Quy hoạch tích hợp và cơ chế hợp tác trong quản lý phát triển vùng ven đô

SË 103+104 . 202026 DIỄN ĐÀN INtEgrAtED plANNINg AND collAborAtIvE mEchANIsm IN pErI-urbAN DEvElopmENt mANAgEmENt Peri-urban development management is a critical issue in the large metropolises of Vietnam during the fast urbanization context. This area is transforming radically via large and small projects, including informal subdivision and encumbrances. International and domestic experience seems to converge towards building more integrated planning and development management system using collaborative mechanism. However, we need to clarify the key challenges and manage the specific areas with appropriately solutions according to the actual development context. trong quản lý phát triển vùng ven đô Quy hoạch tích hợp và cơ chế hợp tác ts. NguyỄN Ngọc hIEáu Đại học Việt Đức Quản lý phát triển ở vùng ven là vấn đề lớn của các đô thị lớn ở Việt Nam trong bối cảnh đô thị hóa nhanh. Khu vực này thay đổi diện mạo nhanh chóng cùng các dự án lớn, nhỏ, phân lô tách thửa diện rộng, lấn chiếm và chuyển đổi mục đích sử dụng trái phép. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về ứng xử với khu vực này hướng tới xây dựng hệ thống quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp hơn theo cơ chế hợp tác. Vấn đề là chúng ta sẽ nhận diện các thách thức ra sao, ứng xử và làm thế nào với các khu vực cụ thể để phù hợp với thực tiễn. Từ khóa: quản lý phát triển vùng ven, quy hoạch tích hợp, phát triển theo cơ chế hợp tác. 27SË 103+104 . 2020 ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ 1 Đặt vấn đề Quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thị ở vùng ven các đô thị lớn luôn là bài toán khó đối với các thành phố lớn trong bối cảnh đô thị hóa nhanh. Vùng ven đô ở Hà Nội và TP.HCM cho thấy những tồn tại về nhiều mặt như thiếu hụt hạ tầng kỹ thuật và xã hội, ách tắc, ngập lụt, giá nhà và đất ở không tương xứng với chất lượng tiện ích, nhiều dự án treo phát triển dở dang, chuyển đổi không đồng bộ, các khu vực đất trũng thấp, nhạy cảm sinh thái bị xâm lấn và bê tông hóa. Các thành phố nhỏ hơn như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ cũng gặp nhiều vấn đề tương tự nhưng ở quy mô nhỏ hơn. Khó khăn về quản lý đến từ những xung đột do đô thị mở rộng làm thay đổi chức năng không gian, sinh kế và xã hội gắn với tính phân tán về sở hữu đất đai và khác biệt về quyền quản lý. Khó khăn về quy hoạch là làm thế nào để tổ chức việc phát triển không gian tối ưu hóa quá trình chuyển đổi, đạt được các mục tiêu phát triển và ở nhiều cấp độ, khía cạnh khác nhau. Một số vấn đề có tính hệ thống đã được phân tích và làm rõ. Thiết kế hệ thống đồ án theo cách tiếp cận từ trên xuống cho thấy nhiều bất cập khi đưa vào thực hiện. Các công cụ đảm bảo chất lượng như lấy ý kiến tham gia, đánh giá môi trường chiến lược thì đều có tính hình thức, chất lượng thấp và khó thực thi để kiểm soát. Chỉ tiêu quy hoạch phân khu thường gắn với quy mô dân số thấp, nhưng dự án tư nhân đầu tư lại cần mật độ dân số cao và thường phải điều chỉnh cục bộ. Khu vực vùng ven có nhiều loại hình và không gian chức năng đặc thù làm cho việc vận dụng trở nên tùy tiện[1]. Khi thời gian để thông qua đồ án quy hoạch kéo dài với nhiều bất định, không khó lý giải tại sao các dự án phân lô tách thửa đất nông nghiệp nở rộ ở các khu đất xen kẹt và sở hữu phức tạp ở vùng ven[2] và những dự án của Alibaba, Angel Lina, Hoàng Kim Land, Bình Dương City Land ở miền Nam trong năm 2019 có thể chỉ là phần ngọn của tảng băng phát triển tự phát ở ven đô. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy phát triển tích hợp đất đai và giao thông luôn là yếu tố then chốt. Việc phát triển mở rộng luôn làm gia tăng nhu cầu đi lại và cách thỏa mãn nhu cầu đi lại dựa vào xe hơi là sai lầm cần tránh[3-5]. Các khu vực ngoại vi cần tạo được việc làm tại chỗ gắn với khả năng tiếp cận bằng mạng lưới giao thông công cộng sức chở lớn và sử dụng đất hỗn hợp (phát triển theo định hướng giao thông công cộng - Transit Oriented Development - TOD). Trong khi đó, các khu đô thị mới ở ngoại vi (đa phần là nhà ở cao tầng) phát triển lệch pha với kế hoạch phát triển giao thông công cộng cùng thời kỳ[6]. Tuy nhiên, phát triển tích hợp là thách thức lớn về thể chế và hệ thống quản trị để đẩy mạnh hợp tác. Để có thể phát triển theo mô hình TOD cần phải giải quyết nhiều rào cản về thể chế và quy chuẩn quy hoạch nhằm tối ưu sức chở lớn và huy động nguồn lực để cải tạo khu vực lân cận[7]. Đầu tư công đang sụt giảm cần được bổ sung nguồn huy động từ khu vực tư. Muốn thu hút sự đóng góp tham gia cần đảm bảo không chỉ tạo ra lợi ích hấp dẫn mà còn phải chia sẻ hài hòa các giá trị gia tăng. Chúng ta cần lời giải về cơ chế đảm bảo cách thức phát triển, đảm bảo cả khía cạnh tài chính bền vững lẫn công bằng xã hội để các bên cùng hợp tác đóng góp vào phát triển chung. Với định hướng như trên, bài viết sẽ thảo luận về cách thức thúc đẩy phát triển tích hợp hơn và hợp tác hơn cho khu vực ven đô. Các nội dung này được trình bày trong ba phần: (1) thách thức trong quản lý ở vùng ven đô; (2) quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp; và (3) cơ chế tác trong quản lý phát triển. 2 Thách thức trong quản lý phát triển ở vùng ven đô a) Mô hình phát triển Ba mươi năm qua, cách thức phát triển cơ bản của các thành phố lớn là mở rộng vùng ven (peri-urbanisation) theo kiểu lan tỏa (urban sprawl) không có ranh giới rõ ràng dựa trên nền tảng xe cá nhân. Diện tích khu vực ven đô thị lớn như Hà Nội và TP.HCM lớn gấp 10 lần nội thành cũ trước năm 1990 và vùng ven cách trung tâm từ 10- 15km đều đã xây dựng tương đối ổn định và trở thành vùng lõi mở rộng. Khu vực từng được coi là vùng ven tồn tại nhiều vấn đề như thiếu kết nối từ dự án nhỏ lẻ tới hạ tầng khu vực; hạ tầng giao thông và thoát nước dở dang, thiếu không gian công cộng và cây xanh, tình trạng ách tắc ngập lụt cục bộ chậm giải quyết. n Giai đoạn 1990-2000: Phát triển lan tỏa gắn với đô thị hóa khu dân cư nông thôn gần ven đô, cải tạo và mở rộng các công trình hiện hữu trong điều kiện hạ tầng kết nối chưa phát triển. Một số khu đô thị mới, khu ở mới có quy mô vài ha cho tới hàng chục ha bắt đầu nhảy cóc ra khỏi khu vực đô thị hiện hữu (CẢI THIỆN & MỞ RỘNG CHẬM); n Giai đoạn 2000-2010: Các dự án nhà ở mới (gọi là khu đô thị mới) nở rộ dẫn tới chuyển đổi các khu đất nông nghiệp quy mô lớn hơn (vài chục ha tới hàng trăm ha), khu ở bám theo các khu công nghiệp tập trung và hạ tầng kết nối quy mô lớn. Vùng ven mở rộng cùng chuyển đổi việc làm khu vực lân cận, quy hoạch chung tăng đột biến cùng các dự án khu ở và phức hợp quy mô lớn, tuy nhiên dự án quy mô càng lớn triển khai càng chậm (MỞ RỘNG NHANH - BONG BÓNG); n Giai đoạn 2010-2020: Sau giai đoạn điều chỉnh, một số dự án nhà ở, khu công nghiệp và đô thị hỗn hợp ở ven đô triển khai nhưng có mật độ cao hơn; nhiều dự án quy mô lớn gắn kết các khu công nghiệp và đô thị. Tiếp tục chuyển đổi và hình thành trung tâm đô thị thứ cấp và dịch vụ phát triển đủ sức tạo một vùng ven của chính nó. Nhiều đề xuất mới quy mô lớn ở vùng ngoại vi các trung tâm thứ cấp (ĐIỀU CHỈNH, TIẾP TỤC MỞ RỘNG & LÊN CAO). Mô hình vùng ven hiện nay có hai dạng là đơn cực và đa cực lan tỏa. Vùng ven là khu vực sẽ chuyển hóa từ nông thôn sang thành thị trong một giai đoạn nhất định. Dựa vào mật độ xây dựng và tốc độ biến đổi có thể phân khu vực này làm vùng ven gần, vùng ven xa và vùng rìa. Ví dụ, trong một thập kỷ có thể đô thị hóa hay “bê tông hóa” xong được coi là vùng ven đô gần, còn trong vài ba thập kỷ sẽ đô thị hóa xong coi là vùng ven đô xa. Khu vực mà sau vài ba thập kỷ vẫn khó trở thành đô thị nhưng không phải thuần túy nông thôn có thể coi là khu vực rìa. Với các đô thị dưới 50 vạn dân, vùng có tính đơn cực nổi trội theo kiểu truyền thống. Tuy nhiên, vùng ven của Hà Nội và TP.HCM nơi có trên 5 triệu dân đã biến thành một chùm các đô thị và điểm dân cư, có thể coi là vùng các không gian quần cư dạng đô thị với một lõi đô thị lớn và SË 103+104 . 202028 nhiều trung tâm, hành lang phát triển lan tỏa (Xem hình 1). Kích thước và đặc điểm vùng ven ở Hà Nội và TP.HCM hiện nay có thể hình dung như sau: 1) Vùng gần: (15-20km từ trung tâm), đang chuyển đổi với nhiều dự án phát triển quy mô lớn, phát triển tập trung kiểu vết dầu loang, mật độ dân số đang tăng nhanh từ 20 - 40 người/ha hiện tại; 2) Vùng xa: (20-25km từ trung tâm) phát triển theo điểm và dải mật độ thấp hơn, còn những mảng xanh quy mô lớn, mật độ dân số 10-20 người/ha; 3) Vùng rìa: cách trung tâm từ 25-30km (hoặc 40km), phát triển theo điểm đô thị tương đối tách biệt dựa trên hạt nhân là khu công nghiệp, trường đại học hoặc viện nghiên cứu độc lập, căn cứ quân sự trước khi chuyển hẳn sang khu vực nông thôn thuần túy. b) Thách thức trong quản lý phát triển ở vùng ven Những thách thức trong vùng ven có thể thay đổi theo thời gian, xong khó có đột biến. Những tồn tại hiện nay phản ánh những bất cập trong trình độ phát triển và năng lực quản lý có tính tích lũy. Thách thức trong giai đoạn mới có thể thay đổi khi thông tin thị trường tốt hơn, các doanh nghiệp làm phát triển chuyên nghiệp hơn, và năng lực quản lý của Nhà nước được củng cố. Tuy nhiên, tốc độ mở rộng và phát triển cao ở vùng ven vẫn là thách thức lớn mà các khu vực này phải đối mặt. Có thể điểm lại ba thách thức lớn như sau: Vùng ven gần có nguy cơ mất các không gian chức năng và cơ hội tạo việc làm tại chỗ. Tình trạng thiếu hụt không gian chức năng để phục vụ đô thị lõi giai đoạn vừa qua rất có thể lặp lại ở vùng ven mới do sức ép từ chênh lệch giá đất thương mại so với đất làm các công năng trên. Hơn nữa, đa số các khu vực được coi là không gian trữ nước thường đang có cư dân sinh sống với mật độ đáng kể nên rất khó kiểm soát phát triển hiệu quả. Thách thức chính là xây dựng cơ chế bảo vệ các không gian chức năng này. Bên cạnh đó, cơ hội tạo việc làm tại chỗ cũng rất dễ bị bỏ qua khi các dự án vùng ven gần quá chú trọng các dự án nhà ở thường hoàn vốn nhanh hơn và biên lợi nhuận cao hơn. Vùng xa nguy cơ đình trệ bởi hiện tượng găm giữ dự án chậm triển khai. Vùng xa vốn khó bán được bất động sản trong ngắn hạn, nhưng xu hướng giá tăng ổn định rất dễ dẫn đến hành vi găm giữ đất. Tỉ lệ găm giữ cao ở cấp độ dự án làm giảm cơ hội đưa các dự án có thể tạo việc làm (yếu tố tạo thị) thúc đẩy phát triển theo các khu vực hoặc hành lang được cải thiện về hạ tầng kết nối. Chiến lược đầu tư nhỏ giọt và găm giữ chờ giá lên vừa không tạo sinh kế thay thế, vừa kéo dài quá trình huy động vốn cho phát triển hạ tầng. Cần đẩy nhanh tiến độ đầu tư hạ tầng và gắn kết cùng các dự án tạo thị (việc làm), hạn chế găm giữ các dự án. Vùng rìa đô thị cũng chịu thách thức do phát triển tự phát. Tại các khu vực cư dân có thể chuyển đổi việc làm thuận lợi có hiện tượng găm giữ đất ở nông thôn và nông nghiệp nhưng thiếu các nỗ lực trong đầu tư cải thiện hạ tầng tại chỗ và kết nối với các dự án độc lập. Chi phí sinh hoạt thấp ở khu vực rìa có thể thúc đẩy các khu ở tự phát nhưng thiếu chủ đầu tư và sự hỗ trợ để nâng cấp hạ tầng và tiện ích tại chỗ tương xứng. 3 Quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp Quản lý phát triển tích hợp hơn là tích hợp có hệ thống của quy hoạch và thực thi. Quản lý phát triển bao gồm cả quy hoạch và kiểm soát phát triển hay thực thi quy hoạch. Quản lý phát triển tích hợp là việc xem xét và xử lý để đạt được các hiệu quả phát triển tổng thể những vấn đề có liên quan, bao gồm tích hợp trong giai đoạn lập quy hoạch (giữa các chuyên ngành) cho tới tích hợp trong quy hoạch và triển khai thực thi - kiểm soát phát triển dự án. Có thể hình dung yêu cầu tích hợp bao gồm ba cạnh: (1) giữa các ngành (dọc) để đảm bảo kết nối và đầu tư các hạng mục đồng bộ - phát huy hiệu quả; (2) giữa các không gian, các làng xóm và đơn vị hành chính, các dự án (ngang), và (3) giữa các giai đoạn Hình 1: Cấu trúc vùng ven đô thị theo mô hình đơn tâm và đa trung tâm. Nguồn: Tác giả, có tham khảo từ dự án PLUREL[8]. Hình 2: Các chiều cạnh quản lý phát triển tích hợp ở vùng ven Nguồn: tác giả 29SË 103+104 . 2020 triển khai từ quy hoạch chung/phân khu, quy hoạch chi tiết và đầu tư thực tế (thời gian). Chiều thứ ba này cũng phản ánh yêu cầu tích hợp giữa các cấp độ không gian (Xem hình 2). Trong mô hình tích hợp trên, khi xem xét và lựa chọn các phương án cần ưu tiên các nội dung cụ thể là: n Tích hợp giữa các ngành (chủ yếu vẫn là hạ tầng và tiện ích cơ bản) cần chú ý ưu tiên giải quyết vấn đề đặc trưng của vùng ven là phát triển đất đai đồng bộ với giao thông và giảm ngập do bê tông hóa diện rộng. n Tích hợp chiều ngang kết nối giải quyết vấn đề xã hội, chú ý cả sinh kế và gia tăng về giá trị tài sản giữa các bên đóng góp, hưởng lợi, và chịu thiệt hại. n Tích hợp về thời gian nhấn mạnh yếu tố kiểm soát quá trình đầu tư, đặc biệt là đảm bảo các bên có động lực tham gia thông qua cơ chế huy động và phân bổ đầu tư để kết nối hạ tầng đa cấp độ từ dự án lớn đến nhỏ theo khu vực chứ không phải chỉ trong phạm vi dự án. Đánh giá tích hợp sử dụng công cụ cho điểm và phân lớp. Đảm bảo tích hợp rất khó thực hiện nếu không có công cụ giúp đánh giá tác động đa chiều các phương án, đặc biệt là khi có nhiều yêu cầu có thể xung đột với nhau. Có thể đặt tất cả các vấn đề lên mặt bàn để lựa chọn theo phương pháp cho điểm để đánh giá ưu tiên vấn đề cần giải quyết hoặc chọn phương án. Tuy nhiên, các khu vực có nhiều lựa chọn phát triển nên sử dụng cách thức phân lớp tích hợp trước-sau theo thứ tự ưu tiên của từng khu vực. Ví dụ khu vực này ưu tiên bảo tồn hay chức năng giữ nước; khu vực khác ưu tiên khai thác năng lực hệ thống vận tải công cộng và từ đó lọc trước các vấn đề và giải pháp Các khu vực không có mục tiêu ưu tiên rõ ràng thì có thể tham khảo cách phân lớp ưu tiên theo thứ tự là lớp 1: đất đai và giao thông - đặc biệt là hệ thống vận tải hành khách sức chở lớn để giảm thiểu phương tiện cơ giới cá nhân, sau đó mới đến lớp 2: tích hợp lớp chống ngập và hạ tầng xanh - đặc biệt là với vùng ven Hà Nội và TP.HCM, và lớp 3 là các tiện ích khác (Xem hình 3). Thách thức khớp nối đầu tư giao thông và phát triển đất là rất lớn. Phân tích các bất cập ở TP.HCM trong phát triển đồng bộ đất đai và giao thông cho thấy nhu cầu tích hợp trải dài từ cấp độ chiến lược (kết nối trong triển khai dự án đầu tư hạ tầng vùng và chính sách phát triển mở rộng vùng ven) cho đến chiến thuật (lập và triển khai quy hoạch phân khu và sau đó là kiểm soát phát triển các dự án nhà ở thương mại gắn với quản lý cải thiện về giao thông khu vực). Ở cấp độ quản lý điều hành, những khu vực phát triển tập trung nhiều dự án, công cụ và cơ chế quản lý dường như chưa tương xứng để có thể kiểm soát giảm quá tải cục bộ khi thiếu cơ chế điều chỉnh phân bổ đầu tư và kiểm soát dự án được tích hợp với nhau (Xem hình 4). Cách sử dụng chỉ tiêu quy hoạch khi chuyển cấp độ đồ án khó giúp kiểm soát mật độ theo hệ số sử dụng đất. Xét ở cấp độ quy hoạch phân khu, các dự án nhà ở thường vận dụng chỉ tiêu tối đa trong khi tiện ích phân bổ trong quy hoạch phân khu chỉ ở mức trung bình và dàn đều. Khi phê duyệt dự án và quy hoạch chi tiết, đa phần phải điều chỉnh cục bộ. Tuy nhiên điều này dẫn tới khu vực còn không gian trống nhưng đã quá tải về hạ tầng giao thông, trường học và cây xanh. Giải pháp cho vấn đề này là phải tích hợp giữa quy hoạch phân khu và kiểm soát phát triển các dự án với cơ chế ràng buộc trách nhiệm của bên thâm dụng không gian với khả năng cân đối hạ tầng khu vực. Cơ chế này cho phép thay đổi hệ số sử dụng đất và cách thức khai thác chức năng của các ô cụ thể nhưng vẫn giúp cân đối tổng thể. Đặc biệt, tích hợp giữa quy hoạch phân khu và kiểm soát phát triển giúp tách bạch rõ các tiện ích dùng chung (bãi đỗ xe, công viên, sân thể thao) không bị tính trùng hoặc bị hạn chế không chia sẻ cùng nhau. Từ đó, có cơ sở để ràng buộc bên hưởng lợi có trách nhiệm đóng góp các phần tiện ích thiếu do mật độ cao hơn theo: (1) thỏa thuận riêng với dự án khác, hoặc (2) Nhà nước hoặc doanh nghiệp đầu tư có thêm nguồn lực để bổ sung hạ tầng và tiện ích bị thiếu (bổ sung trạm dừng xe buýt, mở rộng nút giao, xây hồ điều hòa, trường học...). Quy trình kiểm soát cần được lập theo một phạm vi đầu tư ưu tiên, lập ngưỡng chất tải theo khu vực về giao thông và các hạng mục ưu tiên có nguy cơ thiếu hụt nghiêm trọng. Các dự án thâm dụng không gian Hình 3: Phân lớp trong giải bài toán xung đột khi tích hợp đa chiều Nguồn: Tác giả Hình 4: Phân tích về mức độ tích hợp trong quản lý ngành xây dựng và giao thông tại TP.HCM Nguồn: Tác giả ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ SË 103+104 . 202030 (thường có vị trí đắc địa) sẽ có cơ hội chia sẻ các tiện ích từ dự án kề cận theo cơ chế thương lượng hoặc phải bắt buộc đóng góp để Nhà nước hoặc các chủ đầu tư khác đầu tư bổ sung sau. Cơ sở để xác định mức hoàn trả do thỏa thuận hoặc có căn cứ dựa trên khung giá tính toán theo khu vực. Cách làm này có những điểm tương đồng với cơ chế thỏa thuận phát triển cu