Thảo luận về phát triển đô thị ''Nén" ở Việt Nam

SË 94 . 201834 VỀ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ “NÉN” Ở VIỆT NAM Th∂o luÀn DIỄN ĐÀN TS. NGUYỄN NGỌC HIẾU Đại học Việt Đức Một số ý kiến gần đây cho rằng việc xây dựng nhà cao tầng là giúp xây dựng đô thị nén - một xu hướng lành mạnh của phát triển đô thị. Tuy nhiên, xây nhà cao tầng không đúng cách còn phản tác dụng khi xây dựng đô thị nén là các nỗ lực tổng hợp nhằm quản lý tăng trưởng thông minh hơn chống lại sự phát triển dàn trải và sự lệ thuộc vào phương tiện cá nhân. Bài viết thảo luận về đô thị nén với mục tiêu vận dụng kinh nghiệm cách thức quản lý phát triển thông minh hơn vào thực tiễn ở Việt Nam. Từ khóa: phát triển dàn trải, đô thị nén, tăng trưởng thông minh, quản lý phát triển tích hợp giao thông đô thị, nhà cao tầng. Đô thị nén Khái niệm về đô thị nén hay “nhỏ gọn” ra đời trong bối cảnh các thành phố mở rộng dàn trải cùng với sự bùng nổ của xe hơi. Thế kỷ XX ở phương Tây đánh dấu giai đoạn phát triển bùng nổ của xe hơi cá nhân. Thu nhập tăng nhanh và tầng lớp trung lưu mở rộng cổ súy cho phong cách sống biệt lập thúc đẩy quá trình đô thị hóa ở ngoại vi (suburbanization). Sự lan tỏa nhanh chóng của các dự án nhà ở mật độ thấp được hỗ trợ bởi lợi nhuận của ngành bất động sản, xe hơi và quản lý quy hoạch. Nhiều khu ngoại vi thành phố lớn trở thành các thị trấn chỉ để ngủ (bed town) còn dịch vụ ngày càng xa nơi có việc làm. Người dân phải di chuyển ngày càng xa hơn để đi làm với sự lệ thuộc vào xe hơi cá nhân là biểu hiện của các đô thị dàn trải (urbansprawl). Đô thị hóa dàn trải đã được chứng minh thiếu tính bền vững. Khi kết nối lệ thuộc vào đường bộ và xe (hơi) cá nhân, ách tắc giao thông sẽ dồn tụ xe vào các cửa ngõ trung tâm và các trục chính. Mật độ ở thấp làm người dân phải di chuyển xa hơn và tăng phát thải khí nhà kính, khí thải ô nhiễm môi trường, và đặc biệt là tăng chi phí xã hội về cả thời gian đi lại, hiệu quả đầu tư hạ tầng, nhiên liệu và tài nguyên đất. Chi phí dịch vụ công và bảo trì hạ tầng đè nặng lên ngân sách địa phương và biểu hiện rõ nhất là khu vực ven thiếu hạ tầng thoát nước, trường công và bệnh viện. Ngoài ra, cách thức phát triển này làm suy giảm tính gắn kết xã hội cùng với mô hình ở ngày càng biệt lập theo nhóm thu nhập [1-3]. 35SË 94 . 2018 Đô thị nén không đơn thuần là xây dựng mật độ cao hơn mà là tăng trưởng thông minh hơn. Khái niệm đô thị “nén” (compact) còn được hiểu là tăng trưởng thông minh hơn (smart growth) với mục tiêu xây dựng đô thị nhỏ gọn, hiệu quả bao gồm: khai thác hiệu quả đất đai một cách tổng hợp, với hệ số sử dụng đất từ trung bình cho tới cao, thúc đẩy mô hình sử dụng đất hỗn hợp, đảm bảo sử dụng đất liền khoảnh, nâng cao khả năng tiếp cận đến các trung tâm công cộng, giảm cự ly di chuyển đến nơi làm việc và học tập, giảm chi phí phục vụ của hạ tầng và hệ thống dịch vụ, giảm chi phí kinh doanh cho doanh nghiệp, giảm thiểu tác động của đô thị hóa lên các yếu tố môi trường và tài nguyên, và giảm bất bình đẳng xã hội [4]. Trên thực tế, các khu vực được “nén” là dọc các hành lang giao thông công cộng và đặc biệt là quanh các nhà ga để người dân có thể đi bộ gần hơn. Đồng thời, đô thị nén tăng cường dành không gian mở, không gian công cộng và công viên bố trí gần với các hành lang giao thông nói trên để tăng khả năng tiếp cận cho đa số người dân. Chú ý khi sử dụng đất hỗn hợp là cho phép bố trí đất để kinh doanh, sản xuất bố trí gần khu dân cư với tỉ lệ đáng kể đưa cơ hội việc làm đến gần hơn cơ hội có chỗ ở phù hợp, đặc biệt là giúp các nhóm thu nhập khác nhau ở gần nhau hơni . Cách thức quản lý tăng trưởng thông minh hơn đòi hỏi nỗ lực của nhiều bên và thay đổi về nhận thức và phương pháp. Thực thi tăng trưởng thông minh đòi hỏi thay đổi trong cách ‘xây’, cách ‘đi’ lại, cách đầu tư hạ tầng, và đặc biệt là tích hợp được quy hoạch giao thông và đô thị đa cấp độ. Những nội dung này hội tụ trong chính sách phát triển định hướng vận tải công cộng (Transit Oriented Development – TOD)[6-8]. Có thể hình dung sự thay đổi bắt đầu tư mục tiêu xây dựng đô thị phục vụ con người thay vì chạy theo cách thức vận hành của xe hơi vốn cần rất nhiều bãi đỗ xe và đường cao tốc [9]. Nén lại giúp người dân di chuyển ít hơn nhưng tiếp cận tốt hơn đến lợi ích kinh tế và được phục vụ. Thước đo của các giải pháp là tăng khả năng tiếp cận (accessibility) thay vì tăng tốc độ di chuyển (mobility), xây dựng đô thị thân thiện hơn cho người đi bộ và xe đạp (walkable & bikeable) [10, 11]. Các diễn đàn chuyên gia quy hoạch đưa ra nhiều khuyến nghị về cách thức để xây dựng đô thị tăng trưởng thông minh và ‘nhỏ gọn’ với một số nguyên tắc. Dưới đây là hai nhóm nguyên tắc được nhắc tới nhiều trong các diễn đàn về tăng trưởng thông minh ở Hoa Kỳ. Nhìn chung, các vấn đề hướng tới là quy hoạch giao thông tích hợp, đất đai hỗn hợp, hợp tác phát triển, quy hoạch tham gia, ra quyết định minh bạch và nhà ở đa dạng cho nhiều đối tượng: Xây dựng các đô thị cần nén như thế nào Nếu xét riêng về việc làm cho các đô thị “nén” hơn, chúng ta cần đi vào các vấn đề cụ thể. Trước tiên là để nén được cần thực hiện nhiều giải pháp và cần làm rõ chúng ta đo độ nén tính bằng cách nào? Sau đó làm rõ mức độ nén ở các khu vực khác nhau, cũng như các yếu tố ảnh hưởng và công cụ để giúp hiện thực hóa. Về chỉ số đo lường độ nén. Việc sử dụng chỉ số cần phải sử dụng cho phù hợp bởi chúng ta có nhiều loại công cụ như mật độ dân cư (người/ha), hệ số sử dụng đất (Floor Area Ratio - FAR hoặc Floor Space Index - FSI) và mật độ đơn vị căn hộ trên đơn vị diện tích (Dwelling Unit/ha - DU) tính trên diện tích đất xây dựng nhà ở (net) hoặc tính trên tổng diện tích đất xây dựng đô thị bao gồm cả hạ tầng đô thị và đất dịch vụ kinh doanh (gross). Mật độ dân cư thường được sử dụng để tính toán bố trí mật độ ở quy mô thành phố; còn tính toán trên quy mô nhỏ hơn như khu vực và tiểu khu cần sử dụng kết hợp cả dân số và các chỉ số khác (FAR, DU) để lập quy hoạch và quản lý. Lý do sử dụng các chỉ số này theo cấp độ là do quy hoạch chung chưa làm rõ được mật độ dân cư theo khu vực thì cũng chưa phân bổ được mật độ công trình hoặc nhà ở. Còn ở cấp độ nhỏ hơn cần phải làm rõ mật độ xây dựng công trình và nhà ở để tối ưu hóa chi phí đầu tư hạ tầng và dịch vụ công cộng. Khi đã có thước đo, cần làm rõ mật độ nào thì coi là nén? Để duy trì tính hiệu quả của vận tải công cộng, các nhà khoa học khuyến nghị mật độ dân cư tối thiểu là 50 người/ha hay tương đương 5.000 người/km2 trên phạm vi toàn thành phố, còn khu trung tâm sẽ cao hơn. Tham khảo các mật độ bình quân ở các thành phố trên thế giới có thể thấy khu vực xây dựng có 100 người/ha đã ở trong số 15 đô thị có mức độ nén cao nhất thế giới (Xem bảng dưới). TP.HCM hay Hà Nội (trước khi mở rộng) được xếp vào hạng “nén” rất cao trên thế giới. Như vậy để coi là “nén” ở Việt Nam không phải khó, và nhu cầu nén cao hơn nữa ở quy mô toàn đô thị đối với các thành phố lớn có thể không cần thiết mà vấn đề là các không gian cần thiết cho cuộc sống đô thị như công viên đã có chưa và các vị trí gần với ga trung chuyển đã khai thác tối ưu chưa. Chú ý: Đô thị càng lớn và nén càng cao ở trung tâm thì càng cần có vùng ngoại vi rộng để dự trữ nước, làm nông nghiệp đô thị, không gian sinh thái rừng và đất ngập Bảng 1: Tham khảo một số khuyến nghị về nguyên tắc để tăng trưởng thông minh và ‘nhỏ gọn’ ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ SË 94 . 201836 nước đảm bảo cân bằng sinh thái. Nếu tính cả hai mức độ “nén” khu vực xây dựng liên tục và khu vực chức năng mở rộng thì khả năng nén có giới hạn. Các khu vực khác nhau sẽ cần nén như thế nào? Cấu trúc thành phố gồm nhiều khu vực như khu trung tâm thương mại, khu vực nhà ở, đầu mối giao thông và kho bãi, nhà xưởng - khu công nghiệp, và các khu chức năng khác và mỗi khu vực cần hướng tới chỉ số tối ưu về mật độ xây dựng hoặc mật độ dân số. Khu trung tâm (CBD) có nhu cầu nén cao hơn so với bình quân để phục vụ kết nối kinh doanh, và đất dành cho giao thông ở các thành phố có tính cạnh tranh cao như Barcelona, New York, hay Brussels chiếm tới 35% diện tích và công trình công cộng khác là 15%[4]. Ngược lại, công viên, không gian mở, không gian chức năng như thể thao, trường học, bệnh viện cần đảm bảo để tiếp cận với các khu ở không quá xa. Các đô thị được đánh giá có chất lượng sống tốt (livable) đều có thời gian tiếp cận từ nơi ở đến khu vực cây xanh tập trung là 15 phút đi bộ và tổng diện tích cây xanh chiếm từ 10% cho đến 30% diện tích đất đô thịiv. Diện tích cây xanh bình quân đầu người theo khuyến nghị của tổ chức y tế thế giới là 9m2/người và thực tế con số này ở TP.HCM và Hà Nội là dưới 1m2/người. Rõ ràng các thành phố ở Việt Nam cần nén để tăng thêm cây xanh và không gian mở để cải thiện chất lượng cuộc sống đô thị. Tỉ lệ nén ở khu vực trung tâm có mật độ cao phụ thuộc vào năng lực hệ thống hạ tầng giao thông và vận tải hành khách công cộng. Về cơ bản, khu vực CBD có nhu cầu nén cao nhất và trách nhiệm của người quản lý là tìm ra giới hạn phù hợp. Tham khảo tỉ lệ không gian giao thông ở các đô thị có tính cạnh tranh cao cho thấy cần dành đủ không gian cho giao thông lên mức 30%-35%. Tuy nhiên, các khối xây còn lại sẽ được nén như thế nào. Về cơ bản, mỗi vị trí xây dựng có hai ràng buộc chủ yếu là yêu cầu về thiết kế cảnh quan đô thị và ràng buộc về giới hạn khả năng phục vụ của hạ tầng giao thông. Ở New York, hệ số FAR đối với các lô dao động trong khoảng 10 (12 đối với nhà ở xã hội) hoặc cá biệt theo vị trí có thể lên tới 15v bởi họ có công viên trung tâm và hệ thống metro. Bên cạnh đó cần có các quy định kiểm soát liên quan tới hình khối kiến trúc để đảm bảo cảnh quan (đặc biệt tầm nhìn của các tháp cao tầng). Trên thực tế, hệ số 10-12 cũng được áp dụng tại Hà Nội, chỉ có điều chúng ta chưa có metro và tỉ lệ đất dành cho giao thông chỉ từ 7% - 10%, khu trung tâm dưới 20%, có nghĩa là đã nén hơn nhiều so với ‘chuẩn’ quốc tế. Việc tính toán tỉ lệ “nén”theo khả năng chất tải của hạ tầng giao thông sử dụng công cụ đánh giá tác động giao thông (Traffic Impact Assessment - TIA). Công cụ này giúp quy đổi nhu cầu đi lại khi xây dựng công trình và từ đó ràng buộc các công trình xây dựng giảm thiểu tác động tới giao thông khu vựcvi . Công cụ trên là một bộ phận hệ thống quản lý phát triển tích hợp giữa quản lý xây dựng và quản lý hạ tầng giao thông. Mục tiêu hướng tới là quản lý xây dựng phù hợp với năng lực phục vụ của hạ tầng giao thông (gồm cả đường bộ, vận tải hành khách công cộng), đồng thời định hướng và giảm thiểu tác động tiêu cực lên hạ tầng hiện hữu (Xem hình dưới)[14]. Mô hình nhà ở có tác động lớn tới mức độ nén tổng thể của đô thị. Do không gian dành cho nhà ở có thể chiếm tới 50% diện tích đất đô thị, cách thức xây dựng nhà ở có tác động lớn tới mật độ xây dựng. Giữa cách xây nhà biệt thự và nhà chung cư thấp tầng, diện tích đô thị có thể sẽ thay đổi tới 6 lần. Một thành phố có thể chứa được 1 triệu dân chỉ trong vòng bán kính hơn 2km với cách xây dựng nhà chung cư thấp tầng. Nếu xây theo mô hình nhà biệt thự thì bán kính thành phố sẽ là gần 10km, đồng thời diện tích thành phố sẽ lớn hơn 15 lần so với lựa chọn ban đầu (Xem hình dưới). Các phân tích trên cho thấy nhà ở thấp tầng đã có thể nén khá cao mà chưa cần xây nhà ở cao tầng. Cần chú ý là mô hình nhà ở chung cư thấp tầng được khuyến khích ở rất nhiều quốc gia, ví dụ CHLB Đức chỉ xây dựng nhà ở dưới 6 tầng (cao không quá 22m) đã đạt được mục tiêu nén tiết kiệm đất, tiết kiệm chi phí xây dựng, thuận tiện cho cứu hỏa và tạo sự gắn kết cộng đồngvii. Việc tăng mật độ cần chú ý vấn đề tổ chức sử dụng đất liền khoảnh. Nếu chỉ chú ý đến tỉ lệ nén của khu vực nhà ở hay văn phòng thì chưa đủ bởi quá trình mở rộng luôn tạo ra nhiều khu đất bỏ trống hoặc “lạc” điệu. Nhìn chung các dự án nếu được cho phép Bảng 2: Xếp hạng mật độ dân số ở các đô thị và vùng trên thế giới. Nguồn: Viện Lincoln – trích lại từ [4] Hình 1: Sơ đồ minh họa tính toán mức độ nén theo khả năng phục vụ của hạ tầng giao thông. Nguồn: Tác giả. Chú ý: Việt Nam chưa có cơ sở pháp lý và kỹ thuật để tính toán mức độ chất tải theo năng lực hạ tầng giao thông nhưng tỉ lệ “nén” đã khá cao. Thực trạng này phần nào giải thích cho các vấn đề tắc nghẽn ở các khu trung tâm thành phố lớn. 37SË 94 . 2018 sẽ “vẽ” 10, nhưng xây 5 hoặc theo giai đoạn còn ít hơn nữa. Thực tế rất nhiều dự án công cộng, dự án kinh doanh đô thị mới bỏ trống đất chuyển đổi kéo dài hàng thập kỷ. Đặc biệt, khi giá đất cho thuê thấp và tốc độ tăng giá bất động sản nhanh hơn lãi suất vay để đền bù thì tình trạng này càng phổ biến. Bên cạnh đó, các dự án ở ngoại ô thường đầu tư theo cơ hội nên diện tích đất không sử dụng được để kết nối với hệ thống cũ là đáng kể, nhiều khi lên đến 30% - 40% dạng đất xen kẹt. Nhìn chung, khó có thể giải quyết vấn đề này nếu chưa áp dụng các công cụ phát triển theo hướng điều chỉnh đất đai (Land Pooling Readjustment - LPR), khi tiếp cận đất đai còn mang tính xin - cho hoặc quan hệ thân hữu, và thiếu các cơ chế chống đầu cơ và bỏ trống đất đai hữu hiệu như thuế bỏ trống nhà/đất và thuế tài sản (property tax). Một số suy nghĩ về đô thị “nén” ở Việt Nam Lợi ích của việc xây dựng “nén”, “nhỏ gọn”, hay “tăng trưởng thông minh” đã rõ và nhiều thành phố ở Việt Nam đã và đang áp dụng trên thực tế ở nhiều khía cạnh. Tuy nhiên, có một số vấn đề cần suy nghĩ khi vận dụng cách tiếp cận này có hệ thống hơn. Sau đây là một số vấn đề cần cân nhắc. 1. “Nén” ở các đô thị đặc biệt Các đô thị đặc biệt ở Việt Nam có nhu cầu lớn để tăng trưởng thông minh hơn với nhiều lý do. Những năm vừa qua, nhà cao tầng và đường cao tốc, đường trên cao đã trở thành lựa chọn nổi bật cho cả Hà Nội và TP.HCM. Nhà cao tầng xây dọc các trục vành đai ở ngoại ô xa trung tâm, thiếu kết nối với hệ thống giao thông công cộng. Đặc biệt, khi các gia đình có điều kiện đi làm ở trung tâm và đưa con đi học bằng ô tô, hệ số sử dụng đất cao tại các khu đô thị mới đã không thỏa mãn điều kiện căn bản nhất của “nén” là tiếp cận gần hơn đến dịch vụ và việc làm hay giảm cự ly đi lại nói chung. Mục tiêu để cư dân ở đây có thể chuyển sang đi bộ và bỏ phương tiện cá nhân lại càng xa vời. Minh chứng cho vấn đề trên là phân tích của chuyên gia Alain Bertaud (Ngân hàng Thế giới) về quy hoạch Hà Nội. Phân tích không gian chỉ rõ các dự án xây dựng nhà cao tầng lệ thuộc vào kết nối đường bộ - khuyến khích sử dụng xe cá nhân và thiếu gắn kết với quy hoạch xây dựng mạng lưới MRT (Xem hình dưới). Nhìn rộng hơn, có nhiều vấn đề cần điều chỉnh về tích hợp quy hoạch giao thông và đô thị. Nhìn từ đường Khuất Duy Tiến ở Hà Nội 8 làn dưới đất và 4 làn trên cao nhưng vẫn tắc bởi các nhà cao tầng mọc lên dọc tuyến này và sự phát triển nhà cao tầng gần đây chủ yếu nhắm tới tiếp cận bằng đường bộ và xe hơi cá nhân. Có thể biện minh rằng nhà cao tầng đã xây nhưng chưa có tàu điện ngầm. Nhưng khi có rồi thì sao? Nếu đo thử phạm vi phục vụ của các ga trên mạng lưới MRT theo quy hoạch ở Hà Nội và TP.HCM, chúng ta sẽ thấy mới có 16% dự án nhà ở cao tầng cùng các tòa tháp hỗn hợp nằm trong phạm vi đi bộ kết nối tới các ga. Điều này dẫn tới tỉ lệ sử dụng MRT có thể không cao và dẫn tới giảm sút cùng hiệu quả khai thác hệ thống MRT nói chung. Nói cách khác, còn nhiều việc phải làm để có thể nén được hiệu quả khi các tòa nhà cao tầng cần được xây kết nối với các ga tốt hơn. Ba thập kỷ tới, cơ hội lớn nhất để các đô thị đặc biệt thay đổi là đầu tư vào hệ thống Metro. Hệ thống này sẽ giúp cấu trúc lại không Hình 2: So sánh nhu cầu đất đai đô thị với các mô hình nhà ở khác nhau. Nguồn: UN [4]. Hình 3: Phân tích tính kết nối các dự án nhà ở và phát triển mạng lưới vận tải công cộng sức chở lớn ở Hà Nội. Nguồn: Bertaud [15]. ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ SË 94 . 201838 gian vùng đô thị theo dạng “nén” cùng với thực thi mô hình TOD. Có thể tham khảo cấu trúc nén thay đổi khi so sánh giữa Jakarta và London. London có mạng lưới MRT và kiểm soát phát triển chặt chẽ có mật độ dân cư cao nhưng không quá cao và phân bổ đều trên không gian lãnh thổ (Xem hình dưới). Vấn đề là TP.HCM sẽ thay đổi ra sao cùng với 8 đường metro sau ba thập kỷ nữa từ mô hình “nén” một cực giống Jakarta hiện tại? Chúng ta cùng kỳ vọng vào sự thay đổi theo hướng bền vững hơn. Nếu đã coi Metro và TOD là xương sống của sự thay đổi, cần thực hiện nhiều giải pháp như: ■ Lập quy hoạch đặc thù cho các khu vực quanh ga Metro để kiểm soát việc cải tạo chỉnh trang hoặc xây mới theo cơ chế cạnh tranh. Để vừa “nén”, vừa tạo không gian mở, sử dụng đất hỗn hợp, khai thác không gian - đất đai hiệu quả, và giảm cự ly đi lại tại chỗ và tổng thể, quy hoạch các khu vực này cần được tổ chức thi để lựa chọn các định mức hoặc chính sách cải tạo tối ưu, tạo tính cạnh tranh, và thu nạp các ý kiến của cộng đồng và xã hội. Từ đó sẽ lựa c