Tổng quan về mô hình quy hoạch đô thị vệ tinh

7SË 95+96 . 2018 Mô hình quy hoạch đô thị vệ tinh (ĐTVT) đã có bề dày lịch sử hơn một thế kỷ và được áp dụng tại rất nhiều các vùng đô thị lớn trên thế giới. Tại mỗi quốc gia, việc áp dụng mô hình quy hoạch này lại có những sáng tạo riêng phù hợp với bối cảnh phát triển đô thị mỗi nước nhưng tựu chung lại đều cho thấy sức sống mạnh mẽ của mô hình này. Đặc biệt, trong bối cảnh đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ ở các nước đang phát triển thì mô hình này nếu được áp dụng đúng vẫn là câu trả lời hiệu quả trong vấn đề quy hoạch và quản lý phát triển các vùng đô thị lớn với xu thế đang ngày càng gia tăng về số lượng và quy mô. Tại nước ta, xu thế hình thành các vùng đô thị lớn cũng đang định hình rõ ràng, minh chứng qua sự lớn mạnh không ngừng của các vùng đô thị lớn truyền thống như thành phố Hà Nội, TP.HCM rồi mở rộng trên phạm vi liên tỉnh như Vùng thủ đô hay xu hướng hình thành các vùng đô thị cấp tỉnh mới như: Bắc Ninh, Thừa Thiên-Huế Xu thế này một lần nữa lại đặt ra bài toán áp dụng mô hình quy hoạch đô thị vệ tinh tại Việt Nam mà thành phố Hà Nội là địa phương đi đầu. Tuy nhiên, sau 8 năm triển khai QHCXD thủ đô, việc hình thành các ĐTVT theo định hướng vẫn tỏ ra lúng túng và chưa có nhiều kết quả cụ thể; việc áp dụng mô hình này cũng đặt ra nhiều vấn đề phát sinh mà chưa có bài toán giải quyết cụ thể, đặc biệt là về đầu tư phát triển hạ tầng kết nối, quản lý xây dựng tại khu vực vành đai xanh, xác định mô hình quản lý phát triển đặc biệt là mô hình quản lý hành chính đối với các đô thị vệ tinh. Phát triển ĐTVT trên thế giới Mô hình ĐTVT đầu tiên tại London-Vương quốc Anh Sau khi chiến tranh thế giới thứ nhất kết thúc, nhu cầu nhà ở tại Anh trở nên hết sức nóng bỏng. Sức ép lớn giải quyết nhu cầu đó khiến Chính phủ liên hiệp tại Anh lúc bấy giờ cho ra đời Đạo luật về nhà ở năm 1919. Đạo luật này được xem là tạo ra cơ hội để biến mô hình lý thuyết về thành phố vườn thành thực tế. Tuy nhiên, nó đã không tạo ra một thành phố nào, thay vào đó Chính phủ chỉ mong muốn tạo ra một cách nhanh nhất số lượng nhà ở có thể. Những khu nhà ở được xây dựng VeÀ mÔ hÌnh QUY hOaÏCh ĐÔ ThỊ Vệ Tinh KHÁI NIeÄM TS.KTS. NguyễN TruNg DũNg Giám đốc TT Thông tin, Đào tạo & HTQT TÊng quan SË 95+96 . 20188 phân tán và không có kế hoạch tại các địa phương. Sau thành công của dự án thành phố Letchworth, thành phố vườn đầu tiên tại Anh, Hiệp hội Quy hoạch thành phố vườn tại Anh đã có nhiều nỗ lực để đưa mô hình thành phố vườn vào trong Luật nhà ở, tuy nhiên những cố gắng này đã không đem lại kết quả. Cùng với sự quyết tâm của Mr. Ebenezer Howard, một công ty có tên gọi “Công ty trách nhiệm hữu hạn Thành phố vườn thứ 2” đã được thành lập mà không cần đến sự hỗ trợ của Chính phủ. Công ty này đã mua lại 1458ha đất trang trại tại Hertfordshire và 230 mẫu Anh của chủ đất Desborough và 689ha từ chủ đất Salisbury để tiến hành xây dựng thành phố vườn thứ 2 với tên gọi Welwyn theo mô hình một thành phố vệ tinh cách London 21 dặm (tương đương khoảng 32km). Thành phố này được tạo ra trên sự kết hợp giữa chức năng nhà ở và công nghiệp, với dân số 40.000-50.000 người. Sở hữu về bất động sản của toàn thành phố thuộc về Công ty trách nhiệm hữu hạn Thành phố vườn thứ 2. Mục đích là tạo dựng ra một thành phố khép kín, tiện nghi và tương đối độc lập với London, việc gìn giữ vẻ đẹp thiên nhiên và tạo ra sự hài hòa giữa kiến trúc nhà ở và môi trường là yếu tố được chú trọng nhất. Mật độ xây dựng được giới hạn cho 20 ngôi nhà trên một mẫu Anh. Sau 5 năm xây dựng, dân số của thành phố Welwyn đã là 2584 người (năm 1924). ❑ Mô hình quy hoạch thành phố vệ tinh đầu tiên tại Anh nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển mới của đô thị trong thời đại bùng nổ công nghiệp. Mô hình ĐTVT có nguồn gốc bắt nguồn từ “Đô thị vườn” nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân được hưởng thụ một môi trường đô thị, không gian sống mới có chất lượng cao hơn so với những gì các đô thị lịch sử không còn đáp ứng được. ❑ Các nghiên cứu mô hình lý thuyết về mô hình quy hoạch ĐTVT đóng vai trò tiền đề cho sự ra đời của các ĐTVT sau này. ❑ Vai trò quyết định của các tổ chức và công ty tư nhân trong đầu tư xây dựng ĐTVT đầu tiên. Quy hoạch và quản lý các ĐTVT tại Cộng hòa Pháp Chính sách phát triển các thành phố mới “ville nouvelle” ra đời tại Cộng hòa Pháp từ những năm 1960 và vẫn đang được triển khai cho tới nay. Mục tiêu của chính sách này là cho ra đời 9 thành phố mới trên toàn nước Pháp, nhằm giảm tải cho các vùng đô thị lớn mà chủ yếu là cho vùng Ile-de- France (5/9 thành phố). Mô hình thành phố mới tại Pháp có thể coi là một phiên bản của thành phố vệ tinh. Mô hình thành phố mới áp dụng chủ yếu tại vùng Ille de France là giải pháp nhằm chống lại việc mở rộng không giới hạn và hỗn loạn của các khu vực ngoại ô xung quanh thành phố Paris và là giải pháp khắc phục cho những nhược điểm về quy hoạch của các khu nhà ở xã hội được xây dựng ồ ạt theo quy mô lớn (grand ensemble) được phát triển tràn lan tại vùng ngoại ô. Để có thể triển khai được các thành phố mới này, Chính phủ đã cho áp dụng các công cụ pháp lý mới. Toàn bộ chương trình quy hoạch xây dựng các thành phố này được đặt trong khuôn khổ chính sách có tên gọi “Các dự án lợi ích quốc gia” (Opérations d’intérêt nationals-OIN) cho phép Chính phủ có toàn quyền trong lĩnh vực quy hoạch liên quan đến các thành phố mới. Ở cấp độ địa phương, thành lập tại mỗi thành phố mới một “Cơ quan quy hoạch công cộng” (Establissement Public d’Aménagement-EPA) chịu trách nhiệm toàn bộ công việc quy hoạch và xây dựng. EPA áp dụng các công cụ quy hoạch sẵn có như ZAD (khu quy hoạch phối hợp); ZUP (Khu quy hoạch ưu tiên), ZAC (Khu quy hoạch có tham vấn) để tiến hành quản lý toàn bộ các biến động về đô thị và quy hoạch tại các khu vực thành phố mới tương lai. Hình 1: Quy hoạch Thành phố vườn Welwyn- Thành phố vệ tinh đầu tiên của London (Nguồn: C.B Purdom, The Building of Satellite towns) Hình 2: Quy hoạch các khu nhà ở tại thành phố vệ tinh Welwyn (Nguồn: C.B Purdom, The Building of Satellitetowns) 9SË 95+96 . 2018 Chính sách phát triển các thành phố mới ra đời thể hiện quyết tâm của Chính phủ Pháp nhằm giải quyết tình trạng phát triển mất cân bằng giữa Paris và các tỉnh khác cũng như hạn chế việc mở rộng đô thị lan tỏa theo dạng “vệt dầu loang” tại các đại đô thị như: Paris, Marseille, Lyon, Lille. ■ 5 thành phố mới được quy hoạch và xây dựng tại ngoại vi Paris bao gồm: ❑ Cergy Pointoise nằm phía Tây ❑ Marne-la-Vallée nằm phía Đông ❑ Evry và Sénart nằm phía Đông Nam ❑ Saint-Quetin-en-Yvelines phía Tây Nam ■ 04 thành phố mới được quy hoạch tại các tỉnh bao gồm: ❑ Villeneuve d’ascq nằm phía Đông thành phố Lille ❑ L’Isle d’Abeau nằm phía Đông thành phố Lyon ❑ Val-de-Reuil nằm giữa Paris và Rouen ❑ Rives de l’Etang de Berre gần thành phố Marseille Sơ đồ Quy hoạch và đô thị hóa vùng Paris (SDAURP) phê duyệt năm 1965 đã xác định 8 thành phố mới được quy hoạch xung quanh Paris với khoảng cách từ 15 đến 50km. Con số cuối cùng được rút xuống còn 5 thành phố: Marne la Vallée, Cergy-Pontoise, Saint Quentin en Yveline, Sesnar, Evry. Các thành phố mới này có nhiệm vụ tạo ra các trung tâm đô thị mới thu hút việc làm và cư dân đến từ các khu vực ngoại thành xung quanh và có liên hệ khăng khít với thành phố Paris nhờ hệ thống giao thông cơ giới. Thành phố vệ tinh Évry: Thành phố vệ tinh đầu tiên của Paris được nghiên cứu quy hoạch vào năm 1967. Ngày 12/4/1968, một Cơ quan quy hoạch công với tên viết tắt là “EPEVRY” được thành lập để tiến hành công tác quy hoạch và phát triển Évry. Phạm vi lập quy hoạch thành phố Évry bao gồm các xã Bondoufle, Courcouronnes, Évry, và một phần của Ris-Orangis. Năm 1983, Nghiệp đoàn cộng đồng đô thị mới (SAN) được thành lập bao gồm các xã Bondoufle, Courcouronnes, Évry và Lisses. Năm 2000, EPEVRY giải thể và SAN trở thành Cộng đồng đô thị Evry Centre Essone ngày nay. Thành phố vệ tinh Cergy-Pontoise: Được quy hoạch vào năm 1969. Cơ quan quy hoạch công chịu trách nhiệm tổ chức quy hoạch và xây dựng Cergy-Pontoise (EPACERGY) được thành lập vào ngày 16/4/1969. Phạm vi quy hoạch của Cergy- Pontoise bao gồm 15 xã của Tỉnh Val- d’Oise et des Yvelines, sau đó giảm xuống còn 11 xã vào năm 1984. Không gian đô thị của Cergy-Pontoise được tổ chức xung quanh tòa nhà trụ sở mới của Tỉnh Cergy-Pontoise và một trục trung tâm đô thị chính. Ngày 31/12/2002, Cergy- Pontoise rời khỏi Chương trình phát triển các thành phố mới và trở thành một cộng đồng đô thị. Thành phố Saint-Quentin-en-Yvelines: Ngày 21/9/1970, Cơ quan quy hoạch phát triển Saint-Quentin-en-Yvelines (EPASQY) được thành lập. Phạm vi quy hoạch thành phố Saint-Quentin-en- Yvelines bao gồm 11 xã sau đó giảm xuống 7 xã năm 1984 bao gồm: Saint-Quentin- en-Yvelines: Élancourt, Guyancourt, La Verrière, Magny-les-Hameaux, Montigny- le-Bretonneux, Trappes, Voisins-le- Bretonneux. Đến 2002, quy hoạch Saint- Quentin-en-Yvelines được coi như hoàn thành, EPASQY giải thể ngày 31/12/2002 và Nghiệp đoàn cộng đồng đô thị Saint- Quentin-en-Yvelines trở thành Cộng đồng đô thị vào năm 2003. Thành phố Marne-la-Vallée: Cơ quan quy hoạch Marne-la-Vallée (EPAMARNE) được thành lập ngày 17/8/1972. Marne-la- Vallée là thành phố vệ tinh có quy mô lớn nhất của Paris. Phạm vi quy hoạch thành phố là 15.000ha trải trên địa bàn 26 xã và 03 tỉnh (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Seine-et-Marne). Hình 3: Quy hoạch 05 thành phố vệ tinh của Paris Nguồn: Quy hoạch thủ đô Paris đến 2020 Hình 4: Thành phố vệ tinh Cergy-Pontoise cách nội đô Paris 40 phút di chuyển bằng phương tiện công cộng K h ∏ i n i ÷ m SË 95+96 . 201810 Liên minh phát triển thành phố (SCA) được thành lập vào năm 1973 sau trở thành Nghiệp đoàn Cộng đồng đô thị năm 1983 và Cộng đồng đô thị năm 2003. Năm 1987, với sự xuất hiện của dự án Disney Land, một cơ quan Quy hoạch mới ra đời gọi tắt là EPAFRANCE. Quá trình quy hoạch và xây dựng của Marne-la- Vallée vẫn còn đang tiếp diễn. Thành phố Sénart: Thành phố vệ tinh được quy hoạch cuối cùng của Paris trên địa bàn của 18 xã của Essonne và Seine- et-Marne. Cơ quan quy hoạch phát triển Sénart (EPASENART) được thành lập ngày 15/10/1973. Mục tiêu của dự án là hình thành một trung tâm đô thị đa cực nhằm hạn chế quá trình lan tỏa quần thể đô thị Évry. Năm 1983, 8 xã rời khỏi dự án Sénart, mục tiêu của dự án buộc phải giới hạn bởi việc hình thành ra một trung tâm đô thị mới gọi là Carré Senart. Sau 50 năm hình thành và phát triển, phần lớn các thành phố này đã không còn giữ được thể chế mong muốn ban đầu là đô thị độc lập mà trở thành các Cộng đồng đô thị (Communauté urbaine). Điều đó đánh dấu sự chuyển đổi thẩm quyền trực tiếp của Chính phủ đối với các thành phố mới về cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, 3 trong số 9 thành phố đó vẫn giữ được tính chất ban đầu. Sự tăng trưởng dân số của các thành phố vệ tinh tại Pháp chậm hơn theo dự kiến quy hoạch. 5 thành phố vệ tinh đã xây dựng có mức tăng dân số lớn trong khoảng từ năm 1970 đến 1990. Với các chức năng hoạt động đa dạng về thương mại, giải trí, giáo dục, công nghiệp, các thành phố mới của Paris đã đóng vai trò là những cực đô thị quan trọng của khu vực ngoại ô hay như thành phố mới Villeneuve d’Ascp trở thành một trung tâm đô thị quan trọng của thành phố Lille nhờ vào sự hình thành một khu trung tâm đại học và nghiên cứu, công nghệ lớn. Một số thành phố mới chỉ trở thành các khu vực ngoại ô của các thành phố lớn như trường hợp của L’Isle d’Abeau do khoảng cách quá xa thành phố Lyon hay không được ra đời như Le Vaudreuil và Rives de l’Etang de Berre. Thành phố mới Rives de l’Etang de Berre hiện nay chỉ là sự đặt cạnh nhau của 3 điểm đô thị nhỏ, rất khác biệt về mặt quy hoạch đô thị và thiếu một trung tâm chính. Những chức năng đô thị chính tập trung hết tại thành phố Marseille và Aix-en-Provence, trong khi Rives de l’Etang de Berre lại không có sự kết nối không gian đô thị liên tục với các thành phố đó. Tổng kết lại thì các thành phố mới được hình thành cho đến nay đã trở thành các cực đô thị quan trọng của các đô thị lớn như Paris, Lille, đáp ứng được mục tiêu quy hoạch ban đầu. ❑ Các thành phố vệ tinh của Paris đã đáp ứng được yêu cầu đặt ra trong việc góp phần kiểm soát sự mở rộng không gian đô thị cho thành phố Paris cũng như toàn vùng Ile-de-France ❑ Việc phát triển các ĐTVT phải dựa trên việc phát triển một mạng lưới giao thông công cộng tốc độ nhanh (Metro, đường sắt đô thị, bus nhanh...) đòi hỏi phải đầu tư ban đầu lớn. ❑ Các thành phố vệ tinh phát triển thành công là những đô thị có mạng hệ thống dịch vụ công cộng hoàn chỉnh và có khả năng tạo ra việc làm. Các chức năng quan trọng là động lực cho phát triển ĐTVT bao gồm: Thương mại, công nghiệp, đào tạo đại học, nghiên cứu công nghệ cao, giải trí. + Khoảng cách đến đô thị trung tâm và quy mô dân số hợp lý cũng là điều kiện quan trọng cho việc hình thành và phát triển bền vững của ĐTVT. Khoảng cách tối ưu của một ĐTVT với đô thị trung tâm (ĐTTT) là từ 30-40km (30-40 phút di chuyển phương tiện công cộng). Nếu khoảng cách ngắn hơn, các ĐTVT sẽ có nguy cơ bị bành trướng bởi sự mở rộng không gian của đô thị trung tâm dẫn tới việc cả chùm ĐTVT sẽ biến thành một đại đô thị. Các ĐTVT không được hình thành do khoảng cách quá xa, thiếu kết nối về mặt đô thị với các đô thị trung tâm như các trường hợp: Rives de l’Etang de Berre (quy hoạch là vệ tinh của thành phố Marseille), L’Isle d’Abeau (quy hoạch là vệ tinh của thành phố Lyon). Để đảm bảo duy trì khoảng cách tối ưu trên thì cần kiểm soát được quá trình mở rộng của đô thị trung tâm và ĐTVT, trong đó việc kiểm soát và duy trì hành lang xanh cách ly có tính chất sống còn. ❑ Mô hình quản lý ĐTVT của Paris theo các mô hình đơn vị hành chính độc lập là một thành phố (ville) tương đương cấp xã hoặc gồm nhiều xã liên kết lại dưới dạng một Cộng đồng đô thị (communauté urbaine). Mô hình Cộng đồng đô thị là một cơ chế đặc thù trong quản lý phát triển đô thị tại Pháp cho phép liên kết nhiều đơn vị đô thị từ nhỏ đến lớn vì một mục đích chung là quy hoạch và phát triển đô thị, kinh tế. Một số đúc kết cho công tác quy hoạch và quản lý phát triển ĐTVT Xây dựng thể chế cho phát triển ĐTVT: Từ các kinh nghiệm thành công phát triển các thành phố vệ tinh đầu tiên tại Vương quốc Anh và Cộng hòa Pháp cho thấy vai trò quan trọng về hoạch định chính sách của nhà nước. Việc quy hoạch phát triển các ĐTVT không chỉ bó hẹp trong trách nhiệm của chính quyền thành phố (hoặc Vùng) mà được xem như các dự án lợi ích quốc gia từ đó tạo ra điều kiện cho tập trung các nguồn lực phát triển. Hình 5: Sơ đồ vị trí thành phố Marne-la-Vallée và nội đô Paris 11SË 95+96 . 2018 Lộ trình thực hiện: Quá trình quy hoạch phát triển các ĐTVT được thực hiện theo lộ trình hợp lý. Nhà nước tham gia trong giai đoạn quy hoạch, đầu tư xây dựng sau đó chuyển giao cho chính quyền địa phương trong giai đoạn quản lý vận hành. Sự chuyển giao từ mô hình trực tiếp của nhà nước (các Cơ quan quy hoạch phát triển) sang cho chính quyền địa phương theo mô hình cộng đồng đô thị tại Pháp là ví dụ điển hình. Mô hình đầu tư xây dựng: Quá trình xây dựng các ĐTVT đầu tiên tại London-Vương quốc Anh cho thấy vai trò của các cá nhân, các doanh nghiệp BĐS, trong đầu tư xây dựng và tổ chức quản lý khai thác, nhận thức của người dân về những ưu điểm của mô hình đô thị mới đã tạo nên sự thành công của các ĐTVT. Mô hình quản lý vận hành: Các ĐTVT tại thành phố Paris đều được quy hoạch xây dựng trên địa bàn nhiều xã (đơn vị hành chính tương đương cấp thành phố tại đô thị, cấp xã tại nông thôn). Trong giai đoạn đầu tư xây dựng, các ĐTVT được quản lý bởi các Cơ quan đầu tư phát triển công do Chính phủ lập ra bao gồm các đại diện của Chính phủ và chính quyền các địa phương liên quan. Quá trình quản lý vận hành các ĐTVT sau khi xây dựng xong được áp dụng theo mô hình thành phố độc lập hoặc “Cộng đồng đô thị” bao gồm đại diện của tất các các đơn vị hành chính (xã) liên quan. Cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của Cộng đồng đô thị được pháp luật quy định rõ trong Luật với 06 nhóm chức năng cụ thể, bao gồm: ❑ Phát triển quy hoạch kinh tế-văn hóa-xã hội ❑ Quy hoạch không gian cộng đồng ❑ Cân bằng xã hội về nhà ở ❑ Chính sách với các khu phố nhạy cảm ❑ Quản lý các dịch vụ công ích ❑ Chính sách về không gian môi trường sống. Việc tạo ra mô hình Cộng đồng đô thị (nằm trong Mô hình liên xã, trong đó Cộng đồng đô thị áp dụng cho khu vực đô thị và Cộng đồng liên xã áp dụng cho khu vực nông thôn) cùng với việc quy định rõ các chức năng nhiệm vụ cho phép tạo ra cơ chế phối hợp nhiều địa phương (nằm trong địa giới của ĐTVT) trong công tác điều hành và quản lý phát triển các ĐTVT tại Pháp. Các bài học kinh nghiệm về quy hoạch phát triển và quản lý ĐTVT tại các nước sẽ góp phần định hướng cho việc nghiên cứu tìm ra mô hình quản lý phát triển phù hợp cho các đô thị Hà Nội có tính đến các đặc thù phát triển của từng đô thị, phân biệt rõ giữa quản lý đô thị và nông thôn, tăng cường pha