Xây dựng văn bản pháp luật bài học kì

A - LỜI MỞ ĐẦU Ủy ban nhân dân (UBND) vừa là cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước ở địa phương đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, do đó UBND có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước. Vị trí đó được khẳng định trên nhiều mặt, trong đó phải kể đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Hoạt động ban hành VBQPPL chính là công cụ pháp lý hữu hiệu nhất giúp UBND hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong bài viết này em xin đi vào tìm hiểu về thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp hiện nay, từ đó chỉ ra những ưu điểm cũng như những thiếu sót, hạn chế còn tồn đọng đồng thời tìm ra nguyên nhân và đề ra giải pháp cho những hạn chế đó. B - NỘI DUNG 1. Cơ sở pháp lý của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND Trước khi đưa ra cơ sở pháp lý của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND, ta cần hiểu UBND là gì? Theo Điều 123 Hiến pháp 1992 định nghĩa: "Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân.” Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND được Hiến pháp 1992 ghi nhận ghi nhận tại Điều 124: “Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.” Ngoài ra, hoạt động ban hành VBQPPL của UBND còn được các văn bản luật có liên quan ghi nhận, đó là tại: - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. - Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004. - Luật ban hành VBQPPL năm 2008. Từ đó có thể thấy UBND có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng ở địa phương, có trách nhiệm phải tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, chỉ đạo hoạt động của UBND cấp dưới. Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ trên, UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương trong phạm vi quyền hạn của mình do luật định. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, UBND được quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức các Quyết định, Chỉ thị và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Đây là một hình thức hoạt động cần thiết và quan trọng của UBND. 2. Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND các cấp hiện nay a. Những thành tựu đạt được trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp Từ các cơ sở pháp lý nêu trên đã tạo điều kiện cho hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp được thực hiện một cách thường xuyên, thống nhất theo quy định của pháp luật, giúp UBND hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Kết quả của hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp trong thời gian vừa qua khá khả quan, thể hiện ở các điểm sau: - Về số lượng và chất lượng của VBQPPL do UBND các cấp ban hành ngày càng gia tăng. Đặc biệt là về chất lượng văn bản ngày một nâng cao, khắc phục tình trạng ban hành văn bản không đúng thẩm quyền, không đảm bảo tính thống nhất như: trái nội dung của văn bản cấp trên ban hành; chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản khác do chủ thể cùng cấp ban hành. Tình trạng văn bản không phù hợp với tình hình địa phương cũng giảm đáng kể. Hình thức của văn bản cũng cơ bản đáp ứng được theo yêu cầu luật định. VBQPPL đã trở thành công cụ pháp lý quan trọng trong hoạt động quản lý và điều hành nhà nước ở địa phương. - VBQPPL do UBND các cấp ban hành đã kịp thời thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sáng của Đảng, nhà nước và các cấp Ủy trong việc đưa các luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan cấp trên đi vào đời sống nhân dân, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống. - UBND các cấp ban hành các VBQPPL phù hợp với đặc điểm, tính chất, tình hình của từng vùng, miền, từng địa phương. Đồng thời còn quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND trong những lĩnh vực mà VBQPPL của cơ quan cấp trên quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương. - Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế và cán bộ làm công tác văn bản ở các cấp thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản. Một số địa phương cũng rất quan tâm công tác soạn thảo, ban hành văn bản đã có sự đầu tư thích đáng cho hoạt động này. Kinh nghiệm cho thấy nơi nào có sự quan tâm, đầu tư đúng mực thì chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nơi đó được đảm bảo và ngày một nâng cao. - Công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL được thực hiện thường xuyên, liên tục gắn liền với công tác xây dựng văn bản và thực hiện pháp luật, giúp cho các địa phương phát hiện ra những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. - Hiện nay, ở hầu hết các tỉnh, thành phố đều thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành, tạo hiệu quả cao trong công tác quản lý văn bản. Đến nay, các địa phương đã công bố được một số lượng lớn các VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, công báo điện tử cũng đang từng bước được xây dựng nhằm sớm đưa vào sử dụng. b. Những hạn chế còn tồn tại trong hoạt động ban hành VNQPPL của UBND các cấp Qua một thời gian thực hiện, hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp đã đạt được nhiều kết quả đáng kể, tuy nhiên việc ban hành VBQPPL của UBND cũng thể hiện nhiều bất cập, hạn chế, thiếu sót, làm giảm hiệu quả hoạt động của UBND trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. - Việc ban hành VBQPPL của UBND thường sao chép lại các quy định của Trung ương nên nhìn chung tính khả thi sau khi ban hành không cao. - Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND còn mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất thể hiện trong từng văn bản cũng như trong cả hệ thống. Sai sót về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản vẫn còn tồn tại. Nhiều văn bản có nội dung thiếu chặt chẽ, khoa học và hợp lý dẫn tới văn bản không hợp pháp, hợp lý, không khả thi. - Việc sử dụng căn cứ pháp luật để ban hành văn bản còn rất tùy tiện. Ví dụ: văn bản ban hành không có căn cứ pháp lý, hoặc căn cứ vào công văn, thông báo, kết luận miệng của lãnh đạo, căn cứ không chính xác, căn cứ vào văn bản hết hiệu lực. - Năng lực cán bộ chính quyền địa phương còn chưa phù hợp với nhiệm vụ ban hành văn bản. Trình độ cán bộ tư pháp xã nói riêng và cán bộ chính quyền địa phương nói chung chưa tương xứng với yêu cầu đặt ra. - Việc quản lý, lưu trữ VBQPPL còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khoa học, nhất là cấp huyện, xã. Công tác hệ thống hóa văn bản mới chỉ dừng lại ở cấp tỉnh. Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo định kỳ nhưng việc xuất bản tập hệ thống văn bản còn hiệu lực còn chưa được áp dụng, việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật. Vì vậy, việc nắm được kết quả rà soát trở nên khó khăn, nên tình trạng cơ quan quản lý áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ hoặc hết hiệu lực còn tồn tại. - Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản nên đã không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà thay vào đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật. - Ngoài ra nhiều quy định của pháp luật còn chưa phù hợp với yêu cầu chủ động trong quản lý hành chính và mục tiêu hoạt động của UBND, đặc biệt trong lĩnh vực đất đai, đầu tư nước ngoài, văn hóa, giáo dục đã làm xuất hiện mâu thuẫn trong trách nhiệm công vụ, không đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý hành chính cũng như sự miễn cưỡng giải trình việc ban hành các quyết định không phù hợp 3. Nguyên nhân dẫn tới những hạn chế còn tồn tại trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp Có thể thấy các nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp là: - Hệ thống pháp luật hiện hành còn chưa đồng bộ: các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể UBND tỉnh với cá nhân Chủ tịch UBND tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của HĐND (Hội đồng nhân dân) với UBND. - Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 tuy đã cụ thể hóa và có ý nghĩa định hướng trong hoạt động ban hành văn bản của UBND nhưng trong quá trình thực hiện những quy định của luật này, UBND các cấp vẫn gặp nhiều khó khăn, nhất là trong giai đoạn các quan hệ kinh tế phát triển nhanh, các quy định ngày một không phù hợp với thực tế. - Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số tỉnh, thành phố còn thiếu và yếu về trình độ năng lực,  nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thường sao chép lại các quy định của Trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. - Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật UBND các cấp còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối, chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước. Do đó làm giảm chất lượng của VBQPPL. - Hầu hết các địa phương chưa đánh giá đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, chưa có sự đầu tư thích đáng trong việc chỉ đạo nghiệp vụ, xây dựng cơ sở vật chất cho hoạt động này, nên hoạt động xây dựng và ban hành văn bản của UBND còn lộn xộn, chưa thống nhất và tuân theo nguyên tắc nhất quán nào. Vai trò của các cơ quan chủ trì soạn thảo lẫn cơ quan tham gia chưa rõ ràng, thủ tục và hồ sơ trình chưa xác định được thời hạn, tiến độ và trách nhiệm của các cơ quan trình và ký ban hành. Việc thảo luận thông qua còn mang nặng tính hình thức, còn tổ chức thực hiện văn bản thì muôn vàn hình thức khác nhau. 4. Giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp Việc ban hành VBQPPL của UBND các cấp luôn là hoạt động thường xuyên, giúp UBND có thể hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, trở thành cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Để tăng cường hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của UNBD các cấp, sau đây là một số giải pháp: - Nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND các cấp bằng cách: + Tiến hành đồng bộ hệ thống pháp luật. Cần đổi mới các quy định của pháp luật cho phù hợp với tình hình hiện nay. + Xác định đúng chức năng, thẩm quyền của UBND các cấp từ trung ương đến địa phương, cũng như phân định rõ thẩm quyền của tập thể UBND tỉnh với cá nhân Chủ tịch UBND để hạn chế, chấm dứt tình trạng sai sót về thẩm quyền ban hành VBQPPL. + UBND các cấp phải ban hành văn bản theo đúng hình thức luật định, phù hợp với nội dung tác động của văn bản. + Hoạt động ban hành văn bản của UBND phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, khoa học và hợp lý từ khâu chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan, thẩm tra nội dung, hình thức, văn phong pháp lý của văn bản, đến thủ tục thông qua, ký ban hành. + Các dự thảo quan trọng phải được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương. Phải xác định việc lấy ý kiến nhân dân xây dựng dự thảo là công việc cần thiết. Thông qua đó, người hoạch định chính sách sẽ hiểu được tình hình thực tế và ra các quy định phù hợp với đối tượng mà quy phạm điều chỉnh. - Đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của UBND: + Thực hiện xây dựng cán bộ ngay từ khâu bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm để chọn ra các cán bộ có năng lực, trong sạch, tận tụy. Phải xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ UBND các cấp. + Bồi dưỡng các kiến thức chuyên môn, đặc biệt là các kiến thức về pháp luật, quản lý nhà nước cho đội ngũ cán bộ phù hợp với công việc mà cán bộ đảm nhận. + Xây dựng chiến lượn đào tạo cán bộ cho phù hợp với đặc thù của mỗi vùng miền, địa phương. - Tăng cường công tác kiểm tra và xử lý VBQPPL do UBND ban hành: + Cơ quan ban hành đầu tiên phải tự kiểm tra các văn bản do mình và cơ quan cấp dưới ban hành, khi phát hiện nội dung sai trái phải xử lý ngay. + Việc kiểm tra phải phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra. - Cần tăng mức đầu tư ngân sách cho công tác ban hành VBQPPL của UBND: + Tăng chi phí cho công tác đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo. + Tăng đầu tư cho hoạt động khảo sát, dự báo và nghiên cứu khoa học các vấn đề liên quan đến công tác xây dựng VBQPPL. + Ưu tiên mua sắm các trang thiết bị để phục vụ cho các quá trình của hoạt động xây dựng văn bản. C - KẾT LUẬN Qua tìm hiểu hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp hiện nay có thể thấy: đây là hoạt động diễn ra thường xuyên, liên tục, và là công cụ pháp lý hữu hiệu để UBND hoàn thành tốt chức năng nhiệm vụ của mình, giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương, là cầu nối giữa nhân dân với nhà nước. Bên cạnh những thành tựu đạt được, hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp còn tồn đọng nhiều hạn chế mà ta cần phải tìm ra nguyên nhân của nó, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện hoạt động này.