứng với lượng dân số mới. Các vấn đề giao thông, ô nhiễm môi trường, chất thải, ngập lụt, nước sạch, dịch vụ và tiện ích công cộng, các vấn đề xã hội như: bất bình đẳng xã hội, chênh lệch giàu nghèo là các vấn đề tiêu biểu của hầu hết các đô thị cực lớn tại các nước đang phát triển dẫn đến sự phát triển thiếu kiểm soát của thành phố Bangkok. Về mặt thực thi quy hoạch theo các đồ án đã được phê duyệt, sự thiếu hiệu quả trong thiết kế và kiểm soát của đồ án đã làm nảy sinh các vấn đề về giao thông. Cấu trúc tầng bậc của giao thông không rõ ràng và đặc biệt là hệ thống giao thông công cộng chưa đáp ứng với sự phát triển quá nhanh của thành phố. Từ đó, đồ án điều chỉnh quy hoạch thành phố Bangkok ra đời năm 2013 nhằm giải quyết các vấn đề trên. Tầm nhìn và mục tiêu phát triển đô thị 5 tầm nhìn: 1. Là đô thị có những bản sắc văn hoá và nghệ thuật dân tộc; 2. Là đô thị có mạng lưới giao thông hoàn chỉnh; 3. Là đô thị trung tâm về lĩnh vực kinh tế và công nghệ của Đông Nam Á; 4. Là đô thị trung tâm về hành chính, các tổ chức xã hội lớn và các tổ chức công ty quốc tế; 5. Là đô thị lành mạnh với môi trường tự nhiên được bảo tồn. 12 mục tiêu: 1. Hướng đến chất lượng cuộc sống tốt hơn cho cư dân Bangkok bằng việc cung cấp những dịch vụ xã hội đầy đủ và có tiêu chuẩn; 2. Hướng Bangkok trở thành một trung tâm kinh doanh, thương mại và dịch vụ của quốc gia và Đông Nam Á bằng việc cung cấp những tiện ích phù hợp để tăng tính cạnh tranh của Bangkok với những đại đô thị khác; Hình 5: Quy hoạch Cấu trúc phát triển của Bangkok và vùng phụ cận Nguồn: Sở Quy hoạch thành phố Bangkok Hình 6: Định hướng Sử dụng đất Bangkok đến năm 2035 (Nguồn:Sở QH đô thị và nông thôn và Công ích (DPT), 2007) Quy hoπch & ki’n trÛc th’ giÌi SË 95+96 . 201874 3. Hướng Bangkok trở thành một trung tâm du lịch, cửa ngõ của Thái Lan và các nước ASEAN khác bằng việc phát triển những nguồn lực và dịch vụ du lịch; 4. Hướng Bangkok trở thành một trung tâm hành chính và địa điểm cho những tổ chức quốc gia và quốc tế bằng việc phát triển những khu vực đặc biệt dành cho những tổ chức chính phủ và các tổ chức quốc tế; 5. Hướng đến những loại hình giao thông thuận tiện, nhanh và an toàn bằng việc phát triển những hệ thống giao thông phối hợp và hệ thống giao thông vận chuyển hoàn chỉnh; 6. Đảm bảo cân bằng về việc làm và nhà ở bằng việc phát triển, cải thiện và bảo đảm những khu vực dân cư và các trung tâm cộng đồng ở vùng ngoại ô; 7. Tăng cường chất lượng môi trường bằng việc định hướng phát triển những khu công nghiệp công nghệ cao với công nhân tay nghề cao, không ô nhiễm môi trường; 8. Bảo đảm sản xuất của những khu nông nghiệp hiện hữu bằng việc quản lý đô thị hoá tại Bangkok theo ý tưởng phát triển đô thị nén; 9. Hướng đến một Bangkok và Thái Lan có đặc trưng bằng việc bảo tồn và phục hồi văn hoá và nghệ thuật bản xứ bao gồm các giá trị kiến trúc đặc trưng, lịch sử và nhân chủng; 10. Bảo tồn nguồn tài nguyên môi trường và tự nhiên bằng việc duy trì, phục hồi và bảo vệ; 11. Tăng cường an toàn của cá nhân và tài sản bằng việc phòng chống và giảm nhẹ những hậu quả do thiên tai hoặc tai nạn do con người gây ra; 12. Hướng đến những giải pháp cho hiện tượng nóng dần của trái đất bằng việc mở rộng các khu vực xanh nhằm giảm hiện tượng nhà kính. Những nội dung của Quy hoạch toàn diện 2013 a) Quy hoạch sử dụng đất: Quy hoạch sử dụng đất được định hình theo phương pháp phân vùng chức năng đô thị. Tương tự như những Quy hoạch toàn diện trước đó của thành phố, Quy hoạch sử dụng đất 2013 xác định tổng cộng 10 nhóm quản lý đất: - Khu dân cư mật độ thấp - Khu dân cư mật độ trung bình - Khu dân cư mật độ cao: tập trung chủ yếu tại khu vực trung tâm Bangkok - Khu thương mại - Khu công nghiệp - Khu kho tàng - Khu nông nghiệp được bảo vệ - Khu nông thôn - Khu bảo vệ nghệ thuật và văn hoá Thái - Khu các cơ quan hành chính Chính phủ và tiện ích công cộng Trong mỗi nhóm đất được quản lý trên được chia thành tổng cộng 26 loại khu vực nhỏ hơn với những qui định đi kèm, rất cụ thể cho việc kiểm soát và quản lý sử dụng đất. Trong đó nêu cụ thể các nội dung: - Quản lý về hoạt động: cho phép, cấm và có điều kiện. - Quản lý về xây dựng: Hệ số sử dụng đất; Hệ số không gian mở; Kích thước lô đất tối thiểu; Chiều cao tối đa; Khoảng lùi công trình. Quy hoạch sử dụng đất 2013 so với 2006, nhìn chung không có quá nhiều thay đổi, chỉ điều chỉnh nhỏ diện tích đất của một số thành phần như: đất đô thị tăng khoảng 10%, đất nông nghiệp giảm 10%, diện tích mặt nước tăng 3% b) Hệ thống giao thông đô thị Hệ thống giao thông công cộng: - Quy hoạch dự kiến xây dựng mở rộng thêm 32km cho các tuyến đường sắt trên không. - Đường metro dự kiến đến năm 2020 sẽ xây dựng thêm 28km với tổng cộng 19 trạm dừng. - Tiếp tục kéo dài một số tuyến đường sắt kết nối trung tâm đến các khu vực phía Bắc, Nam, Đông Nam và Tây Bắc, với tổng số 65 trạm. Hình 8: Quy hoạch sử dụng đất thành phố Bangkok theo đồ án năm 2013 (Nguồn: Sở quy hoạch thành phố Bangkok) Hình 7: Các nội dung chính của bản điều chỉnh QH toàn diện Bangkok 2013 (Nguồn: Sở quy hoạch thành phố Bangkok) Toàn bộ hệ thống giao thông công cộng dự kiến đến năm 2029 sẽ tiếp tục mở rộng để đạt được tổng 500km cho toàn hệ thống, phục vụ cho 60% nhu cầu di chuyển của cư dân (hiện tại là 40%). Dự kiến đến 2029 sẽ xây dựng 176km đường sắt vận chuyển hành khách (hiện nay là 36,4km), 217km hệ thống giao thông công cộng đô thị (hiện nay là 43km) và 102km đường sắt nhẹ. c) Hệ thống tiện ích công cộng đô thị Nội dung Quy hoạch tiện ích công cộng đô thị, cụ thể là quy hoạch hệ thống hạ tầng kỹ thuật (các nhà máy xử lý nước thải và hệ thống thoát chất thải) là nội dung mới được đưa vào trong Quy hoạch toàn diện của Bangkok năm 2013. Điều này cho thấy sự cấp thiết của việc quản lý và hoạch định đối với nhiều vấn đề liên quan đến môi trường, các nguy cơ tiềm tàng và chất lượng sống của đô thị Bangkok đặc biệt là những vấn đề liên quan đến cấp thoát nước, mật độ dân cư tăng tạo áp lực lớn lên hệ thống hạ tầng hiện hữu. Ngập úng tại Bangkok cũng là một nguyên nhân đáng chú ý khi hiện nay nhiều nơi trên Bangkok ghi nhận sụt lún đều hàng năm với cao độ nền đang là 1m đến 2m so với mặt nước biển. Hiện tại toàn bộ đô thị Bangkok phụ thuộc rất nhiều vào sự che chắn của hệ thống đê kè. Một loại các dự án liên quan đến thoát nước đô thị, các dự án đường hầm chống ngập cũng như nạo vét kênh rạch được định hướng cho những năm sắp tới. d) Quản lý thực thi Quản lý sử dụng đất:theo 3 nhóm - Những khu vực được cho phép xây dựng: được liệt kê với chức năng cho phép nằm trong một phân vùng cụ thể, bao gồm những chức năng chính và chức năng phụ trợ (ví dụ: nhà ở đơn lập và khu dân cư mật độ thấp, chức năng phụ trợ là các cửa hàng bán lẻ qui mô nhỏ, nhà dưỡng lão và trường học). - Những khu vực bị cấm: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực, thường bị cấm do gây hại đến môi trường sống xung quanh (ví dụ: các công trình quy mô quá lớn trong khu vực dân cư mật độ thấp hay công trình công nghiệp). - Những khu vực cho phép có điều kiện: được liệt kê cụ thể cho từng khu vực (ví dụ: các công trình quá lớn cần xây dựng cách các tiện ích giao thông công cộng 500m). Quản lý Mật độ, Khối công trình và Không gian mở: - Hệ số sử dụng đất: là công cụ giúp quản lý sử dụng đất và cân bằng giữa mật