Đề xuất đổi mới phương pháp tiếp cận quy hoạch đô thị

SË 99 . 201968 ĐỔI MỚI PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ ĐỀ TÀI ĐỔI MỚI TOÀN DIỆN CÔNG TÁC LẬP QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM & TÁC GIẢ QUY HOẠCH ß“ xu†t 1. Tổng quan về thực trạng phương pháp tiếp cận quy hoạch đô thị Theo thống kê, đến tháng 12/2018, Việt Nam có khoảng 800 đô thị, trong đó hầu hết đã được lập quy hoạch chung, các đô thị lớn được lập và điều chỉnh quy hoạch 3-5 lần. Hệ thống đồ án quy hoạch đô thị, loại hình quy hoạch, quy mô lập quy hoạch, đối tượng lập quy hoạch đô thị tại Việt Nam rất đa dạng, phong phú, được lập bởi nhiều đơn vị tư vấn trong và ngoài nước khác nhau dẫn tới sản phẩm của quy hoạch đô thị khá khác biệt của các đồ án. Nếu coi đồ án quy hoạch là sản phẩm của nghiên cứu khoa học và sáng tạo nghệ thuật thì mỗi đồ án có phương pháp tiếp cận khác nhau, không thống nhất giữa các đồ án khác nhau. Phương pháp luận quy hoạch thay đổi theo các giai đoạn phát triển kinh tế xã hội, gắn với hội nhập quốc tế, chúng ta có các hợp tác nghiên cứu lập quy hoạch đô thị, từ đó trong các đồ án quy hoạch đã áp dụng các phương pháp luận mới của các nước tiên tiến trên thế giới, các phương pháp luận của quốc tế đã được điều chỉnh theo từng đồ án để phù hợp với bối cảnh kinh tế xã hội và quy định pháp luật tại Việt Nam. Về tổng thể phương pháp luận quy hoạch đô thị hiện tại và có tính phổ biến là phương pháp quy hoạch tổng thể. Phương pháp quy hoạch tổng thể tương đối phù hợp với thể chế, phương thức điều hành nền kinh tế, tổ chức hệ thống hành chính theo tầng bậc của nước ta trong giai đoạn vừa qua. Trong giai đoạn hiện nay, khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chúng ta cần phải chọn vấn đề định hướng phù hợp trong quy hoạch đô thị để hướng tới mục tiêu phát triển xã hội và những vấn đề cần phải linh hoạt theo quy luật của thị trường. Quy trình lập quy hoạch đô thị hiện tại chủ yếu thực hiện theo 4 bước gồm: Đánh giá hiện trạng – Dự báo phát triển – Đề xuất giải pháp quy hoạch – Đề xuất sản phẩm quy hoạch (sản phẩm quy hoạch được quy định thống nhất trong Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng gồm bản vẽ, thuyết minh). Tác động đến sản phẩm quy hoạch còn có quy trình thẩm định phê duyệt, quy trình tham gia của các bên liên quan tới hoạt động quy hoạch. Ths.KTs. Lê HOAønG PHươnG GĐ TT. Kiến trúc, Quy hoạch Hà Nội - VIUP 69SË 99 . 2019 Cùng với quá trình thay đổi phương pháp lập quy hoạch, theo quy định pháp luật đã tách ra các nội dung công việc để hình thành các loại hình công việc mới mà trước đây là một phần của công tác lập quy hoạch như: n Chương trình phát triển đô thị: Được tách ra từ phân kỳ thực hiện quy hoạch để xác định cụ thể các chương trình dự án, nguồn lực thực hiện quy hoạch theo từng giai đoạn, gắn với trách nhiệm của các bên liên quan. n Thiết kế đô thị riêng: Tách nội dung nghiên cứu về không gian, kiến trúc cảnh quan để đưa ra các chỉ dẫn thiết kế cụ thể tạo nên đặc trưng, chất lượng mỹ quan của từng khu phố hoặc tuyến phố. Nội dung này trong thực tiễn triển khai còn nhiều lúng túng n Quy định, quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc: Điều lệ quản lý trong đồ án quy hoạch trước đây được nâng cấp thành Quy định quản lý theo đồ án quy hoạch (hoạch hoạch bằng chữ để bổ trợ cho hệ thống bản vẽ trong công tác quản lý phát triển đô thị) và nhiều đô thị lập riêng thành Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc. Trong thực tế triển khai tại một số đô thị còn có các loại hình như: quy hoạch tổng mặt bằng, chứng chỉ quy hoạch, giấy phép quy hoạch, thỏa thuận quy hoạch, hồ sơ xin chủ trương lập mới hoặc điều chỉnh quy hoạch, lập hồ sơ chỉ giới đường đỏ là các sản phẩm khác nhau của công tác quy hoạch, nhiều công tác còn được thực hiện cầu kỳ hơn cả đồ án quy hoạch mới, nhưng tính pháp lý và quy trình triển khai không có, theo quy định cục bộ của từng đô thị, từng địa phương. Hạn chế của phương pháp lập quy hoạch tổng thể được tổ chức theo tầng bậc hiện nay cho thấy quy trình và thời lập quy hoạch kéo dài, mâu thuẫn giữa các loại hình quy hoạch, nội dung quy hoạch không phù hợp với thực tiễn, dự báo quy hoạch thường bị sai, không có đủ nguồn lực để thực hiện quy hoạch, đặc biệt là công tác quản lý phát triển đô thị không theo quy hoạch được duyệt. Với những tồn tại đó, nhiều phương pháp tiếp cận mới đã được nghiên cứu, đề xuất, áp dụng, nhưng thiếu sự đồng bộ với hệ thống pháp luật Việt Nam đã dẫn tới không khả thi trong thực tiễn quản lý. 2. Cơ sở đề xuất đổi mới phương pháp tiếp cận quy hoạch đô thị 2.1. Phương pháp tiếp cận tổng hợp, đa ngành Áp dụng tổng hợp các phương pháp lập quy hoạch để nâng cao chất lượng của quá trình lập quy hoạch, khắc phục hạn chế trong từng bước lập quy hoạch, thực hiện quy hoạch hiện nay. Trên cơ sở thay đổi phương pháp lập quy hoạch sẽ điều chỉnh sản phẩm quy hoạch, kết quả quy hoạch và điều chỉnh quá trình thực hiện quy hoạch. n Phương pháp quy hoạch tổng thể/tầng bậc/cấu trúc n Phương pháp quy hoạch chiến lược, cấu trúc chiến lược n Phương pháp quy hoạch tích hợp, lồng ghép đa ngành n Phương pháp quy hoạch với sự tham gia của cộng đồng n Quy hoạch hành động n Các phương pháp lồng ghép khác. 2.2. Rút gọn thời gian lập quy hoạch Đề xuất điều chỉnh công tác quy hoạch đô thị làm 2 loại hình theo mô hình lồng ghép gồm: Quy hoạch hoạch chung: lồng ghép quy hoạch phân khu và quy hoạch chiến lược đa ngành tích hợp. Đối với đô thị đặc biệt có thể tách thành 2 bước quy hoạch chung và quy hoạch phân khu; đối với đô thị loại 2-5 chỉ thực hiện 1 bước quy hoạch chung ở tỷ lệ bản đồ 1/2.000-1/5.000. Quy hoạch chi tiết – gọi chung là Thiết kế đô thị: lồng ghép quy hoạch hành động, thiết kế đô thị để đưa ra các chỉ dẫn thiết kế quy hoạch cụ thể cho các khu vực phát triển đô thị, cải tạo đô thị, làm cơ sở xây dựng các dự án đầu tư. Nội dung quy hoạch chiến lược và linh hoạt Thay đổi các nội dung quy định cứng nhắc trên cơ sở các giải pháp chiến lược và các quy định linh hoạt để phù hợp với sự thay đổi phát triển của xã hội đô thị hiện nay và trong tương lai. Quy hoạch theo tầm nhìn dài hạn, có các giải pháp chiến lược thực hiện quy hoạch theo từng giai đoạn, đảm bảo tính khả thi trong bối cảnh phát triển kinh tế xã hội của từng đô thị. Xác định các giải pháp chiến lược để sớm hình thành đô thị theo quy hoạch được duyệt. Vấn đề của quy hoạch được nghiên cứu mở rộng, giải pháp quy hoạch không gian vật thể được nghiên cứu lựa chọn trên nền tảng các nghiên cứu phân tích về kinh tế đô thị, về văn hóa xã hội, dự báo chính xác các kịch bản phát triển, định hướng bảo vệ môi trường và mục tiêu phát triển xã hội để lựa chọn giải pháp và đưa ra những quy định phù hợp. Quy hoπch & t∏c gi∂ SË 99 . 201970 2.3. Đổi mới trong quy trình các bước lập quy hoạch Quy trình các bước linh hoạt theo từng đô thị: Thực hiện phương pháp lồng ghép, căn cứ vào vấn đề cần giải quyết của từng đô thị, yêu cầu của mỗi đô thị để xây dựng quy trình các bước lập quy hoạch để giải quyết vấn đề đặt ra. Quy trình các bước mở và bổ sung để tạo điều kiện tham gia đầy đủ của các bên liên quan như: tham vấn chuyên gia, lấy ý kiến cộng đồng. Quy trình quy hoạch có sự tham gia sẽ giúp cho việc lựa chọn giải pháp quy hoạch phù hợp với cộng đồng, nâng cao khả năng giám sát quy hoạch. Quy trình lập và thực hiện quy hoạch phù hợp với bối cảnh xã hội và thể chế, chính quyền đô thị theo từng giai đoạn Đổi mới phương pháp luận quy hoạch đô thị cần phải dựa trên hệ thống pháp luật hiện hành, tính khả thi và đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan, hệ thống thể chế hiện có để đảm bảo khả thi trong áp dụng quy hoạch và là cơ sở quan trọng để thực hiên quy hoạch. 3. Đề xuất đổi mới mô hình quy hoạch đô thị a. Các yêu cầu đối với đổi mới Mô hình quy hoạch đô thị: n Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, vai trò, vị trí, thứ tự tầng bậc và mối quan hệ giữa QHĐT và các quy hoạch ngành. n Phù hợp với nền kinh tế thị trường, đáp ứng được số đông cư dân đô thị, đặc biệt là tại các đô thị nghèo và các đô thị tồn tại nhiều hình thức phi chính quy. n Tạo ra những sản phẩm quy hoạch bền vững, xem xét đầy đủ các vấn đề như cạnh tranh đô thi, kinh tế, tài chính đô thị, môi trường đô thị, bảo tồn và tái thiết đô thị, biến đổi khí hậu, công bằng xã hội n Xóa bỏ cách tiếp cận còn nặng từ trên xuống, mang tính áp đặt, phải tương thích với quá trình thay đổi thể chế và cải cách hệ thống quản trị của chính quyền đô thị. n Hướng tới giảm chi phí ngân sách nhà nước cho công tác lập quy hoạch đô thị, rút ngắn quy trình, thời gian lập và thẩm định phê duyệt, cải thiện công tác quản lý nhà nước theo hướng đơn giản, gọn nhẹ, tạo điều kiện cho chủ đầu tư sớm thực hiện các dự án đầu tư, trong khi vẫn đảm bảo hiệu quả quản lý vĩ mô và hoạch định chính sách. b. Mục đích đổi mới Mô hình quy hoạch đô thị: Tìm ra một Mô hình Quy hoạch đô thị đủ điều kiện và phương tiện để tạo lập hình ảnh đô thị lành mạnh và hạnh phúc riêng của Việt Nam, trong tương lai hướng tới phát triển đô thị bền vững cho Việt Nam. c. Các nguyên tắc đổi mới Mô hình quy hoạch đô thị n Nguyên tắc 1: Vận dụng phương thức quy hoạch đô thị theo nhận thức mới về “Quy hoạch đô thị là một quá trình” n Nguyên tắc 2: Xác định vị trí của đô thị trong các mối quan hệ hài hòa: Đô thị- Vùng; Đô thị - Thiên nhiên; Đô thị - Nông thôn; Quá khứ- Hiện tại và tương lai; Dân tộc và hiện đại; Kinh tế - Xã hội - Khoa học kỹ thuật và môi trường. n Nguyên tắc 3: Xác định tầm nhìn và chiến lược phát triển bền vững, thực thi chiến lược cho một tầm nhìn đến năm 2050. n Nguyên tắc 4: Quy mô đô thị tối ưu phụ thuộc vào điều kiện cụ thể. Mỗi vùng, địa điểm xây dựng có các “ngưỡng”: phát triển của từng thời kỳ hoặc giai đoạn lịch sử, đảm bảo sự cân bằng đô thị với môi trường. n Nguyên tắc 5: Chọn đất và lựa chọn hình thái không gian theo điều kiện tự nhiên, địa thế, các chức năng của đô thị. n Nguyên tắc 6: Cơ cấu quy hoạch đô thị theo mô hình tiến hóa, mềm dẻo; tích hợp và đa tâm. n Nguyên tắc 7: Xây dựng kết cấu hạ tầng quá độ, đồng bộ và bền vững n Nguyên tắc 8: Tăng cường sự tham dự của dân cư n Nguyên tắc 9: Xây dựng và phát triển đô thị là một quá trình phải được kiểm soát chặt chẽ. n Nguyên tắc 10: Xây dựng thiết chế quan trắc, dự báo, phòng ngừa và ngăn chặn các thảm họa do biến đổi khí hậu, thiên tai và sự cố công nghệ có thể xảy ra để người dân đô thị có thể sống an toàn và yên tâm hơn. d. Đề xuất mô hình Quy hoạch đô thị đổi mới cho Việt Nam Về cơ bản Mô hình Quy hoạch đô thị tại Việt Nam đã ổn định và được quy định cụ thể trong các điều tại các văn bản Quy phạm pháp luật về Quy hoạch đô thị. Việc đề xuất Mô hình Quy hoạch đô thị đổi mới cho Việt Nam không nhất thiết phải nghiên cứu xây dựng Mô hình mới hoàn toàn với nội hàm thay đổi toàn bộ các thành tố tạo dựng lên mô hình. Do đó, đề xuất Mô hình Quy hoạch đô thị đổi mới cho Việt Nam sẽ là đổi mới nội hàm của các thành tố gồm: Phương pháp tiếp cận, Quy trình, Nội dung, Sản phẩm. 4. Đề xuất đổi mới phương pháp tiếp cận quy hoạch đô thị a. Nguyên tắc chung đổi mới công tác lập quy hoạch đô thị Từ thực tiễn phát triển đến bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy không có phương pháp quy hoạch nào đúng cho tất cả các cấp bậc của quy hoạch và cho tất cả các đô thị. Phương pháp quy hoạch cần dựa trên bối cảnh phát triển kinh 71SË 99 . 2019 tế xã hội chung của đất nước, nền tảng thể chế và bộ máy tổ chức để có đề xuất vận hành phù hợp. Nguyên tắc chung cho công tác đổi mới lập quy hoạch đô thị như sau: n Đổi mới công tác quy hoạch hướng tới kiến tạo, tinh giản thủ tục hành chính, hướng tới 1 bản quy hoạch duy nhất cho một đô thị; n Khai thác các ưu điểm của các phương pháp quy hoạch khác nhau để khắc phục các tồn tại của công tác lập quy hoạch đô thị hiện nay; n Khắc phục trực tiếp các tồn tại của công tác quy hoạch đô thị hiện nay, để phục vụ cho công tác quản lý phát triển đô thị; n Mô hình đô thị hóa đồng bộ, hiện đại, văn hóa, sinh thái, tạo lập đặc trưng và bản sắc đô thị, bảo tồn các giá trị hiện có của từng đô thị; n Quy hoạch thông minh, chuẩn bị nền tảng cho ứng dụng công nghệ thông tin hướng tới mô hình đô thị thông minh. Sử dụng công nghệ thông tin để xây dựng cơ sở dữ liệu, nghiên cứu giải pháp quy hoạch, xây dựng đô thị theo quy hoạch và hỗ trợ hoạt động phát triển đô thị. b. Đổi mới phương pháp tiếp cận Áp dụng tổng hợp các phương pháp lập quy hoạch để nâng cao chất lượng của quá trình lập quy hoạch, khắc phục hạn chế trong từng bước lập quy hoạch, thực hiện quy hoạch hiện nay. Trên cơ sở thay đổi phương pháp lập quy hoạch sẽ điều chỉnh sản phẩm quy hoạch, kết quả quy hoạch và điều chỉnh quá trình thực hiện quy hoạch. n Phương pháp quy hoạch tổng thể/tầng bậc/cấu trúc; n Phương pháp quy hoạch chiến lược, cấu trúc chiến lược; n Phương pháp quy hoạch tích hợp, lồng ghép đa ngành; n Phương pháp quy hoạch với sự tham gia; n Phương pháp quy hoạch hành động; n Các phương pháp lồng ghép khác. Phương pháp tiếp cận mới cần được định hướng mở, tạo sự linh hoạt để quản lý những vấn đề về tổng thể, về quy chuẩn, về an ninh quốc phòng, đảm bảo yêu cầu công bằng xã hội được quản lý chhung bằng hệ thống quy định pháp luật về quy hoạch đô thị thông qua sản phẩm quy hoạch, những vấn đề khác sẽ được mở, tạo linh hoạt cho từng đô thị và từng vấn đề được nghiên cứu. Quy hoạch đô thị được hiểu là quá trình lặp lại gồm các bước: Lập quy hoạch – Xây dựng theo quy hoạch – Quản lý theo quy hoạch – Điều chỉnh quy hoạch. Với quá trình này sẽ đảm bảo quy hoạch được thực hiện liên tục, quan tâm nhiều tới giải pháp để thực hiện quy hoạch. Các phương pháp lập quy hoạch cần được đưa vào quy định pháp luật, các văn bản hướng dẫn làm cơ sở cho các cơ quan liên quan phối hợp thực hiện trong quá trình triển khai lập quy hoạch và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch được duyệt. Căn cứ vào cấp độ quy hoạch, quy mô đô thị và tính chất của khu vực quy hoạch để lựa chọn phương pháp tiếp cận chủ đạo nhằm xác định các vấn đề cần giải quyết và lựa chọn giải pháp quy hoạch phù hợp với yêu cầu phát triển. Các giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của đất nước, của từng đô thị có yêu cầu khác nhau về việc phát triển không gian vật thể, xây dựng cơ sở hạ tầng tương ứng, từ đó lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp để đưa ra sản phẩm quy hoạch đáp ứng yêu cầu phát triển của đô thị theo từng giai đoạn khác nhau. Để khắc phục tình trạng nhiều bước làm quy hoạch, làm chậm đưa giải pháp quy hoạch vào thực tế, làm chậm tiến trình đầu tư xây dựng đô thị so với nhịp độ phát triển kinh tế xã hội. Việc lồng ghép các công đoạn của công tác lập quy hoạch chung và quy hoạch phân khu để đưa ra các giải pháp quy hoạch tương đối cụ thể phục vụ quản lý hoạt động xây dựng, lồng ghép chương trình phát triển đô thị vào quy hoạch chung để xác được kế hoạch phát triển đô thị và nguồn lực thực hiện. Nội dung cụ thể hóa được lựa chọn theo từng đô thị như sử dụng đất, giao thông, tầng cao, chỉ giới Căn cứ vào quá trình phát triển đô thị có thể đưa thêm các hệ thống chỉ dẫn mới trên nền tảng quy hoạch đã được phê duyệt như: cây xanh, giao thông công cộng, không gian mở, trang thiết bị đô thị. Rút gọn các bước làm quy hoạch phải gắn với thực hiện lập quy hoạch đô thị được thực hiện cẩn thận, bài bản, đảm bảo các chiến lược đưa ra phù hợp với thực tiễn áp dụng dài hạn, tạo nên bộ luật cho đô thị, hạn chế tối đa việc điều chỉnh, thay đổi hoàn toàn nội dung lập quy hoạch. Thời gian nghiên cứu lập đồ án quy hoạch chung có thể lâu, nhưng giảm bước lập quy hoạch sẽ rút ngắn được thời gian triển khai từ quy hoạch chung đến thực tế. Rút ngắn thời gian lập quy hoạch còn được thực hiện thông qua quy trình được quy định rõ ràng, quy định cụ thể trách nhiệm của các bên liên quan trong công tác lập quy hoạch, thực hiện quy hoạch và giám sát quy hoạch, tạo sự phối hợp nhịp nhàng, không bị kéo dài do các thủ tục hành chính. n Phương pháp lập QHĐT phải đảm bảo Quy hoπch & t∏c gi∂ SË 99 . 201972 được tính thiết thực trong việc tham gia của tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư đối với QHĐT. n Phương pháp lập QHĐT theo hướng tiếp cận đa ngành, đảm bảo được sự tích hợp các đồ án quy hoạch ngành vào đồ án QHĐT bằng việc xây dựng bộ công cụ chuyển hóa nội dung của quy hoạch ngành vào QHĐT. n Xây dựng được bộ công cụ đánh giá hiện trạng mang tích logic khoa học với kết quả mang tính định lượng cao. Xây dựng phương pháp dự báo phát triển mang tính toàn diện, đầy đủ các công cụ nghiên cứu phân tích. n Phương pháp lập quy hoạch theo hướng “Quy hoạch linh hoạt”, “Quy hoạch hành động”, “Quy hoạch mềm” nhằm làm rõ những nội dung cần phải thực hiện, lộ trình thực hiện, ứng phó hiệu quả với các biến động về kinh tế-xã hội. Đặc biệt phải đảm bảo tính chiến lược cho QHC, tránh tình trạng khi triển khai QHPK lại bất cập và