Liên kết một thành phố vệ tinh vơi chuỗi giá trị toàn cầu kinh nghiệm của Incheon, Hàn Quốc

SË 95+96 . 201864 QUY HOẠCH T HE Á G IƠ Í & KIẾN TRÚC SUKJIN YOON Viện Incheon, ROK 1. Giới thiệu Incheon đã nhanh chóng phát triển thành một thành phố vệ tinh của thủ đô Seoul - Hàn Quốc trong sáu mươi năm qua. Trên hết, Incheon có chức năng là cửa ngõ ra vào khu vực thủ đô vì nơi đây có cảng biển và sân bay là cầu nối giữa thành phố Seoul ra thế giới. Ngoài ra, Incheon đã trở thành một trong những trung tâm xuất khẩu lớn nhất với mười một tổ hợp sản xuất công nghiệp. Mặt khác, Incheon cũng chịu áp lực bởi vị thế là một thành phố vệ tinh. Các vấn đề xuất hiện từ việc chảy máu chất xám cho đến thiếu các dịch vụ văn hóa. Để vượt ra khỏi những hạn chế của một thành phố vệ tinh truyền thống, Incheon đã đưa ra một kế hoạch phát triển đô thị đầy tham vọng - Khu kinh tế tự do Incheon (IFEZ). Kế hoạch này nhằm mục tiêu phát triển ba thành phố mới gồm Songdo, Yeongjong và Cheongna bằng cách đổ đất lấn biển và do đó thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào các đặc khu kinh tế. Incheon được chỉ định là đặc khu kinh tế đầu tiên ở Hàn Quốc vào năm 2003. Những cuộc tranh luận vẫn tiếp diễn về kết quả của 15 năm phát triển khu IFEZ. Về cơ bản, IFEZ có thể được hiểu là một chiến lược tăng trưởng kinh tế khu vực nhằm kết nối thành phố vệ tinh với chuỗi giá trị toàn cầu (GVC) thông qua vốn FDI. Cụ thể, Incheon mong đợi ba tác động chính cho việc nâng cấp các ngành: đảm bảo đa dạng công nghiệp, nâng cao năng lực đổi mới khu vực và cân đối giữa sản xuất và dịch vụ. Bài viết này đánh giá chiến lược đặc khu kinh tế Incheon, tập trung vào các khía cạnh về FDI và GVC. Phần còn lại của bài viết bao gồm bốn phần. Phần tiếp theo mô tả các đặc trưng của Incheon với vai trò là một thành phố vệ tinh. Trong phần thứ ba, tác giả mô tả chiến lược IFEZ và sự vận hành của nó. Phần thứ tư đánh giá chiến lược IFEZ với GVC và quan điểm nâng cấp công nghiệp địa phương. Cuối cùng, phần kết luận tổng kết những phát kiến và đề xuất chương trình nghiên cứu tiếp theo. KINH NGHIỆM CỦA INCHEON, HÀN QUỐC LIÊN KẾT MỘT THÀNH PHỐ VỆ TINH VỚI CHUỖI GIÁ TRỊ TOÀN CẦU 65SË 95+96 . 2018 2. Incheon: Thành phố vệ tinh phát triển nhanh chóng 2.1. Sơ lược lịch sử Incheon có lịch sử lâu đời là một thành phố cảng biển. Vào thế kỷ thứ ba, Incheon là một thị trấn cảng nhỏ, nơi vương quốc Baekje xa xưa của Hàn Quốc dùng làm cảng neo đậu các thuyền buồm sang Trung Quốc. Ganghwado, hòn đảo lớn nhất ở Incheon, từng là thủ đô thời chiến từ năm 1232 đến 1270 trong cuộc xâm lăng của người Mông Cổ. Trong thời kỳ triều đại Joseon vào giữa thế kỷ mười bốn và thế kỷ mười chín, thị trấn cảng có chức năng là điểm dừng chân của các tàu chở hàng. Năm 1883, vương triều Joseon đã mở cửa cảng Incheon cho thương mại nước ngoài do áp lực từ các nước phương Tây. Và sau đó, tuyến đường sắt đầu tiên ở Hàn Quốc đã được xây dựng giữa Seoul và Incheon vào năm 1899. Đây là một bước ngoặt trong lịch sử hiện đại của Incheon. Incheon bắt đầu vai trò của mình là thành phố vệ tinh cửa ngõ chính. Trong nửa sau của thế kỷ 20, Incheon đóng vai trò là một thành phố vệ tinh. Chính phủ Hàn Quốc đã đẩy nhanh kế hoạch tăng trưởng kinh tế theo định hướng xuất khẩu trong giai đoạn này và do đó, rất nhiều tổ hợp công nghiệp chế biến chế tạo đã được thành lập ở khu vực thủ đô. Vì Incheon có một cảng biển quy mô lớn và ngay sát cạnh Thủ đô, chính quyền trung ương đã coi Incheon là địa điểm thích hợp để bố trí các ngành công nghiệp chế biến chế tạo định hướng xuất khẩu. Mười một tổ hợp công nghiệp, bao gồm một trong những tổ hợp doanh nghiệp vừa và nhỏ lớn nhất ở Hàn Quốc là Tổ hợp công nghiệp Namdong, đã được thành lập tại Incheon. Kết quả là Incheon đã phát triển như một thành phố công nghiệp vệ tinh trong giai đoạn này. Đầu thế kỷ 21 là một bước ngoặt khác đối với quá trình phát triển của Incheon. Năm 2001, sân bay quốc tế Incheon khai trương. Sân bay này đã kết nối Incheon với khắp nơi trên thế giới. Ngoài ra, chính quyền trung ương và chính quyền Incheon đã chỉ định Songdo, Yeongjong và Cheongna là 3 khu kinh tế tự do đầu tiên ở Hàn Quốc. Rõ ràng, kế hoạch phát triển của IFEZ đã tạo cơ hội cho Incheon có thể đưa các ngành công nghiệp trong khu vực của mình hòa nhập vào nền kinh tế toàn cầu. Quy hoπch & ki’n trÛc th’ giÌi Hình 1. Cơ cấu ngành nghề của Incheon từ năm 2000 đến 2016 * Nguồn: Tổng sản phẩm nội khu vực (GRDP) Hình 2. Sự khác nhau trong cơ cấu ngành nghề giữa Incheon và Seoul Nguồn: Tổng sản phẩm nội khu vực (GRDP) Hình 3. Tổng sản phẩm quốc nội của khu vực trên đầu người ở Incheon và Seoul (đơn vị tính nghìn won) Nguồn: Tổng sản phẩm nội khu vực (GRDP) Hình 4: Tổng thu nhập quốc nội của khu vực (GRNI) Nguồn: Tổng sản phẩm nội khu vực (GRDP) SË 95+96 . 201866 2.2. Cơ cấu ngành nghề Cơ cấu ngành nghề của Incheon cho thấy những đặc điểm nổi bật của một thành phố chế biến chế tạo định hướng xuất khẩu. Lĩnh vực chế biến chế tạo chiếm 28% tổng sản phẩm nội khu của Incheon, vận tải và hậu cần chiếm 14%. Trong khi đó, các lĩnh vực khác như các ngành dịch vụ hầu hết ở mức trung bình quốc gia hoặc thấp hơn. Cơ cấu ngành nghề này dựa trên cơ sở hạ tầng và vị trí địa lý của thành phố. Vì ở đây có một cảng biển và một sân bay, mậu dịch gia công cần phải phát triển. Hơn thế nữa, Incheon ở ngay cạnh Seoul, nơi các ngành dịch vụ tập trung đông đúc. Điều này có nghĩa là phải có sự phân công lao động giữa Incheon và Seoul. 2.3. Thành phố vệ tinh chịu áp lực Incheon có sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng từ những năm 1970 đến 1980 như là một thành phố chế biến chế tạo định hướng xuất khẩu. Trong thời kỳ này, Incheon có thể được coi là một thành phố hạng hai, phát triển nhanh hơn các đô thị lớn (Markusen và đồng nghiệp, 1999). Tuy nhiên, rõ ràng là sự chênh lệch kinh tế khu vực giữa Incheon và Seoul đang nới rộng ra từ những năm 1990. Trong khi tổng sản phẩm nội khu bình quân đầu người của hai thành phố tương đương nhau vào năm 1990, thì tổng sản phẩm nội khu bình quân đầu người của Seoul cao hơn khoảng 9.000 đô la Mỹ so với Incheon vào năm 2016. Khoảng cách về thu nhập giữa Incheon và Seoul ngày càng rộng như trong Hình 4 dưới đây. Những chênh lệch kinh tế này ngụ ý rằng các ngành nghề có giá trị gia tăng cao và cơ hội việc làm tốt đã ngày càng tập trung ở Seoul trong hai thập kỷ qua. Với xu hướng này, một số chuyên gia về phân công lao động giữa Incheon và Seoul chỉ ra rằng các cơ sở sản xuất của các công ty hiện đang hoạt động tại Incheon đã chuyển phần lớn lợi nhuận cho trụ sở của họ đặt tại Seoul với rất ít tái đầu tư tại Incheon. Hơn nữa, sự không hài lòng lan rộng khi người ta cho rằng Incheon là thành phố nuôi béo (feeder city) cho Seoul. Mặc dù sự công nhận này có phần cường điệu, nhưng sự thật là Incheon đang chịu một số áp lực khi là một thành phố vệ tinh. Ví dụ tiêu biểu nhất là tranh chấp về việc mở rộng sử dụng bãi rác cho chất thải từ Seoul. Một số nghiên cứu cũng cho thấy các vấn đề của Incheon khi là một thành phố vệ tinh. Choi (2015) chứng minh rằng mức tiêu thụ của người dân Incheon ở Seoul cao hơn nhiều so với mức tiêu thụ của người dân Seoul ở Incheon vì lĩnh vực dịch vụ ở Incheon kém phát triển hơn ở Seoul. Điều này có nghĩa là một số khu vực của Incheon đã trở thành những nơi chỉ để ngủ. 3. IFEZ: Chiến lược Phát triển kinh tế mới dựa trên FID 3.1. Giới thiệu về IFEZ Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật “Chỉ định và Quản lý các Khu kinh tế tự do” nhằm khuyến khích đầu tư nước ngoài vào năm 2002. Ưu đãi chính cho các nhà đầu tư nước ngoài là miễn thuế và các quy định. Theo đó, chính quyền trung ương và chính quyền Incheon đã chỉ định ba khu vực là khu kinh tế tự do gồm Songdo, Yeoungjong và Cheongna. Khung chính sách này nhằm thúc đẩy nguồn vốn đầu tư nước ngoài, để thúc đẩy phát triển các ngành nghề mới như công nghệ sinh học, tài chính và du lịch, và tăng cường năng lực cạnh tranh của Incheon trở thành một thành phố trung tâm thương mại toàn cầu ở Đông Bắc Á. IFEZ về cơ bản là một kế hoạch phát triển đô thị khổng lồ. Trong trường hợp của Songdo, quy mô phát triển là khoảng 53,5km2 và dân số dự kiến khoảng 264.000 người. Chính quyền Incheon đã thiết lập các chức năng khác nhau tại thành phố mới Songdo; quận kinh doanh quốc tế, tổ hợp công nghiệp về thông tin và tri thức, cụm công nghiệp công nghệ sinh học, cụm công nghiệp công nghệ cao và cảng Incheon mới. Thành phố mới Yeongjong dự kiến có 177.000 cư dân với quy mô 61,7km2 chuyên về hậu cần kho vận, du lịch và giải trí. Quy mô phát triển của khu vực Cheongna là khoảng 17,8km2, với khoảng 90.000 cư dân. Chính sách ngành nghề ban đầu ở Cheongna là tập trung vào tài chính, thể thao và chế biến chế tạo công nghệ cao. 3.2 Hoạt động của IFEZ Chiến lược IFEZ đã có những đóng góp khác nhau cho sự phát triển kinh tế của Incheon. Trên hết, dòng vốn FDI vào Incheon đã tăng đáng kể. Theo báo cáo của IFEZ (2018), vốn FDI đổ vào Incheon trong mười lăm năm qua đạt khoảng 11,8 tỷ đô la Mỹ, chiếm 67% tổng số vốn FDI đổ vào bảy đặc khu kinh tế ở Hàn Quốc. Dân số ở Songdo, Yeoungjong và Cheongna đã tăng 25.778 người vào năm 2003 lên 281.485 người vào năm 2017. Cùng trong thời gian này, số lượng các công ty trong ba khu vực đã tăng mạnh từ 294 lên 2.353. Đối với các doanh nghiệp FDI, trong khi ban đầu chỉ có 3 doanh nghiệp FDI trong khu vực IFEZ, thì đã có 78 doanh nghiệp FDI đang hoạt động trong năm 2017. Quan trọng hơn những kỷ lục tăng trưởng mang tính định lượng này, chiến lược IFEZ Hình 5. Khu kinh tế tự do Incheon 67SË 95+96 . 2018 đã tạo ra ba thay đổi quan trọng, có thể cải thiện chất lượng cấu trúc ngành nghề của Incheon. Đầu tiên, một số ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao như công nghệ sinh học và linh kiện bán dẫn mới được hình thành ở Incheon. Do đó, xuất khẩu linh kiện bán dẫn đã tăng từ 1 tỷ đô la Mỹ năm 2003 lên 5 tỷ đô la Mỹ vào năm 2017. Thuốc và vật tư y tế trở thành một trong mười mặt hàng xuất khẩu lớn nhất hiện nay. Thứ hai, các tổ chức hỗ trợ đổi mới sáng tạo như các trường đại học và trung tâm R&D công cộng đã tập trung ở Songdo. Bốn trường đại học nước ngoài thiết lập chi nhánh tại Songdo, và thành phố được gọi là Chi nhánh Toàn cầu Incheon. Có thể nói là sự gia tăng số lượng các cơ sở đào tạo có thể cải thiện tiềm lực đổi mới sáng tạo tại Incheon, nơi thiếu hụt nguồn nhân lực chuyên cho R&D. Thứ ba, Incheon đã rất thành công trong việc thu hút đầu tư nước ngoài quy mô lớn để thúc đẩy du lịch. Rất nhiều khách sạn, khu nghỉ dưỡng, sòng bạc và các cơ sở MICE đã được xây dựng đặc biệt trên đảo Yeoungjong, nơi có sân bay quốc tế Incheon và do đó, số lượng khách du lịch không ngừng tăng lên. Vì Incheon chủ yếu dựa vào chế biến chế tạo và kho vận, sự phát triển của các ngành dịch vụ có thể là cơ hội mới cho tăng trưởng kinh tế của Incheon. 4. Thành công trong việc tham gia chuỗi giá trị toàn cầu (GVCs) và thất bại trong việc hình thành chuỗi giá trị trong nước 4.1. Tham gia GVCs thông qua FDI Để hoạch định chiến lược phát triển ngành trong khu vực, chính quyền trung ương trao quyền cho các chính quyền địa phương lựa chọn các ngành mũi nhọn của riêng mình, có sự hướng dẫn của chính quyền trung ương. Về điều này, Incheon đã đưa ra một quyết định cá biệt trong việc thiết lập các mục tiêu ngành. Chính quyền Incheon đã chọn một số ngành nghề có giá trị gia tăng cao như công nghệ sinh học, linh kiện bán dẫn, thông tin và truyền thông và các dịch vụ cung cấp đầu vào cho các nhà sản xuất trung gian (producer services) vốn chưa xuất hiện ở Incheon cho đến đầu những năm 2000. Chiến lược IFEZ là chính sách chủ yếu để thu hút vốn FDI vào các ngành này. Cho rằng các doanh nghiệp trong nước hoạt động trong các ngành công nghệ cao và các ngành dịch vụ có giá trị gia tăng Hình 6. Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Incheon từ năm 2000 đến năm 2016 (đơn vị: triệu won) Nguồn: Thống kế của Incheon (FDI) Quy hoπch & ki’n trÛc th’ giÌi SË 95+96 . 201868 cao đã khiến cho Seoul trở thành địa điểm chính của các ngành này do sự phân chia lao động cứng nhắc giữa Incheon và Seoul, khi đó thu hút FDI là một phương pháp hiệu quả để bù đắp cho sự yếu kém về kinh tế của Incheon. Ngoài ra, là thành phố cửa ngõ chính, có sân bay và cảng biển lớn thứ hai Hàn Quốc, Incheon là một vị trí hoàn hảo, nơi các công ty có thể tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Hầu hết công ty đi thuê địa điểm như Samsung Biology, Celltrion và Merck trong ngành công nghệ sinh học và Amkor, JECT và TOK trong ngành bán dẫn đều đặt cở sở tại IFEZ để hoạt động như một phần của chuỗi giá trị toàn cầu. Thay đổi này có nghĩa là Incheon bắt đầu định hướng lại từ thành phố vệ tinh sang thành phố đầu mối của chuỗi giá trị toàn cầu. 4.2. Sự phân chia giữa các ngành dựa trên vốn FDI và các ngành chế biến chế tạo địa phương Chiến lược IFEZ không chỉ đơn giản là bán bất động sản mới phát triển và thu hút các nhà đầu tư nước ngoài. Điều mà chính quyền thành phố mong đợi là các công ty lớn mới, di chuyển đến sẽ đóng vai trò là những người thuê chủ chốt, tạo ra các hiệu ứng cụm đổi mới sáng tạo thông qua tương tác với các doanh nghiệp vừa và nhỏ và các nhà cung cấp kiến thức địa phương và do đó, các ngành sản xuất truyền thống của Incheon có thể được nâng cấp. Tuy nhiên, phải mất nhiều thời gian để người thuê mới tạo được mối quan hệ với người thuê cũ. Hơn nữa, các công ty lớn làm việc trong các lĩnh vực có giá trị gia tăng cao nói chung có khả năng R&D và chuỗi cung ứng vững chắc của riêng họ. Cho đến nay, có rất ít cơ hội cho các nhà sản xuất địa phương có trụ sở tại Incheon có thể cung cấp linh kiện, vật liệu hoặc thiết bị cho các công ty FDI có cơ sở nằm tại IFEZ. Những cuộc phỏng vấn với các công ty FDI cho thấy sự thất bại tạm thời trong việc hình thành chuỗi giá trị địa phương giữa các công ty thuê mới ở IFEZ và các công ty thuê cũ ở nhiều lĩnh vực khác của Incheon như dưới đây: “Hiện tại việc mua sắm trong Incheon là rất nhỏ. Chúng tôi cần các nhà cung cấp có trình độ tiêu chuẩn kỹ thuật cao, nhưng rất khó tìm được các nhà sản xuất địa phương như vậy. Trên thực tế, chuỗi cung ứng của chúng tôi là trên toàn cầu. Các nhà cung cấp của chúng tôi phải phù hợp với tiêu chuẩn toàn cầu”. (Phỏng vấn một công ty chế tạo linh kiện bán dẫn tại IFEZ) “Các hoạt động R&D thường được thực hiện với các viện nghiên cứu hoặc trường đại học bên ngoài Incheon. Thẳng thắn mà nói, chúng tôi không nghĩ rằng năng lực R&D của Incheon sẽ phù hợp với chúng tôi. Chúng tôi không thể tìm được đối tác phù hợp trong Incheon”. (Phỏng vấn một công ty sản xuất phụ tùng ô tô tại IFEZ) “Chúng tôi rất muốn hỗ trợ các nhà sản xuất địa phương vì các hiệu ứng cụm ở cấp địa phương cũng có lợi cho chúng tôi. Vì vậy, chúng tôi đã cố gắng hợp tác với một vài nhà sản xuất địa phương. Vấn đề là không dễ để có được thông tin về các công ty địa phương”. (Phỏng vấn một công ty công nghệ sinh học ở IFEZ) 4.3. Chậm trễ trong xây dựng hệ thống đổi mới sáng tạo khu vực Tham gia vào các chuỗi giá trị toàn cầu khiến các nhà sản xuất địa phương phải nâng cấp (Gereffi và đồng nghiệp, 2005). Giả sử các công ty FDI khác nhau đặt trụ sở tại IFEZ, rõ ràng là sản xuất truyền thống của Incheon có cơ hội tốt để tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu. Tuy nhiên, việc khuyến khích các nhà sản xuất truyền thống của địa phương thực hiện giao dịch với các doanh nghiệp FDI mới hình thành cơ sở tại IFEZ đòi hỏi phải có các hoạt động R&D vì các doanh nghiệp địa phương bắt buộc phải đáp ứng được các tiêu chuẩn quốc tế. Đáng tiếc là Incheon đã bỏ qua việc đầu tư vào các hoạt động R&D. Năm 2014, khoản đầu tư R&D quốc gia tại Incheon là 417 tỷ won, chỉ chiếm 2,2% tổng đầu tư R&D quốc gia. Con số này chỉ khoảng 1/9 số tiền đầu tư R&D quốc gia tại Seoul. Về số lượng các tổ chức R&D trong năm 2014, Incheon có 1.796 tổ chức, ít hơn 1/4 số lượng các tổ chức R&D có trụ sở tại Seoul. Trên thực tế, phần lớn trong tổng vốn cố định của Incheon là dựa vào đầu tư xây dựng (Xem Hình 7). Incheon đã ghi nhận tỷ lệ đầu tư xây dựng cao nhất và tỷ lệ đầu tư R&D thấp nhất trong số 16 đô thị và tỉnh thành ở Hàn Quốc trong hai thập kỷ qua. Xu hướng này bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng định hướng vào xây dựng độc đáo của Incheon. Chính quyền Incheon đã Hình 7. Xu hướng đầu tư hình thành tổng nguồn vốn cố định tại Incheon Nguồn: Yoon và Park (2015) Quy hoπch & ki’n trÛc th’ giÌi 69SË 95+96 . 2018 công nhận đầu tư xây dựng là nhiệm vụ quan trọng nhất kể từ khi Songdo, Yeoungjong và Cheongna được chọn là khu kinh tế tự do. Mặc dù chính sách này có hiệu quả trong việc tập hợp được về mặt không gian các tác nhân đổi mới sáng tạo bên trong khu vực kinh tế tự do Songdo, nguyên tắc của Incheon là “đầu tư xây dựng là hàng đầu, đầu tư R&D để sau” đã làm trì hoãn việc thiết lập hệ thống đổi mới sáng tạo cấp khu vực tại Incheon. Các trường đại học địa phương cạnh tranh với nhau để có được nhiều đất đai hơn. Ngay cả Techno-Park, chuyên về chuyển giao công nghệ, cũng một phần đóng vai trò là nhà phát triển đất và đại lý cho thuê tòa